26 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 320/5299/18
адміністративне провадження № К/9901/11769/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2018 (головуючий суддя: Леонтович А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 (головуючий суддя: Горяйнов А.М., судді: Кузьмишина О.М., Файдюк В.В.) у справі №320/5299/18 за позовом ОСОБА_1 до Сектору містобудування та архітектури Бородянської районної державної адміністрації Київської області, Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про визнання протиправним і скасування рішення і наказу,
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Сектору містобудування та архітектури Бородянської районної державної адміністрації Київської області (далі - відповідач-1), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі - Департамент ДАБІ у Київській області або відповідач-2), в якому просив:
визнати протиправним і скасувати наказ Сектору містобудування та архітектури Бородянської районної державної адміністрації Київської області від 05.09.2018 №11/16-24;
визнати протиправним і скасувати рішення Департаменту ДАБІ у Київській області від 23.07.2018 №1.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2018 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 скасовано рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2018 у частині відмови в задоволенні позову щодо визнання протиправним і скасування наказу Сектору містобудування та архітектури Бородянської районної державної адміністрації Київської області від 05.09.2018 №11/16-24 і у цій частині ухвалено нове рішення про задоволення позову.
В решті рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2018 залишено без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, у якій просить скасувати оскаржувані судові рішення і ухвалити нову постанову про задоволення позову в повному обсязі.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 15.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
За результатами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 25.10.2022 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Сектор містобудування та архітектури Бородянської районної державної адміністрації Київської області оформив ОСОБА_1 паспорт прив'язки тимчасової споруди (МАФ) для ведення підприємницької діяльності, реєстраційний №16 від 19.04.2018.
Посадовими особами Департаменту ДАБІ у Київській області, у порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, здійснено планову перевірку дотримання Сектором містобудування та архітектури Бородянської районної державної адміністрації Київської області вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, результати якої оформлені актом від 23.07.2018.
Проведеною перевіркою встановлено, що паспорт прив'язки від 19.04.2018 №16 виданий із порушенням вимог статей 23, 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», пункту 2.23 Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок №244) та пункту 3.25, 3.24а* додатку 3.1 ДБН 360-92**.
Так в акті перевірки зазначено, що в складі документів відсутня заява замовника, яка підтверджує виконання у повному обсязі вимог паспорту прив'язки ТС, а також наголошено на невідповідності Схеми прив'язки тимчасової споруди (МАФу) вимогам п. п. 3.25, 3.24а* додатку 3.1 ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», якими визначені мінімально допустимі протипожежні розриви.
Також перевіркою встановлено, що відстань від тимчасової споруди ОСОБА_1 до інших будівель становить 7,24 та 5,24 метри відповідно, при тому, що мінімально допустимий протипожежний розрив для тимчасових споруд має становити не менше 10 метрів.
З огляду на зазначені порушення, Департамент ДАБІ у Київській області прийняв рішення від 23.07.2018 №1 про скасування паспорта прив'язки від 19.04.2018 №16.
Згодом, з посиланням на норми законодавства та рішення Департамент ДАБІ у Київській області від 23.07.2018 №1, Сектор містобудування та архітектури Бородянської РДА Київської області видав наказ від 05.09.2018 №11/16-24, яким вирішено було скасувати дію паспорту прив'язки від 19.04.2018 №16; внести відповідний запис до журналу реєстрації паспортів прив'язки; інформувати замовника про скасування дії вказаного паспорту.
