27 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 580/10365/21
адміністративне провадження № К/990/28721/22
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Уханенка С.А. перевірив касаційну скаргу Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих), Черкаської обласної прокуратури про визнання протиправними і скасування рішень, зобов'язання вчинити дії, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку,
У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Офісу Генерального прокурора, П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - П'ятнадцята кадрова комісія), Черкаської обласної прокуратури, в якому просив суд: визнати протиправним і скасувати рішення П'ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №425 «Про неуспішне проходження прокурором атестації»; зобов'язати Офіс Генерального прокурора включити його до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, призначити новий час (дату) складання іспиту; визнати протиправним та скасувати наказ керівника Черкаської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року №633к, зі змінами внесеними наказом від 09 листопада 2021 року №670к, про звільнення його із посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області 09 листопада 2021 року; поновити його на займаній посаді та стягнути з Черкаської обласної прокуратури на його користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року позов задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення П'ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №425 «Про неуспішне проходження прокурором атестації». Зобов'язано Офіс Генерального прокурора включити ОСОБА_1 до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, призначити новий час (дату) складання іспиту. Визнано протиправним та скасовано наказ Черкаської обласної прокуратури від 21 жовтня 2021 року №633к, зі змінами внесеними наказом від 09 листопада 2021 року №670к, про звільнення позивача із посади прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області. Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Черкаської місцевої прокуратури Черкаської області з 10 листопада 2021 року. Стягнуто з Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 50887,00 грн, з відрахуванням при виплаті встановлених податків і зборів.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року змінено рішення суду першої інстанції, абзац шостий резолютивної частини якого викладено наступним чином: «Стягнути з Черкаської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі 52 235,00 грн, з відрахуванням при виплаті встановлених податків і зборів». В іншій частині рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року залишено без змін.
17 жовтня 2022 року Черкаська обласна прокуратура надіслала до Верховного Суду касаційну скаргу на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року. Заявник, посилаючись на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення та відмовити в позові.
Предметом спору у цій справі є правомірність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, за наявності іншого рішення попередньої комісії про допуск його до повторної здачі іспиту та звільнення прокурора з цих підстав з органів прокуратури.
Відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
Так, за правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
Пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України встановлено, що касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
В обґрунтування касаційної скарги заявник, зокрема, указав про наявність підстав для відкриття касаційного провадження за пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зокрема, послався на відсутність правової позиції Верховного Суду «у справах вищенаведеної категорії з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу)».
Вирішуючи питання відкриття касаційного оскарження з вказаної підстави, Суд виходить з наступного.
Суд зазначає, що за приписами частини четвертої статті 328 КАС України оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 цієї норми КАС України вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а й визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т.і.), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду та який вплив такий висновок буде мати для вирішення спору по суті.
Аналізуючи доводи касаційної скарги в цій частині, Верховним Судом установлено, що зміст касаційної скарги викладено шляхом непослідовного опису обставин справи з посиланням на норми, які на думку заявника, що пояснюють алгоритм визначення результатів іспиту та межі дискреційних повноважень кадрових комісій під час прийняття ними відповідного рішення. Проте ці аргументи заявник не виклав у логічному у взаємозв'язку з обставинами цієї справи, що мають індивідуальний характер, а лише послався на відсутність правової оцінки суду касаційної інстанції щодо окремих положень Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-IX) та Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок №221) та Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 (далі - Порядок №233), формально зазначивши про необхідність їхнього тлумачення.
