26 жовтня 2022 року м. Дніпросправа № 160/4098/22
Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого - судді Малиш Н.І. (доповідач), суддів: Баранник Н.П., Щербака А.А.,
за участю секретаря судового засідання: Тарханової А.Є.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 травня 2022 року (суддя 1-ї інстанції Ільков В.В.) у справі №160/4098/22 за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третьої особи: Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними та скасування підпунктів довідки і висновку,-
22.02.2022р. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції, третя особа: Національне антикорупційне бюро України, з урахуванням уточненої позовної заяви, про визнання протиправними та скасування підпунктів 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпункти 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пункт 4.1 розділу 4 довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , народним депутатом України IX скликання, від 04.02.2022 №87/22; визнання протиправним та скасування обґрунтованого висновку щодо правопорушення, пов'язаного з корупцією, складеного за результатами здійснення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , народним депутатом України IX скликання до Національного антикорупційного бюро України.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 травня 2022 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовані підпункти 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпункти 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пункт 4.1 розділу 4 довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , народним депутатом України IX скликання, від 04.02.2022 №87/22.
У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
На вказане рішення суду відповідачем подано апеляційну скаргу в якій зазначає, що судом першої інстанції рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права та просить його скасувати, прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.
У скарзі вказує, що відповідачем не прийняті рішення, за результатами повної перевірки декларації позивача, які б могли бути оскаржені до суду. Скаржник зазначає, що є помилковими висновки суду першої інстанції, що довідка та висновок підлягає оскарженню. Крім того, вважає, що відповідачем встановлено наявність ознак пов'язаності спільним побутом, взаємних прав та обов'язків чоловіка та жінки у суб'єкта декларування та ОСОБА_2 , а тому за результатами перевірки відповідачем зазначено, що підлягало відображенню у декларації. Доводи суду першої інстанції про відсутність факту спільного проживання позивача та ОСОБА_2 є помилковими. Деякі пояснення позивача були враховані при здійсненні перевірки.
Третя особа подала суду апеляційної інстанції відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначає, що рішення суду підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі, оскільки оскаржена довідка не є рішенням суб'єкта владних повноважень, що може бути оскаржене до суду.
Представником позивача подано відзив на апеляційну скаргу, в якому просить відмовити у її задоволенні.
Справа судом апеляційної інстанції розглянута із застосування режиму відеоконференції.
Позивач, представник позивача до суду апеляційної інстанції не з'явились. Повідомлені про день та час та місце розгляду справи. У задоволенні клопотання про відкладення розгляду справи судом відмовлено.
Представник відповідача, особи, що подала апеляційну скаргу, в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтримав доводи апеляційної інстанції, просив її задовольнити. Суду зазначив, що обґрунтований висновок також було складено.
Представник третьої особи підтримав доводи відзиву на апеляційну скаргу. Суду зазначив, що доводи апеляційної скарги є обґрунтованими, проте вважає, що рішення суду підлягає скасуванню із закриттям провадження у справі.
Перевіривши матеріали справи, вислухавши доводи сторін, колегія суддів суду апеляційної інстанції доходить таких висновків.
Судом першої інстанції встановлено, що 19 липня 2021 Національним агентством з питань запобігання корупції було розпочато проведення повної перевірки щорічної декларації за 2020 рік особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування; поданої ОСОБА_1 , народним депутатом України IX скликання.
16 листопада 2021 продовжено строк повної перевірки декларації позивача.
04 лютого 2022 за результатами здійснення перевірки декларації відповідачем затверджено довідку №87/22 про результати проведення повної перевірки вказаної декларації.
Згідно довідки, відповідач під час здійснення перевірки, дійшов висновку, що у декларації позивача за 2020 рік не вказані відомості про колишню дружину -, як члена сім'ї, який спільно проживає, але не перебуває у шлюбі, а також не вказано інформацію про належний їй автомобіль та інше майно.