Позивач вважає, що такі рішення відповідача порушують його права, звернувся із цим позовом до суду.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позовна заява обґрунтована тим, що розміщення ним ТС для ведення підприємницької діяльності здійснено на підставі належним чином оформлених документів та згідно вимог законодавства. Будь-яких порушень під час розміщення тимчасової споруди позивач не допускав, а отже оскаржувані рішення контролюючого органу про скасування паспорта прив'язки тимчасової споруди винесено незаконно та з непередбачених на те підстав. Також з посиланням на практику ЕСПЛ (рішення «Стреч проти Об'єднаного королівства Великобританії і Північної Ірландії» від 24.06.2003) позивач зазначив, особа-суб'єкт приватного права, не може відповідати за помилки державних органів при виконанні ними своїх повноважень, а державні органи не можуть вимагати повернення в попередній стан, посилаючись на те, що вони при виконанні своїх повноважень припустилися помилки. Позивач наголосив, що скасування паспорту прив'язки з підстав недотримання норм протипожежної безпеки, є незаконним оскільки останній було видано уповноваженим суб'єктом, при його оформленні державний орган не вказав на наявність порушень, відповідно подальше скасування цього документу, з підстав недотримання норм протипожежної безпеки, є незаконним.
Департамент ДАБІ у Київській області (відповідач-2) позов не визнав. Стверджує, що паспорт прив'язки ТС виданий об'єктом нагляду з порушенням вимог державних будівельних норм, що регулюють мінімально допустимі протипожежні розриви між спорудами, що у силу пункту 6 частини четвертої статті 41-1 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) є підставою для скасування паспорта прив'язки від 19.04.2018 №16.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності є елементом благоустрою, розміщення якої здійснюється на підставі дозвільного документу - паспорта прив'язки, який видає відповідний орган за зверненням особи, яка бажає розмістити тимчасову споруду, з дотриманням вимог, державних стандартів, норм і правил, зокрема, у частині дотримання протипожежних розривів.
Водночас, відповідно до пункту 5.2 ДБН В.2.2-23:2009 «Підприємства торгівлі» (далі ДБН В.2.2-23:2009) та пункту 1.14 розділу ІІІ Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справи України від 30.12.2014 №1417 (далі - Правила №1417), тимчасові споруди сезонної торгівлі, павільйони, кіоски тощо повинні розміщуватися до будинків та інших споруд на відстані не менше 10 м.
Натомість перевіркою встановлено, що відстань від павільйону ФОП ОСОБА_1 до споруди, розташованої на північ, становить 7,24 метрів; відстань від павільйону ФОП ОСОБА_1 до споруди, розташованої на південь, становить 5,24 метрів, що не відповідає нормам протипожежної безпеки.
Суд першої інстанції, з посиланням на постанову Верховного Суду від 27.03.2018 у справі №712/16025/13-а, констатував, що порушення правил пожежної безпеки при встановленні тимчасової споруди є достатньою підставою для анулювання паспорту прив'язки.
На противагу твердженню позивача про те, що він, при отриманні паспорту прив'язки ТС, діяв сумлінно та не може нести жодних негативних наслідків, внаслідок помилки суб'єкта нагляду, суд першої інстанції, з посиланням на ряд рішень Європейського Суду з прав людини, наголосив на необхідності забезпечення справедливого балансу, який потрібно встановити між конкуруючими інтересами особи та суспільства в цілому.
Отже, на думку суду першої інстанції, забезпечення справедливого балансу приватного та публічного інтересів у цій справі полягає у необхідності дотримання суб'єктом господарської діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом № 3038-VI, Порядком №244 та ДБН 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень».
Апеляційний суд погодився із висновками суду першої інстанції щодо законності рішення Департаменту ДАБІ у Київській області від 23.07.2018 №1 «Про скасування дії паспорту прив'язки тимчасової споруди (МАФ) для ведення підприємницької діяльності від 19.04.2018 №16».
Водночас, проаналізувавши повноваження об'єкту нагляду (відповідача-1), визначені Порядком №244, апеляційний суд дійшов протилежного висновку аніж суд першої інстанції та зазначив, що оскаржуваний наказ Сектору містобудування та архітектури Бородянської районної державної адміністрації Київської області від 05.09.2018 №11/16-24 прийнятий поза межами повноважень та з непередбачених на те підстав.
