26 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 420/2765/19
провадження № К/9901/8414/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Держпраці в Одеській області
на постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року (головуючий суддя Крусян А.В., судді Градовський Ю.М., Яковлєв О.В.)
у справі №420/2765/19
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Група Атлант"
до Головного управління Держпраці в Одеській області, першого заступника начальника Головного управління Держпраці в Одеській області Байдюка Сергія Васильовича, головного державного інспектора Головного управління Держпраці в Одеській області Михайловського Олександра Олександровича
про визнання протиправними та скасування наказу та постанови про накладення штрафу.
І. РУХ СПРАВИ
1. У травні 2019 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Група Атлант" звернулося до суду з позовом до Головного управління Держпраці в Одеській області, першого заступника начальника Головного управління Держпраці в Одеській області Байдюка С.В., головного державного інспектора Головного управління Держпраці в Одеській області Михайловського О.О. про визнання протиправними та скасування наказу Головного управління Держпраці в Одеській області від 28 січня 2019 року №135 "Про проведення інспекційного відвідування"; постанови від 25 квітня 2019 року №ОД168/1581/НП/СПТД-ФС про накладення штрафу у розмірі 417 300 грн., за невиконання вимоги про надання документів від 21 лютого 2019 року №ОД168/1518/ПД, тобто створення перешкод у проведенні інспекційного відвідування.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначено, що суб'єктом владних повноважень здійснено інспекційне відвідування товариства без належних на те підстав, а висновки акту перевірки не відповідають дійсним обставинам справи та не підтверджені належними доказами, тому оскаржувана постанова щодо застосування штрафу є протиправною та підлягає скасуванню.
3. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
4. Постановою П'ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року скасовано в частині відмови у задоволенні позовних вимог про визнання протиправною та скасування постанови Головного управління Держпраці в Одеській області від 25 квітня 2019 року №ОД168/1581/НП/СПТД-ФС про накладення на Товариство з обмеженою відповідальністю "Група Атлант" штрафу у розмірі 417300 грн. і ухвалено в цій частині постанову, якою визнано протиправною та скасовано постанову Головного управління Держпраці в Одеській області від 25 квітня 2019 року №ОД168/1581/НП/СПТД-ФС про накладення на Товариство з обмеженою відповідальністю "Група Атлант" штрафу у розмірі 417300 грн. В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року залишено без змін.
5. Головне управління Держпраці в Одеській області з постановою суду апеляційної інстанції не погодилося і звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року у частині визнання протиправною і скасування постанови від 25 квітня 2019 року №ОД168/1581/НП/СПТД-ФС про накладення штрафу і в цій частині залишити в силі рішення суду першої інстанції.
6. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що листом Державної служби України з питань праці від 04 січня 2019 року №105/41/41-36-19 направлено Головному управлінню Держпраці в Одеській області для розгляду та вжиття заходів реагування у межах повноважень звернення ОСОБА_1 від 21 грудня 2018 року щодо можливого порушення законодавства про працю.
8. Інформаційною довідкою головного державного інспектора відділу з питань трудових відносин Управління з питань праці Головного управління Держпраці в Одеській області від 21 січня 2019 року запропоновано начальнику Головного управління Держпраці в Одеській області вирішити питання доцільності проведення контрольного заходу додержання законодавства про працю у формі інспекційного відвідування Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Атлант».
9. Наказом Головного управління Держпраці в Одеській області від 28 січня 2019 року №135 «Про проведення інспекційного відвідування», на підставі підпункту 3 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, призначено здійснення позапланового заходу державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Атлант», адреса реєстрації: 68000, Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Праці, 8, адреса здійснення господарської діяльності: територія Державного підприємства «Білгород-Дністровський торговельний порт», на предмет виявлення неоформлених трудових відносин.
10. 21 лютого 2019 року інспектором праці, на підставі направлення на здійснення інспекційного відвідування від 28 січня 2019 року №15/01-29-399, здійснено позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування позивача, який зареєстрований за адресою: 68000, Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Праці, 8, адреса здійснення господарської діяльності: територія Державного підприємства «Білгород-Дністровський торговельний порт» та складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОД168/1581/НД/АВ, зважаючи на неможливість проведення інспекційного відвідування у зв'язку відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю: організаційно-розпорядчої документації з кадрових питань по товариству за період з жовтня 2018 року по січень 2019 року включно (а саме: з питань прийому та звільнення найманих працівників; з питань запровадження графіків змінності та чергування (за наявності); з питань що стосуються зміни істотних умов праці, звільнення працівників за ініціативою роботодавця та інше (за потребою), насамперед стосовно наступних громадян: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 (за умови їх залучення до роботи або отримання від них послуг); книги реєстрації наказів з кадрових питань по Товариству з обмеженою відповідальністю «Група Атлант»; трудових книжок найманих працівників товариства; особових карток (форми №П-2) працівників, які перебували у трудових правовідносинах з Товариством з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» протягом з жовтня 2018 року по січень 2019 року включно; особових рахунків або розрахунково-платіжних відомостей (типова форма №П-6) працівників товариства, які протягом з жовтня 2018 року по січень 2019 року включно перебували у трудових правовідносинах з підприємством.