Позивач, не погоджуючись з підпунктами 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпунктами 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пунктом 4.1 розділу 4 довідки про результати проведення повної перевірки щорічної декларації та з обґрунтованим висновком, звернувся до суду із зазначеним позовом.
Суд першої інстанції задовольняючи позов частково дійшов висновку про протиправність оскаржених підпунктів 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпункти 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пункт 4.1 розділу 4 довідки та скасував їх, та оскільки не було встановлено прийняття обґрунтованого висновку, у задоволенні позову про його скасування відмовив.
Колегія суддів суду апеляційної інстанції переглядаючи судове рішення доходить наступних висновків.
Так предметом позовних вимог, заявлених позивачем у даній справі, є підпункти 1 та 2 пункту 3.1., пункт 4, підпункти 5.1, 5.2., 5.3 пункту 5 розділу 3, пункт 4.1 розділу 4 довідки №87/22 від 04.02.2022р. про результати проведення повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , народним депутатом України IX скликання та обґрунтований висновок.
На вимогу суду апеляційної інстанції, відповідачем подано копію обґрунтованого висновку від 11.02.2022р. за результатами повної перевірки щорічної декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за 2020 рік, поданої ОСОБА_1 , народним депутатом України IX скликання.
За змістом частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений в цій статті.
Згідно з п.1 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Під час визначення предметної юрисдикції за основу беруться суть права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлені вимоги, характер спірних правовідносин, зміст та юридична природа обставин у справі.
Предметом оскарження в адміністративній справі можуть бути рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
Також, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду.
Згідно п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України, індивідуальний акт - акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
Закон України "Про запобігання корупції" від 14 жовтня 2014 року №1700-VII (далі Закон №1700-VІІ) визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.
Частиною 1 ст. 4 Закону №1700-VII, встановлено, що Національне агентство з питань запобігання корупції (далі - Національне агентство) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
Повноваження та права Національного агентства безпосередньо регламентовані ст. 11 та 12 Закону №1700-VII.
Так відповідно до п. 7-1 ч. 1 ст. 11 Закону №1700-VII до повноважень Національного агентства належать здійснення в порядку, визначеному цим Законом, контролю та перевірки декларацій суб'єктів декларування, зберігання та оприлюднення таких декларацій, проведення моніторингу способу життя суб'єктів декларування.
Відповідно до ч. 1, 2, 3 ст. 51-1 Закону №1700-VII, Національне агентство проводить щодо декларацій, поданих суб'єктами декларування, такі види контролю:
1) щодо своєчасності подання;
2) щодо правильності та повноти заповнення;
3) логічний та арифметичний контроль.
Національне агентство проводить повну перевірку декларацій відповідно до цього Закону.
Порядок проведення передбачених цієї статтею видів контролю, а також повної перевірки декларації визначається Національним агентством.
Порядок проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затверджений наказом Національного агентства від 29.01.2021 № 26/21, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 05 лютого 2021 року за № 158/35780 (далі - Порядок № 26/21).
Розділ III Порядку 26/21 встановлює Результати проведення повної перевірки декларації.
Відповідно до приписів вказаного Розділу ІІІ Порядку 26/21, за результатами проведення повної перевірки декларації, уповноважена особа складає та підписує довідку про результати проведення повної перевірки декларації у двох примірниках, один з яких після погодження відповідно до пункту 3 цього розділу надсилається суб'єкту декларування.
У разі виявлення за результатами проведення повної перевірки ознак корупційного або пов'язаного з корупцією правопорушення, за яке передбачено кримінальну відповідальність, уповноважена особа, яка проводила повну перевірку, упродовж 5 робочих днів з дня, наступного за днем погодження довідки, складає та підписує відповідний обґрунтований висновок у двох примірниках.
Обґрунтований висновок одразу після підписання уповноваженою особою передається на погодження керівнику, який погодив довідку.