Також апеляційний суд звернув увагу на те, що на час прийняття оскарженого наказу від 05.09.2018 № 11/16-24, паспорт прив'язки ТС від 19.04.2018 № 16 вже втратив чинність у зв'язку із прийняттям Департаментом ДАБІ у Київській області рішення від 23.07.2018 № 1 про скасування його дії.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій, враховуючи часткове задоволення позову судом апеляційної інстанції, неповно з'ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті в частині позовних вимог, що стосуються рішення Департаменту ДАБІ у Київській області від 23.07.2018 №1 «Про скасування дії паспорту прив'язки тимчасової споруди (МАФ) для ведення підприємницької діяльності від 19.04.2018 №16». Скаржник наполягає, що паспорт прив'язки є лише комплектом документів, а отже не має самостійного юридичного значення, не породжує, не змінює та не припиняє права та обов'язки суб'єкта у сфері публічно-правових відносин, відповідно такий документ не може вважатися рішенням суб'єкта владних повноважень. Також скаржник стверджує, що чинним законодавством не передбачено механізму скасування дії паспорту прив'язки ТС. Крім того, за твердженнями скаржника, в оскаржуваному рішенні Департаменту ДАБІ у Київській області від 23.07.2018 №1 не конкретизовано норми, що встановлюють склад правопорушення.
Департамент ДАБІ у Київській області (відповідач-2) подав відзив на касаційну скаргу, у якому з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій в оскаржуваній частині просить Верховний Суд залишити ці рішення без змін, а скаргу без задоволення. Стверджує, що тимчасова споруда встановлена із порушеннями правил пожежної безпеки, що є достатньою підставою для скасування дії дозвільного документу.
VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права в оскаржуваній частині (щодо рішення Департаменту ДАБІ у Київській області від 23.07.2018 №1) та дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 28 Закону №3038-VI тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України від 06.09.2005 № 2807-IV «Про благоустрій населених пунктів» (далі - Закон № 2807-IV).
За визначенням, наведеним у статті 1 Закону №2807-IV, благоустрій населених пунктів - це комплекс робіт з інженерного захисту, розчищення, осушення та озеленення території, а також соціально-економічних, організаційно-правових та екологічних заходів з покращання мікроклімату, санітарного очищення, зниження рівня шуму та інше, що здійснюються на території населеного пункту з метою її раціонального використання, належного утримання та охорони, створення умов щодо захисту і відновлення сприятливого для життєдіяльності людини довкілля.
Відповідно до частини першої статті 21 цього Закону елементами (частинами) об'єктів благоустрою є, зокрема, малі архітектурні форми.
Частиною другої цієї ж статті визначено, що мала архітектурна форма - це елемент декоративного чи іншого оснащення об'єкта благоустрою. До малих архітектурних форм належать: альтанки, павільйони, навіси; паркові арки (аркади) і колони (колонади); вуличні вази, вазони і амфори; декоративна та ігрова скульптура; вуличні меблі (лавки, лави, столи); сходи, балюстради; паркові містки; огорожі, ворота, ґрати; інформаційні стенди, дошки, вивіски; інші елементи благоустрою, визначені законодавством.
Відповідно до частини четвертої статті 28 Закону №3038-VI розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Механізм розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності визначає Порядок №244.
Відповідно до пункту 1.3 Порядку №244 тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Пунктом 2.1 Порядку №244 визначено, що підставою для розміщення ТС є паспорт прив'язки ТС.
Згідно із пунктом 2.2 Порядку №244 замовник, який має намір встановити ТС, звертається до відповідного виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації із відповідною заявою у довільній формі про можливість розміщення ТС.
Пунктом 2.3 Порядку №244 передбачено, що до заяви додаються: графічні матеріали із зазначенням бажаного місця розташування ТС, виконані замовником у довільній формі на топографо-геодезичній основі М 1:500 кресленнями контурів ТС з прив'язкою до місцевості; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація). Цей перелік документів є вичерпним.
