П'ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
27 жовтня 2022 р.м.ОдесаСправа № 488/693/22
Головуючий в 1 інстанції: Селіщева Л.І.
П'ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
доповідача - судді Стас Л.В.
суддів - Турецької І.О., Шевчук О.А.
розглянувши у письмовому провадженні апеляційну скаргу Управління Державного архітектурно - будівельного контролю Миколаївської міської ради на рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 25 серпня 2022 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Державного архітектурно - будівельного контролю Миколаївської міської ради про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності
ОСОБА_1 ( далі - Позивач) звернулася з позовом до Управління Державного архітектурно - будівельного контролю Миколаївської міської ради ( далі - Відповідач), в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № 97 від 12.10 2021 року, якою Позивачку визнано винною у скоєнні правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 188-42 КУпАП та накладено штраф у сумі 6 800 грн.
В обгрунтування позову зазначила про протиправність дій посадових осіб Управління Державного архітектурно - будівельного контролю, оскільки в її діях відсутній склад адміністративного правопорушення. Крім того, Позивач вказала на порушення Відповідачем процедури та порядку проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Рішенням Корабельного районного суду м. Миколаєва від 25 серпня 2022 року - позов задоволено.
Скасовано постанову № 97 від 12.10.2021 р., винесену начальником Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міськради Туовою О.Ю., про притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 за ч. 1 ст. 188-42 КУпАП, провадження у справі про адміністративне правопорушення - закрито.
В апеляційній скарзі, Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міськради, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду - скасувати, прийняти нову постанову про відмову в задоволенні позову. Доводи апеляційної скарги обгрунтовані тим, що матеріалами справи про адміністративні правопорушення доведена вина ОСОБА_1 у вчиненні нею правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 188-42 КУпАП Кодексу України про адміністративні правопорушення і постановою Управління у зазначеній справі її було законно притягнуто до адміністративної відповідальності.
Позивач не скористався своїм процесуальним правом надання відзиву на апеляційну скаргу.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких мотивів.
Судом першої інстанції встановлено, що позивачка по даній справі - ОСОБА_1 є власницею двокімнатної квартири АДРЕСА_1 , на підставі договору купівлі-продажу від 17.07.2020 р., посвідченого приватним нотаріусом Миколаївського міського нотаріального округу Сидоренко Л.М. за реєстр. № 172.
Із матеріалів справи вбачається, що на підставі звернення ОСОБА_2 від 23.04.2021 р. за № 1056/22.01-13 щодо порушення у сфері містобудівного законодавства за вищевказаною адресою, на підставі висновку комісії № 4/2021 від 12.05.2021 р., посадовими особами Відповідача за вищевказаною адресою було проведено декілька позапланових перевірок з дотримання вимог містобудівного законодавства.
За наслідками проведення позапланової перевірки, під час виходів на місце 26.07.2021 р. та 06.08.2021 р., посадовою особою Відповідача було винесено припис № 65 від 06.08.2021 р. про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким зобов'язано ОСОБА_1 усунути порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності шляхом допущення посадової особи управління ДАБК Миколаївської міськради на об'єкт: «Виконання будівельних робіт за адресою: АДРЕСА_2 » та надати необхідні для проведення перевірки документи. Термін виконання припису був встановлений - до 25.08.2021 р.
04.10.2021 р. за результатами позапланової перевірки був складений Акт № 159/2021 про недопущення ОСОБА_1 посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкт будівництва, для виконання покладених на них функцій.
Постановою № 97 від 12 жовтня 2021 р., винесеною начальником Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міськради Туовою О.Ю., Позивачка була притягнута до адміністративної відповідальності за ч. 1 ст. 188-42 КУпАП, якою на неї було накладено стягнення у вигляді штрафу у розмірі 6 800 грн.
Стверджуючи, що вказана постанова є незаконною, Позивачка в процесі розгляду справи послалася на відсутність в її діях складу адміністративного порушення, передбаченого ч. 1 ст. 188-42 КУпАП.
Суд першої інстанції, задовольняючи позов, дійшов до висновку про недоведеність вини Позивача в скоєнні зазначеного вище адміністративного правопорушення, а також чисельні процедурні порушення, допущені Відповідачем про проведенні даної перевірки.
Перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування норм матеріального і процесуального права, колегія суддів дійшла такого висновку.