Обґрунтований висновок погоджується в строк не пізніше 5 робочих днів з наступного робочого дня за днем його підписання уповноваженою особою.
Після погодження обґрунтованого висновку його затверджує Голова Національного агентства або заступник Голови Національного агентства. Затверджений обґрунтований висновок разом із відповідними матеріалами надсилається до органу досудового розслідування з урахуванням положень статті 216 Кримінального процесуального кодексу України. (п. 6 Розділу ІІІ Порядку 26/21)
Затвердження обґрунтованого висновку, надсилання такого спеціально уповноваженим суб'єктам у сфері протидії корупції визначено і у ч. 7 ст. 12 Закону №1700-VII.
Відповідно до ч. 4 ст. 51-1 Закону №1700-VII проведення контролю та перевірки декларацій, а також рішення, прийняті за їхніми результатами, не перешкоджають проведенню досудового розслідування та судового провадження у порядку, передбаченому Кримінальним процесуальним кодексом України.
Проте ні норми Закону №1700-VII, а ні Порядок 26/21 не встановлюють можливість оскарження довідки або обґрунтованого висновку.
Таким чином, спеціальними законодавчими та підзаконними актами не передбачені можливість та порядок оскарження прийнятих актів НАЗК за результатами проведення повної перевірки декларацій.
Таким чином, колегія суддів суду апеляційної інстанції доходить висновку, що довідка та обґрунтований висновок НАЗК складені за результатами здійснення повної перевірки декларації є по своїй суті формою акта перевірки, який складається за наслідками здійснених заходів контролю контролюючими органами, та вони не породжують правових наслідків для осіб, які перевіряються, є тільки документами-носіями доказової інформації про виявлені порушення.
За наслідками виявлених у ході повної перевірки декларації порушень суб'єкт декларування підлягає, в залежності від виду та наслідків цих порушень, дисциплінарній, адміністративній чи кримінальній відповідальності і в межах відповідного провадження про притягнення до відповідальності може спростовувати відповідні висновки НАЗК.
Враховуючи зазначене, колегія суддів доходить висновку, що довідка та обґрунтований висновок не можуть бути предметом судового спору, тобто справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.
Поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, у цій справі слід тлумачити в контексті частини третьої статті 124 Конституції України в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підпадають під юрисдикцію не лише адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду.
Такий спір не підпадає під юрисдикцію не лише адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду.
Аналогічний висновок щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 листопада 2020 року у справі № 813/5892/15 (провадження № 11-132апп20).
При цьому, Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
Враховуючи зазначене, колегія суддів доходить до висновку, що суд першої інстанції, розглянувши цей спір по суті заявлених позовних вимог, дійшов помилкового висновку про те, що цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів.
Такий спір не підпадає під юрисдикцію не лише адміністративних судів, а взагалі не підлягають судовому розгляду.
Відповідно до частини першої статті 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Враховуючи зазначене, колегія суддів доходить висновку про необхідність скасування постановленого у справі рішення із закриттям провадження в адміністративній справі.
Колегія суддів не приймає до уваги судову практику Верховного Суду, зазначену відповідачем у апеляційній скарзі, яка, на переконання останнього, є підтвердження того, результати перевірок не є актами індивідуальної дії, оскільки наведена скаржником судова практика не є релевантною спірним правовідносинам, а тому не може бути застосована судом при розгляді даної справи.
Керуючись ст.ст. 315, ст. 317, 319, ст.ст. 321, 322 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 02 травня 2022 року у справі №160/4098/22 за позовом ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, за участю третьої особи: Національного антикорупційного бюро України про визнання протиправними та скасування підпунктів довідки і висновку - скасувати, провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку у випадках та строки визначені ст.ст 328, 329 КАС України.
Повне судове рішення складено 27 жовтня 2022 року.
Головуючий - суддя Н.І. Малиш
суддя Н.П. Баранник
суддя А.А. Щербак