У силу пункту 2.4 Порядку №244 відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
Відповідно до пункту 2.6 Порядку №244 для оформлення паспорта прив'язки замовник звертається до органу з питань містобудування та архітектури із додатковою заявою щодо оформлення паспорта прив'язки ТС, до якої додає: схему розміщення ТС; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС), які виготовляє суб'єкт господарювання, що має ліцензію на виконання проектних робіт, або архітектор, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат; схему благоустрою прилеглої території, складену замовником або суб'єктом підприємницької діяльності, який має відповідну ліцензію, архітектором, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, відповідно до Закону України «Про благоустрій населених пунктів України»; технічні умови щодо інженерного забезпечення (за наявності), отримані замовником у балансоутримувача відповідних інженерних мереж. Зазначені документи замовником отримуються самостійно.
Згідно із пунктом 2.7 Порядку №244 паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви.
Пунктами 2.10, 2.11. Порядку №244 передбачено, що паспорт прив'язки ТС оформлюється органом з питань містобудування та архітектури за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку. Паспорт прив'язки включає: схему розміщення ТС, виконану на топографо-геодезичній основі у масштабі 1:500, а також схему благоустрою прилеглої території; ескізи фасадів ТС у кольорі М 1:50 (для стаціонарних ТС); технічні умови щодо інженерного забезпечення ТС, отримані замовником у балансоутримувача відповідних мереж; реквізити замовника (найменування, П.І.Б., адреса, контактна інформація). Цей перелік документів є вичерпним.
Положеннями частини другої статті 21 Закону №2807-IV передбачено, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до цього Закону за рішенням власника об'єкта благоустрою з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил.
Вимоги до розміщення тимчасових споруд сезонної торгівлі, павільйонів, кіосків тощо визначені у ДБН В.2.2-23:2009 «Будинки і споруди. Підприємства торгівлі», за змістом пункту 5.4 яких такі споруди повинні розміщуватись до будинків та інших споруд на відстані, яку слід приймати залежно від ступеня їх вогнестійкості згідно з ДБН 360-92** «Планування і забудови сільських і міських поселень», але не менше 10 м.
Аналогічні вимоги щодо відстані між тимчасовою спорудою та іншими об'єктами архітектури визначені у пункті 1.14 розділу ІІІ Правил №1417, відповідно до яких тимчасові споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, крім тих, що розміщуються на території ринків, відповідно до затвердженого плану-схеми повинні розміщуватися на відстані не менше 10 м від інших будівель та споруд, крім випадків, коли згідно з будівельними нормами потрібна більша протипожежна відстань або коли їх можна встановлювати біля зовнішніх стін без отворів, які відповідають вимогам будівельних норм до протипожежних стін.
Державні будівельні норми 360-92** «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» (далі - ДБН 360-92**) поширюються на проектування нових і реконструкцію існуючих міських і сільських поселень України.
Ці норми обов'язкові для органів державного управління, місцевого і регіонального самоуправління підприємств і установ незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування громадських об'єднань і громадян, які здійснюють проектування, будівництво і благоустрій на території міських і сільських поселень.
Згідно із пунктом 1* додатку 3.1 (обов'язковий) «ПРОТИВОПОЖЕЖНІ ВИМОГИ» протипожежні відстані між житловими, громадськими і допоміжними будинками промислових підприємств треба приймати за таблицею 1 (числівник), а між виробничими будинками промислових підприємств, будинками і спорудами сільськогосподарських підприємств - відповідно до вимог чинних норм.
Протипожежні відстані від житлових, громадських, адміністративно-побутових будівель до виробничих будинків промислових підприємств, сільськогосподарських будівель і споруд треба приймати за таблицею 1 (знаменник).
Відповідно до прим.1, прим.3 Таблиці 1 додатку 3.1 ДБН 360-92** класифікацію будинків за степенем вогнестійкості, категорії виробництва щодо пожежної безпеки треба приймати відповідно до чинних нормативів.