Колегія суддів встановила, що одним із спірним питань, що належало вирішити суду першої інстанції, яке підлягало першочерговій оцінці, було наявність підстав для поновлення позивачу строку звернення до суду з даним адміністративним позовом.
За приписами ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги (ч. 1 ст. 308).
Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 2 ст. 308).
Як вбачається з матеріалів справи, позивач разом із позовною заявою подав заяву про поновлення строку звернення до суду, зазначаючи, що спірну постанову отримано за адвокатським запитом 01 лютого 2022 року.
Слід зазначити, що суд першої інстанції виніс Ухвалу від 23 лютого 2022 року про відкриття провадження у даній справі, жодним чином не мотивував прийняте рішення в частині визнання поважними причини пропуску та поновлення строку звернення позивача до суду, та призначив справу до розгляду по суті позовних вимог.
Однак, в самому рішення, суд вказав, що матеріали справи не містять даних щодо дня, коли Позивачка достеменно дізналася про порушення її прав та інтересів та отримала відповідно копію оскаржуваної постанови, то суд дійшов висновку, що нею не порушено строк звернення до суду, визначений ст. 122 КУпАП.
Колегія суддів не погоджується з висновком суду з таких підстав.
Відповідно до ст. 8 Конституції України, звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Разом з тим, колегія суддів зазначає, що за змістом ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
За змістом ч. 5 ст. 5 КАС України, яка гарантує право на судовий захист, передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.
Рішенням Конституційного Суду України №17-рп/2011 від 13 грудня 2011 року визначено, що держава може встановленням відповідних процесуальних строків, обмежувати строк звернення до суду, що не впливає на зміст та обсяг конституційного права на судовий захист і доступ до правосуддя.
Відповідно до ч. 1 та 2 ст. 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Для захисту прав, свобод та інтересів особи цим Кодексом та іншими законами можуть встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду, які, якщо не встановлено інше, обчислюються з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (ч. 3 ст. 122 КАС України).
Відповідно до статті 123 КАС України, у разі подання особою позову після закінчення строків, установлених законом, без заяви про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані судом неповажними, позов залишається без руху. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду з заявою про поновлення строку звернення до адміністративного суду або вказати інші підстави для поновлення строку (ч. 1 ст. 123).
Якщо заяву не буде подано особою у зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву (ч. 2 ст. 123).
Частиною 3 ст. 123 КАС України визначено, що якщо факт пропуску позивачем строку звернення до адміністративного суду буде виявлено судом після відкриття провадження в адміністративній справі і позивач не заявить про поновлення пропущеного строку звернення до адміністративного суду, або якщо підстави, вказані ним у заяві, будуть визнані судом неповажними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
Якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду (ч. 4 ст. 123).
Суд за заявою учасника справи поновлює пропущений процесуальний строк, встановлений законом, якщо визнає причини його пропуску поважними, крім випадків, коли цим Кодексом встановлено неможливість такого поновлення (ч. 1 ст. 121).
Поважними за змістом вказаної норми визнаються обставини, які є об'єктивно непереборними та не залежать від волевиявлення сторони і пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами у справі процесуальних дій.
В контексті наведеної норми поважними причинами пропуску строку на апеляційне оскарження можуть бути визнані лише такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення сторони та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення сторонами справи певних процесуальних дій, які повинні бути підтверджені належними доказами.
Так, за змістом статті 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
З аналізу вищезазначених норм вбачається, що процесуальне законодавство пов'язує початок перебігу строку на звернення до адміністративного суду з моментом коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
З урахуванням наведеного, для вирішення питання про правильність визначення судом дотримання строку звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів особи, слід з'ясувати коли розпочався перебіг цього строку, чи дотримано позивачем строк звернення до суду, чи є підстави для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що дотримання строків звернення до адміністративного суду є однією з умов дисциплінування учасників публічно-правових відносин у випадку, якщо вони стали спірними. У випадку пропуску строку звернення до суду, підставами для визнання поважними причин такого пропуску є лише наявність обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтверджені належними доказами.
