П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
27 жовтня 2022 р.м.ОдесаСправа № 420/12942/21
Головуючий в 1 інстанції: Левчук О.А.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
головуючого судді-доповідача Скрипченка В.О.,
суддів Косцової І.П. та Осіпова Ю.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі апеляційну скаргу Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року (суддя Левчук О.А., м. Одеса, повний текст рішення складений 21.07.2022) по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити певні дії, стягнення моральної шкоди,-
23 липня 2021 року ОСОБА_1 звернулася до адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, в якому просив визнати протиправними дії міської ради, що виражені в порушенні вимог статей 118, 122, 123 ЗК України при розгляді його клопотання від 22.02.2021 року; та зобов'язати міську раду розглянути згадане клопотання.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо розгляду клопотання позивача від 23.02.2021 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) орієнтовною площею 0,6 га із земель комунальної власності.
Зобов'язано Одеську міську раду розглянути клопотання позивача від 23.02.2021 року та вирішити питання про надання або відмову у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) орієнтовною площею 0,6 га із земель комунальної власності.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з ухваленим рішенням в частині задоволення позову Одеська міська рада подала апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального права із неповним з'ясуванням судом обставин, які мають значення для справи, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 в повному обсязі.
В обґрунтування поданої скарги апелянт, спираючись на правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 7 грудня 2021 року у справі №826/8844/16, зазначив, що звернення ОСОБА_1 було розглянуто уповноваженим на вирішення порушених у зверненні питань органом (за дорученням першого заступника міського голови Кучука М.І. від 24.02.2021 року №37-3-2134ел клопотання від 22.02.2021 року доручено розглянути Департаменту комунальної власності Одеської міської ради (в.о. директора Департаменту комунальної власності Одеської міської ради - Делійському О.А.) як уповноваженому органу з розгляду питань у сфері земельних відносин), за результатом чого позивачу надано обґрунтовану та мотивовану відповідь, що спростовує підстави даного позову.
Позивач своїм правом подати відзив на апеляційну скаргу не скористався, що відповідно до статті 304 КАС України не перешкоджає апеляційному перегляду справи.
Справа розглянута судом першої інстанції за правилами спрощеного позовного провадження.
Апеляційним судом справа розглянута в порядку письмового провадження відповідно до статті 311 КАС України, якою передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, доводи апеляційної скарги, вивчивши матеріали справи, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду в межах поданої скарги, апеляційний суд дійшов таких висновків.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 23 лютого 2021 року до Одеської міської ради надійшло клопотання ОСОБА_1 , в якому він, керуючись статтями 81, 121 ЗК України, просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку орієнтовною площею 0,6 га (на північний захід від ділянки із кадастровим № 5110136900:19:004:0028), із земель комунальної власності (а.с. 115).
До клопотання було додано копії: паспорту, посвідчення учасника бойових дій, РНОКПП та графічні матеріали із бажаним місцем розташування земельної ділянки (а.с. 116-119).
Листом від 19.03.2021 року №01-26/192 Департамент комунальної власності Одеської міської ради повідомив заявника про те, що згідно наданими графічними матеріалами неможливо визначити місце розташування земельної ділянки та для подальшого розгляду порушеного питання необхідно надати графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розтушування земельної ділянки з вказаними межами запитуваної ділянки (а.с. 130).
Вважаючи, що Одеська міська рада не надала відповіді на подане клопотання у законний спосіб та термін, чим порушила статті 118, 122 та 123 ЗК України, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги ОСОБА_1 суд першої інстанції дійшов висновку, що міська рада допустила протиправну бездіяльність, що виразилася у не розгляді клопотання позивача від 23.02.2021 року та неприйнятті передбаченого чинним законодавством рішення.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Так, частиною другою статті 19 Конституцією України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Згідно частини першої статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до пункту "б" частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Згідно з пунктом "в" частини третьої статті 116 ЗК України безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Відповідно до пункту "б" частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в розмірі не більше 2,0 гектара для ведення особистого селянського господарства.
Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною сьомою цієї статті встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У цій частині статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акта.
Частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно пункту 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом (частини друга статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Системний аналіз вищенаведених правових норм дає підстави дійти висновку про те, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки надається відповідним органом виконавчої влади або органом місцевого самоврядування. При цьому, чинним законодавством передбачено, що рішення про надання дозволу або відмову у наданні такого дозволу орган місцевого самоврядування приймає виключно на пленарних засіданнях відповідної ради.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачем було дотримано вимоги частини шостої статті 118 ЗК України та надано Одеської міської раді вичерпний перелік документів, передбачених для розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Твердження міської ради про не надання заявником графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, спростовується наданими позивачем та відповідачем доказами (а.с. 71, 119).
Водночас доказів того, що Одеська міська рада прийняла передбачене законом рішення за наслідками розгляду клопотання ОСОБА_1 суду не надано.
Наведене свідчить, що відповідачем питання щодо надання/ненадання дозволу на розробку проекту землеустрою вирішене не у встановленому законом спосіб.
Твердження апелянта про те, що розгляд клопотання позивача було доручено розглянути Департаменту комунальної власності Одеської міської ради як уповноваженому органу з розгляду питань у сфері земельних відносин колегія суддів вважає безпідставним, оскільки чинним законодавством чітко визначено, що розгляд клопотання заінтересованої особи щодо земельних питань передбачає прийняття рішення, що є виключною компетенцією органів місцевого самоврядування чи органів виконавчої влади виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
Відсутність відповідно рішення ради про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки є підставою для зобов'язання міської ради прийняти відповідне рішення, тобто рішення про надання або рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
З огляду на викладене колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 .
Колегія суддів критично оцінює покликання апелянта про врахування правовий висновку викладено у постанові Верховного Суду від 23 листопада 2018 року у справі № 826/8844/16, оскільки останні були прийняті хоч і у подібних правовідносинах, проте за інших фактичних обставин. Так, в даній справі суд дійшов висновку, що неприйняття Одеською міською радою жодного рішення за клопотанням позивача є протиправною бездіяльністю, натомість, у справі Верховного Суду від 23.11.2018 справі №826/8844/16 предметом позову є бездіяльність Київського міського голови щодо нерозгляду в місячний термін Київською міською радою клопотання позивача.
Також є безпідставними посилання апелянта на те, що під час дії воєнного стану земельні відносини регулюються з урахуванням таких особливостей: безоплатна передача земель державної, комунальної власності у приватну власність, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою з метою такої безоплатної передачі, розроблення такої документації забороняється, оскільки суд лише зобов'язав міську раду розглянути клопотання позивача та вирішити питання про надання або відмову у наданні йому дозволу на розроблення проекту землеустрою.
Підсумовуючи викладене колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та не допустив порушень норм матеріального і процесуального права при вирішенні справи, і наведені в апеляційній скарзі доводи є необґрунтованими та не спростовують вірних висновків суду першої інстанції.
Відповідно до статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Відтак, апеляційна скарга Одеської міської ради задоволенню не підлягає.
Керуючись статтями 292, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, апеляційний суд,-
Апеляційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 21 липня 2022 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає відповідно до ч. 6 ст. 12, ст. 257 та ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя-доповідач В.О.Скрипченко
Суддя І.П.Косцова
Суддя Ю.В.Осіпов