Відстань між будинками і спорудами приймаються у світлі між зовнішніми стінами або іншими конструкціями. За наявності конструкцій будинків і споруд, що виступають більше, як на 1 м, виготовлених спалимих матеріалів, приймається відстань між цими конструкціями. Відстань між стінами будинків без віконних прорізів допускається зменшувати на 20%, за винятком будинків IIIа, IIIб, IV, IVа, і V ступенів вогнестійкості.
Відповідно до вимог пункту 3.25*, пункту 3.25а* ДБН 360-92** протипожежні розриви між будинками або окремо розташованими господарськими будівлями відповідно до ступеня їх вогнестійкості, а також віддаленість ємкостей горючої рідини на присадибній ділянці (при опаленні будинків рідким паливом) слід приймати відповідно до протипожежних вимог (додаток 3.1).
Зміст наведених норм дає підстави стверджувати, що розміщення малих архітектурних форм здійснюється з дотриманням вимог законодавства, державних стандартів, норм і правил, зокрема, у частині дотримання протипожежних розривів.
Перевіркою встановлено, що Схему прив'язки тимчасової споруди виконано з недотриманням вимог пунктів 3.25, 3.24а* додатку 3.1 ДБН 360-92**, якими визначені мінімально допустимі протипожежні розриви. Зокрема, відстань від тимчасової споруди ОСОБА_1 на північ від ТС до будівлі 6 «Павільйон» становить 7,24 м, а відстань на південь від ТС до будівлі 6 «Павільйон» - 5.24, при мінімально допустимих протипожежних розривах для тимчасових споруд 10 метрів. Також перевіркою встановлено відсутність заяви замовника, що підтверджує виконання у повному обсязі вимог паспорту прив'язки ТС.
Апеляційний суд констатував, що ОСОБА_1 не заперечує обґрунтованості висновку Департаменту ДАБІ у Київській області та суду першої інстанції про те, що паспорт прив'язки від 19.04.2018 №16 виданий із порушенням вимог п.п. 3.25, 3.24а* додатку 3.1 ДБН 360-92**, проте вважає, що скасування дозвільного документу відбулося з підстав непередбачених законодавством.
У касаційні скарзі скаржник фактично стверджує про відсутність у посадових осіб державного архітектурно-будівельного нагляду повноважень на скасування паспорту прив'язки ТС.
Надаючи оцінку аргументам скаржника стосовно відсутності у посадових осіб Департаменту ДАБІ у Київській області повноважень щодо скасування дії паспорта прив'язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності, колегія суддів зазначає таке.
Положеннями статті 41-1 Закону №3038-VI визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду, зокрема, перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (пункт 6 частини 4 статті 41-1 Закону №3038-VI).
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону №3038-VI).
Відповідно до вищевказаної правової норми затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду №698 (далі - Порядок №698), у розумінні пункту 3 якого основними завданнями нагляду є:
1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності;
2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об'єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів;
3) притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
Пунктом 2 Порядку №698 визначено, що нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Плановою перевіркою у розумінні абзацу першого пункту 9 вищеназваного Порядку вважається перевірка, що передбачена квартальним планом роботи Держархбудінспекції, який затверджується до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.
У відповідності із пунктами 11, 13 цього ж Порядку, Держархбудінспекція не пізніше ніж за сім календарних днів до дня проведення планової перевірки надсилає об'єкту нагляду письмове повідомлення рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення із зазначенням строків проведення перевірки та періоду, за який проводитиметься перевірка.
Планова перевірка проводиться у присутності керівника об'єкта нагляду, або його заступника, або уповноваженої керівником особи.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції (підпункт 6 пункту 5 Порядку №698).
За результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4.
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається об'єкту нагляду, другий залишається у головного інспектора будівельного нагляду, який проводив перевірку.
Акт перевірки підписується головним інспектором будівельного нагляду, який проводив перевірку, та керівником об'єкта нагляду, або його заступником, або уповноваженою керівником особою, а також фахівцями підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів, що залучалися до проведення перевірки.