Необхідно зауважити на тому, що інститут строків у адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах та стимулює суд і учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов'язків. Строки звернення до адміністративного суду з позовом обмежують час, протягом якого такі правовідносини вважаються спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Верховний Суд у постанові від 23 квітня 2020 року у справі №813/3756/17 досліджував питання строків звернення до адміністративного суду. Так, суд зазначив, що день, коли особа дізналася про порушення свого права, - це встановлений доказами день, коли позивач дізнався про рішення, дію чи бездіяльність, внаслідок якої відбулося порушення його прав, свобод чи інтересів. Цим днем може бути, зокрема, день винесення рішення, яке оскаржується, якщо воно приймалося за участю особи, або день вчинення дії, яка оскаржується, якщо особа була присутня під час вчинення цієї дії.
Якщо цей день встановити точно не можливо, строк обчислюється з дня, коли особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав (свобод чи інтересів). При цьому "повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов'язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо вона знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені. Незнання про порушення через байдужість до своїх прав або небажання дізнатися не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду.
Доказами того, що особа знала про порушення своїх прав, є її дії, спрямовані на захист порушених прав, зокрема, оскарження рішення (дії чи бездіяльність), письмові звернення з цього приводу, а також докази, які свідчать про те, що були створені умови, за яких особа мала реальну можливість дізнатися про порушення своїх прав.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що причина пропуску строку звернення до суду може вважатися поважною, виключно якщо вона відповідає одночасно таким умовам: 1) це обставина, яка безпосередньо унеможливлює або ускладнює можливість вчинення відповідних процесуальних дій у визначений законом строк; 2) це обставина, яка виникла об'єктивно, незалежно від волі особи, яка пропустила строк; 3) ця причина виникла протягом строку, який пропущено; 4) ця обставина підтверджується належними і допустимими засобами доказування.
Тобто, поважними причинами можуть визнаватися тільки такі обставини, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи або суб'єкта владних повноважень, що звернулися з адміністративним позовом, пов'язані з дійсно істотними перешкодами для своєчасного вчинення відповідних процесуальних дій та підтверджені належним чином.
При цьому, слід зауважити, що аналогічний висновок з цього питання викладений у постанові Верховного Суду від 28.02.2019р. у справі №826/17879/17.
Таким чином, поновленню підлягають виключно порушені з поважних причин процесуальні строки, встановлені законом.
Однак, разом із тим, варто підкреслити, що саме по собі поняття «поважних» причин пропуску процесуальних строків фактично є «оціночним», а його вирішення покладається виключно на розсуд судді або суду.
Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, предметом судового оскарження в цій справі є постанова Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міськради про притягнення особи до адміністративної відповідальності, тобто ця справа належить до категорії термінових і особливості звернення з таким позовом та прийняття його до розгляду судом визначаються ст. 286 КАС України, якою регламентовано скорочений десятиденний процесуальний строк на судове оскарження.
Відповідно до ч. 2 ст. 286 КАС України, позовну заяву щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності може бути подано протягом десяти днів з дня ухвалення відповідного рішення (постанови), а щодо рішень (постанов) по справі про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, у тому числі зафіксовані в автоматичному режимі, - протягом десяти днів з дня вручення такого рішення (постанови).
При цьому законодавець визнав строк в 10 днів достатнім для того, щоб у справах цієї категорії особа визначилась, чи реалізуватиме своє право на звернення до суду.
Як зазначалося вище, спірна постанова була винесена 12 жовтня 2022 року, отримана Позивачем та її представником 1 лютого 2022 року ( про що зазначає сам Позивач у заяві про поновлення строку звернення до суду).
До суду з позовом у цій справі Позивач звернувся 22 лютого 2022 року.
Відтак, на думку колегії суддів, строк подання позовної заяви був пропущений через відсутність максимальних зусиль Позивача і належної старанності щодо реальної обізнаності з фактами порушення своїх прав, свобод та інтересів, внаслідок притягнення його до адміністративної відповідальності.
Верховний Суд у Постанові від 29 січня 2019 року висловив таку правову позицію:
«При цьому, відповідно до сталої практики ЄСПЛ вирішення питання щодо поновлення строку на оскарження перебуває в межах дискреційних повноважень національних судів, однак такі повноваження не є необмеженими. Від судів вимагається вказувати підстави. Однією з таких підстав може бути, наприклад, неповідомлення сторін про прийняті рішення в їх справі. Проте, навіть тоді можливість поновлення не буде необмеженою, оскільки сторони в розумні інтервали часу мають вживати заходів, щоб дізнатися про стан відомого їм судового провадження (рішення у справі Олександр Шевченко проти України та у справі Трух проти України).