11. Вимогою про надання документів від 21 лютого 2019 року №ОД168/1518/ПД, у зв'язку з відсутністю документів, ведення яких передбачено законодавством про працю та неможливістю проведення інспекційного відвідування згідно з актом від 21 лютого 2019 року №ОД168/1581/НД/АВ, строк проведення інспекційного відвідування зупинено на 29 календарних днів та зобов'язано директора Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» у строк до 11:30 22 березня 2019 року надати завірені належним чином копії документів, необхідних для проведення інспекційного відвідування згідно з переліком.
12. Листом Головного управління Держпраці в Одеській області від 21 лютого 2019 року №15/01-33-1664 направлено Товариству з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 21 лютого 2019 року №ОД168/1581/НД/АВ та вимогу про надання документів від 21 лютого 2019 року №ОД168/1518/ПД. Вищезазначений лист отримано позивачем 07 березня 2019 року.
13. 25 березня 2019 року інспектором праці повторно складено акт про неможливість проведення інспекційного відвідування №ОД/168/1581/НП, у зв'язку зі створенням перешкод у діяльності інспектора праці, а саме ненадання для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містить інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, їх завірених об'єктом відвідування копій або витягів. Зазначено про те, що Товариством з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» не виконано вимогу про надання документів від 21 лютого 2019 року №ОД168/1518/ПД, тобто, фахівець Головного управління Держпраці в Одеській області був позбавлений можливості виконати свої посадові обов'язки, тобто здійснити позаплановий захід державного контролю за додержанням законодавства про працю у формі інспекційного відвідування товариства, та йому було створено перешкоди в проведенні інспекційного відвідування (насамперед, в частині дослідження необхідної документації) вказаного підприємства - в тому числі і на предмет не можливості фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), оформлення працівника на неповний робочий час у разі фактичного виконання роботи повного робочого часу, установленого на підприємстві, та виплати заробітної плати (винагороди) без нарахування та сплати єдиного внеску на загальнообов'язкове державне соціальне страхування та податків.
14. Листом Головного управління Держпраці в Одеській області від 27 березня 2019 року №15/01-33-2793 направлено позивачу акт про неможливість проведення інспекційного відвідування від 25 березня 2019 року №ОД/168/1581/НП.
15. 03 квітня 2019 року на підставі акту про неможливість проведення інспекційного відвідування прийняте рішення №ОД168/1581/НП/П/СПТД щодо розгляду справи про накладення штрафу.
16. 05 квітня 2019 року Головним управлінням Держпраці в Одеській області направлено Товариству з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» повідомлення про розгляд справи щодо вирішення питання про накладення штрафу від 03 квітня 2019 року №80, в якому зазначено, що розгляд справи щодо вирішення питання про накладення штрафу відбудеться о 10:00, 16 квітня 2019 року у приміщенні Головного управління Держпраці в Одеській області за адресою: м. Одеса, проспект Шевченка, 2, 4 поверх.
17. 16 квітня 2019 року Товариством з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» подано до Головного управління Держпраці в Одеській області клопотання про перенесення розгляду справи щодо вирішення питання про накладення штрафу на достатній термін.
18. Згідно з протоколом засідання з розгляду справи про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами Головного управління Держпраці в Одеській області на Товариство з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» від 16 квітня 2019 року розгляд справи перенесено на 11:00 25 квітня 2019 року.
19. 16 квітня 2019 року Головним управлінням Держпраці в Одеській області направлено позивачу повідомлення про розгляд справи щодо вирішення питання про накладення штрафу з повідомленням дати і місця розгляду справи про накладення штрафу.
20. Постановою від 25 квітня 2019 року №ОД168/1581/НП/СПТД-ФС Головним управлінням Держпраці в Одеській області накладено на Товариство з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» штраф у розмірі 417 300 грн. за невиконання вимоги про надання документів від 21 лютого 2019 року №ОД168/1518/ПД.
21. Вищезазначену постанову вручено 25 квітня 2019 року директору Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Атлант».
22. Не погоджуючись з призначенням інспекційного відвідування та вищезазначеною постановою про накладення штрафу за порушення трудового законодавства, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
23. Відмовляючи у позові, суд першої інстанції керувався тим, що призначення інспекційного відвідування позивача відбулось із дотриманням чинного законодавства, а наказ про проведення інспекційного відвідування від 28 січня 2019 року № 135 є правомірним, а тому позовна вимога про визнання протиправним та скасування наказу не підлягає задоволенню.