Так, вирішуючи спір та задовольняючи позов, суди виходили з того, що під час проходження одного із етапів атестації ОСОБА_1 набрав 84 балів, що є меншим за прохідний бал, через що він звернувся до Першої кадрової комісії з відповідною заявою про надання йому можливості повторно здати іспит, оскільки погіршення його стану здоров'я та технічний збій обладнання вплинули на кінцевий результат випробування. Згідно із протоколом засідання Першої кадрової комісії від 20 листопада 2020 року №12 заяву позивача задоволено, виключено його зі списків таких, що не пройшли атестацію та вирішено призначити новий час та дату складання іспиту. Указане рішення Першої кадрової комісії, оформлене протоколом від 20 листопада 2020 року №12 є чинним, не скасоване і прийняте саме на підставі пункту 7 розділу І Порядку №221 (тобто, тієї правової норми, яка передбачає, що складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, тому комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора). Надалі, наказом Генерального прокурора від 22 липня 2021 року №239 створено П'ятнадцяту кадрову комісію, метою створення якої було завершення процедури атестації місцевих прокурорів. Тому 04 листопада 2021 року ОСОБА_1 направив Офісу та П'ятнадцятій кадровій комісії запит, за результатами розгляду якого, на адресу позивача надійшла відповідь за вихідним № 06/2/1-709 вих-21, відповідно якої його повідомлено, що 19 серпня 2021 року на засіданні П'ятнадцятої кадрової комісії було розглянуте порушене ним питання про включення його до графіку складання іспиту та проголосовано проти такого включення, з підстав неможливості проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного із її етапів. Крім того, на засіданні цієї ж комісії 13 вересня 2021 року прийнято рішення про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки у зв'язку з набранням ними балів що є менше прохідного балу для успішного складання іспиту та ухвалено рішення про неуспішне проходження атестації прокурорами (про що складено протокол №11). Ураховуючи те, що на час розгляду справи існували протилежні рішення кадрових комісій щодо позивача, водночас ні Закон №113-1Х, ні Порядок №221 та ні Порядок №233 не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тими ж самими обставинами приймати нове рішення чи переглядати власне рішення або рішення попередньої кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди, чи приймати рішення про відмову включити прокурора до графіку складання іспитів, щодо якого вже прийнято рішення про призначення йому нової дати складання іспиту, суди дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позову.
У касаційній скарзі відсутні об'єктивні доводи на спростування висновків судів, а мотиви заявника зводяться до дискреційних повноважень комісій, з посиланням на обставини цієї справи. Так, Черкаська обласна прокуратура, зокрема, описує процедуру проведення атестації, указує про якість програмного забезпечення та наводить мотиви, що на його думку свідчить про належну організацію процесу проходження позивачем іспиту. Проте у скарзі не наведено жодного аргументу, що пояснює причини повторного вирішення новоствореною кадровою комісією заяви прокурора щодо можливості повторного проходження ним іспиту і заявник не обґрунтовує підстави, за яких, за наявності чинного рішення попередньої комісії (яким таку заяву вже вирішено і яке підлягало виконанню лише в частині призначення нової дати та часу іспиту) і не зазначає норми, що надають новоствореній комісії такі повноваження.
Інші доводи касаційної скарги зводяться до цитування норм законодавства, мотивів щодо правомірності звільнення позивача за наявності двох протилежних рішень, з посиланням на необхідність реалізації реформування системи органів прокуратури. Заявник також указує про неповне з'ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій, однак фактично не погоджується з оцінкою доказів у справі, що свідчить про їхню переоцінку і виключає можливість перегляду судового рішення з цих підстав судом касаційної інстанції, повноваження якого визначені статтею 341 КАС України.
Суд зазначає, що за приписами частини другої статті 341 КАС України оцінка доказів, установлення обставин, що не були встановлені або відхилені судом та вирішення питання щодо переваги одних доказів над іншими, не є повноваженнями суду касаційної інстанції, а позивач обґрунтовує свої доводи саме посиланням на обставини справи, що мають оціночний характер у сукупності з іншими обставинами, що не є підставою для відкриття касаційного провадження у справі.
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення, зокрема, в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Проста констатація самого факту наявності або відсутності висновку у постанові Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах не є достатньою підставою для обґрунтування касаційної скарги, оскільки вимагає визначення норми права, щодо якої наявний або відсутній висновок Верховного Суду та викладення обґрунтувань неправильного застосування/ не застосування цієї норми права.
Лише загальні посилання на невідповідність судових рішень висновкам Верховного Суду, за відсутності вмотивованих аргументів неправильного застосування певної норми права, не є підставою для відкриття касаційного провадження.
За таких обставин, касаційну скаргу необхідно повернути особі, яка її подала, на підставі пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України.
Керуючись статтею 248, пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України,
1. Касаційну скаргу Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21 вересня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури про визнання протиправними і скасування рішень, зобов'язання вчинити дії, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку повернути особі, яка її подала.
2. Роз'яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.
3. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та оскарженню не підлягає.
Суддя С.А. Уханенко