У кожній справі національні суди мають перевіряти, чи підстави для поновлення строків для оскарження виправдовують втручання у принцип res judicata.
Норми, які регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані (рішення у справі Перетяка та Шереметьев проти України ).
Таким чином, як установлено в Рішенні ЄСПЛ та підтверджується матеріалами справи, Управління ПФУ, звертаючись до суду з апеляційною скаргою, зазначило, що не змогло своєчасно отримати копію рішення суду першої інстанції, а це призвело до неможливості своєчасно реалізувати право на апеляційне оскарження. Однак, поважних причин, підтверджених доказами, які б свідчили про добросовісну реалізацію відповідачем своїх процесуальних прав та належного виконання процесуальних обов'язків, зокрема вчинення усіх можливих та залежних від нього дій, спрямованих на своєчасне подання апеляційної скарги, суду надано не було.
При цьому, суд апеляційної інстанції в рішенні про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції взагалі не навів обставин, які б заважали відповідачу вчасно звернутись до суду з апеляційною скаргою, та на підставі чого дійшов такого висновку.
Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду констатує, що суд апеляційної інстанції виявив надмірний формалізм під час прийняття судового рішення про поновлення Управлінню ПФУ строку на апеляційне оскарження, чим зумовив негативні наслідки для заявниці та порушив принцип юридичної визначеності».
Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції, розглянувши даний позов по суті, не залишивши його без розгляду після встановлення, що причини пропуску строку Позивачем є неповажними, порушив норми процесуального права, що свідчить про необхідність скасування рішення суду першої інстанції та прийняття нової постанови про залишення позову без розгляду, у зв'язку з пропуском строку на звернення до суду та відсутності обставин, які є об'єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що пов'язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного звернення до суду. Отже, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлює, що кожен має право на розгляд його справи судом.
Практика Європейського суду з прав людини також свідчить про те, що право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав (справа "Стаббігс на інші проти Великобританії", справа "Девеер проти Бельгії").
Як зазначено у Рішенні Європейського Суду з прав людини у справі "Креуз проти Польщі" 19 червня 2001 року (Kreuz v. Poland) (заява N 28249/95), "Право на суд" не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за самою своєю природою потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх "цивільних прав та обов'язків", пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети.
В питаннях, пов'язаних із застосуванням строків давності, Європейський суд з прав людини висловив свою позицію, зокрема, в справі "Олександр Волков проти України" (Заява N 21722/11 остаточне рішення від 27 травня 2013 року, §137), вказавши, що "… строки давності слугують кільком важливим цілям, а саме: забезпеченню юридичної визначеності та остаточності, захисту потенційних відповідачів від не заявлених вчасно вимог, яким може бути важко протистояти, та запобігти будь-якій несправедливості, яка могла б виникнути, якби від суддів вимагалося виносити рішення щодо подій, що мали місце у віддаленому минулому, на підставі доказів, які через сплив часу стали ненадійними та неповними ... Строки давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень."
Таким чином, право особи на звернення до суду не є необмеженим.
З урахуванням наведеного, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що причини пропуску строку звернення до суду, є поважними.
Згідно п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, з підстав, визначених частинами третьою та четвертою статті 123 цього Кодексу.
Судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу ( ч. 1 ст. 319 КАС України).
Оскільки апеляційний суд дійшов висновку про порушення Позивачем строку звернення до суду з цим позовом, скасування рішення суду першої інстанції і залишення цієї позовної заяви без розгляду, судом апеляційної інстанції не надається оцінка іншим доводам апеляційної скарги, а також не перевіряється правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права при прийнятті оскаржуваного рішення.
Відповідно до ст. ст. 242 КАС України КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обгрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених такими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до ст. 315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення, суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково.
Керуючись ст. ст. 308, 315, 319, 321, 325 КАС України, суд -
Апеляційну скаргу Управління Державного архітектурно - будівельного контролю Миколаївської міської ради - задовольнити частково.
Рішення Корабельного районного суду м. Миколаєва від 25 серпня 2022 року по справі за позовом ОСОБА_1 до Управління Державного архітектурно - будівельного контролю Миколаївської міської ради про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності - скасувати.
Прийняти нову постанову, якою позов ОСОБА_1 - залишити без розгляду.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття, та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Дата складення повного судового рішення 27.10.2022р.
Головуючий суддя Стас Л.В.
Судді Турецька І.О. Шевчук О.А.