24. Щодо правомірності постанови про накладення штрафу, то суд першої інстанції вважав її законною, оскільки позивач у встановлені відповідачем строки не надавав жодних документів, своєю чергою, ненадання необхідних документів, ведення яких передбачено трудовим законодавством, та які витребовувалися у позивача, становлять створення перешкод у проведенні перевірки.
25. Суд апеляційної інстанції не погодився з висновками суду першої інстанції в частині правомірності постанови відповідача про накладення штрафу, посилаючись на те, що на виконання припису-вимоги, позивач 18 березня 2019 року (в межах строку визначеного вимогою до 22 березня 2019 року) засобами поштового зв'язку направлено до Головного управління Держпраці в Одеській області пояснення №2019/03/18-1, « 2019/03/18-2, в яких зазначено, що громадяни ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 ,, ОСОБА_10 , не залучалися до роботи у Товаристві з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» в період з жовтня 2018 року по січень 2019 року, а також надано всі наявні копії документів щодо працевлаштування робітників: накази від 29 листопада 2018 року №2018/11/29-1 «Про прийняття на роботу», №2018/11/29-2 «Про штатний розпис»; від 28 грудня 2018 року №2018/12/28-1 «Про штатний розпис», книги реєстрації наказів з кадрових питань, трудових книжок, особових карток працівників П-2, розрахунково-платіжних відомостей (форма П-60) за жовтень 2018 року - січень 2019 року.
Отже, позивачем в установленому законом порядку надано Головному управлінню Держпраці в Одеській області копії запитуваних документів.
26. При цьому, колегія суддів погодилася з доводами позивача про те, що надати організаційно-розпорядчу документацію з питань прийому та звільнення найманих працівників; з питань запровадження графіків змінності та чергування (за наявності); з питань що стосуються зміни істотних умов праці, звільнення працівників за ініціативою роботодавця та інше (за потребою), насамперед стосовно наступних громадян: ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 ,, ОСОБА_10 , позивач не мав можливості, оскільки вказані особи не перебували у трудових відносинах з Товариством з обмеженою відповідальністю «Група Атлант».
27. П'ятий апеляційний адміністративний суд відхилив посилання відповідача на лист Білгород-Дністровської філії державного підприємства «Адміністрації морських портів України» (Адміністрація Білгород-Дністровського морського порту) від 08 травня 2019 року №445/12-01-05/Вих/12, яким надано відомості щодо відвідування території ДП «Білгород-Дністровський морський торговельний порт» вищезазначених осіб за заявкою Товариства з обмеженою відповідальністю «Група Атлант», як на підтвердження їх працевлаштування, оскільки вказані обставини не є беззаперечним доказом працевлаштування, виконання робіт повний робочий день та отримання заробітної плати вказаними особами.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
28. Заявник на обґрунтування касаційної скарги посилається на незастосування судом апеляційної інстанції висновку Верховного Суду, зробленого у постанові від 21 жовтня 2019 року у справі № 200/11885/18-а, стосовно того, що відповідач як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення переліку та обсягу документів, необхідних йому для реалізації наявних повноважень, витребувані документи мають містити інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування. Через ненадання позивачем витребуваних документів, відповідач не реалізував наявне в нього повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.
29. Відповідач стверджує, що з часу закінчення терміну визначеного в Вимозі про надання документів від 21 лютого 2019 року № ОД168/1581/ПД і до дати складання акту 25 березні 2019 року, будь-яка інформація чи документи необхідні для здійснення заходу державного контролю не надходили; більш того жодні зауваження, заперечення, оскарження або обґрунтування щодо тимчасової неможливості виконання законних вимог представників спеціально уповноваженого органу, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, протягом періоду, коли здійснювались спроби здійснити захід державного контролю, були відсутні взагалі. Доказів відправлення документів позивач не надав ні до суду першої інстанції ні до суду апеляційної інстанції.
30. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає касаційну скаргу необґрунтованою, посилання на постанову Верховного Суду у справі № 200/11885/18-а не релевантним. Також товариство зазначає про надання відповідачу всіх можливих документів задля виконання вимоги від 21 лютого 2019 року № ОД168/1581/ПД.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
32. Відповідно до частини 1 статті 259 Кодексу Законів про працю України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює Держпраці та її територіальні органи, в тому числі й Головне управління Держпраці у Донецькій області у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
33. Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2017 року № 295 «Деякі питання реалізації статті 259 Кодексу законів про працю України та статті 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Порядок № 295).
34. У пункті 2 Порядку № 295 визначено, що державний контроль за додержанням законодавства про працю здійснюються у формі проведення інспекційних відвідувань та невиїзних інспектувань інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
35. Згідно з підпунктом 2 пункту 11 Порядку № 295 інспектор праці за наявності службового посвідчення безперешкодно, без попереднього повідомлення мають право: ознайомлюватися з будь-якими книгами, реєстрами та документами, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію/відомості з питань, які є предметом інспекційного відвідування, невиїзного інспектування, з метою перевірки їх відповідності нормам законодавства та отримувати завірені об'єктом відвідування підприємства їх копії або витяги.
36. Пунктами 12, 16, 18 Порядку № 295 передбачено, що вимога інспектора праці про надання об'єктом відвідування для ознайомлення документів та/або їх копій чи витягів з документів, пояснень, доступу до приміщень, організації робочого місця, внесена в межах повноважень, є обов'язковою для виконання.
У разі створення об'єктом відвідування перешкод у діяльності інспектора праці (відмова у допуску до проведення відвідування (ненадання інформації, необхідної для проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування; перешкода в реалізації інших прав, передбачених пунктом 11 цього Порядку), складається акт про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування із зазначенням відповідних причин, який за можливості підписується керівником об'єкта відвідування або іншою уповноваженою особою.
У разі відсутності документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, об'єкту відвідування надсилається копія акта про неможливість проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування та письмова вимога із зазначенням строку поновлення документів. На час виконання такої вимоги строк проведення інспекційного відвідування або невиїзного інспектування зупиняється.
37. Відповідно до абзаців 6, 7 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі: недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення; вчинення дій, передбачених абзацом шостим цієї частини, при проведенні перевірки з питань виявлення порушень, зазначених в абзаці другому цієї частини, - у стократному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення
38. Відповідно до правової позиції, висловленої Верховним Судом у постановах від 21 жовтня 2019 року у справі №200/11885/18-а, від 23 квітня 2020 року у справі №804/1671/17, від 16 липня 2020 року у справі № 522/6990/17 Головне управління Держпраці у відповідній області як уповноважений орган держави на здійснення заходу контролю має право на самостійне визначення переліку та обсягу документів, необхідних йому для реалізації наявних повноважень, витребувані документи мають містити інформацію/відомості з питань, які є предметом перевірки. Через ненадання позивачем витребуваних документів, відповідач не реалізував наявне в нього повноваження, що є створенням перешкод у проведенні перевірки.
39. Застосовуючи цей підхід до обставин справи, що розглядається, слід врахувати таке.
40. Судами попередніх інстанцій встановлено, що вимогою про надання документів від 21 лютого 2019 року №ОД168/1581/ПД було зобов'язано Товариство з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» у строк до 11 год. 30 хв. 22 березня 2019 року надати документи, необхідні для проведення перевірки.
41. Суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові відзначив, що Товариство з обмеженою відповідальністю «Група Атлант» 18 березня 2019 року (в межах строку визначеного вимогою до 22 березня 2019 року) засобами поштового зв'язку направлено до Головного управління Держпраці в Одеській області пояснення №2019/03/18-1, №2019/03/18-2 згідно з якими, громадяни ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 ,, ОСОБА_10 , не залучалися до роботи в товаристві в період з жовтня 2018 року по січень 2019 року, а також надано всі наявні копії документів щодо працевлаштування робітників: наказів від 29 листопада 2018 року №2018/11/29-1 «Про прийняття на роботу», №2018/11/29-2 «Про штатний розпис»; від 28 грудня 2018 року №2018/12/28-1 «Про штатний розпис», книги реєстрації наказів з кадрових питань, трудових книжок, особових карток працівників П-2, розрахунково-платіжних відомостей (форма П-60) за жовтень 2018 року - січень 2019 року.
42. Варті уваги доводи касаційної скарги про те, що у матеріалах справи відсутні докази поштового відправлення вказаних вище листів з документами від 18 березня 2019 року, натомість на вказаних листах є напис про те, що вони отримані 25 квітня 2019 року Михайловським О.О. (головного державного інспектора Головного управління Держпраці в Одеській області).
43. З урахуванням відсутності доказів направлення витребуваних документів саме у строк до 11 год. 30 хв. 22 березня 2018 року, колегія суддів не може погодитися з висновками суду апеляційної інстанції про те, що позивач виконав в межах строку вимогу відповідача від 21 лютого 2019 року №ОД168/1581/ПД.
44. З урахуванням викладеного, суд першої інстанції прийняв законне і обґрунтування рішення про відмову у позові.
45. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
46. Колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, з залишенням в силі рішення суду першої інстанції.
Керуючись статтями 2, 3, 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області задовольнити.
Постанову П'ятого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2020 року у справі №420/2765/19 скасувати.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 жовтня 2019 року у справі №420/2765/19 залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя Я.О. Берназюк
Суддя О.П. Стародуб