Якщо керівник об'єкта нагляду, щодо якого проводилася перевірка, або його заступник, або уповноважена керівником особа не погоджуються з результатами перевірки, викладеними в акті перевірки, вони мають право в акті викласти письмові пояснення, зауваження або заперечення.
Якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.
Про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду головним інспектором будівельного нагляду приймається рішення за формою згідно з додатком 6, яке надсилається об'єкту нагляду протягом трьох робочих днів з дати його прийняття рекомендованим листом з описом вкладення з повідомленням про вручення.
Інформація про скасування або зупинення дії рішення об'єкта нагляду оприлюднюється на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції (пункти 23-26, абзаци перший, другий та третій пункту 32 Порядку №698).
Колегія суддів зазначає, що питання наявності у органу державного архітектурно-будівельного нагляду повноважень на скасування дії паспорта прив'язки тимчасової споруди для провадження підприємницької діяльності також неодноразово поставало у судовій правозастосовчій практиці Верховного Суду.
Зокрема, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 18.10.2018 (справа №821/140/18), дійшов висновку, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду, в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, входить проведення позапланових перевірок уповноваженими органами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил і у разі виявлення порушень об'єктами нагляду, скасовувати чи зупиняти дії прийнятих ними рішень.
Аналогічний правовий висновок викладено, зокрема, у постановах Верховного Суду від 31.05.2019 у справі №823/687/18, від 03.10.2019 у справі №823/2149/18, від 20.10.2019 у справі №826/12171/17, від 20.12.2019 у справі №826/12171/17, від 24.01.2020 у справі №821/235/18, від 16.08.2021 у справі № 280/5391/18 та від 18.04.2022 у справі №240/4780/18 і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від таких висновків щодо застосування норм права.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що посадовими особами Департаменту ДАБІ у Київській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил Сектору містобудування та архітектури Бородянської районної державної адміністрації Київської області, який у розумінні частини першої статті 41-1 Закону №3038-VI і підпункту 1 пункту 3 Порядку №698 є об'єктом нагляду, а виданий цим органом і у подальшому скасований відповідачем-2 паспорт прив'язки тимчасової споруди є предметом нагляду.
Тобто у справі встановлено, що у спірних правовідносинах відповідачем-2 фактично здійснено захід державного архітектурно-будівельного нагляду у формі планової перевірки за наслідками якої було оформлено акт, де зафіксовано порушення об'єктом нагляду вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
За таких обставин, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що Департамент ДАБІ у Київській області при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду діяв у межах повноважень, визначених Законом та їх не перевищив, як про це помилково стверджує позивач.
Колегія суддів погоджується із доводами скаржника про те, що за визначенням, наведеним у пункті 1.4 Порядку №244, паспорт прив'язки ТС являє собою комплект документів, у яких визначено місце встановлення ТС на топографо-геодезичній основі М 1:500, схему благоустрою прилеглої території. Проте, відповідно до пункту 2.1 Порядку №244, саме паспорт прив'язки ТС є підставою для розміщення ТС, а отже за правовою природою є дозвільним документом, на підставі якого у суб'єкта господарювання виникають права та обов'язки. Відповідно, зазначений документ є рішенням суб'єкта владних повноважень. Зазначене спростовує доводи скаржника про те, що означений дозвільний документ не містить ознак акту індивідуальної дії.
В спростування доводів касаційної скарги про дефектність оскаржуваного рішення Департаменту ДАБІ у Київській області від 23.07.2018 №1, колегія суддів зазначає про те, що таке містить посилання на норми, які порушені об'єктом нагляду при видачі позивачу паспорту прив'язки ТС.
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій в оскаржуваній частині. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) у позовній заяві та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивача не містить.
VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 11.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.03.2019 у справі №320/5299/18 в оскаржуваній частині залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін
А. А. Єзеров
В. М. Шарапа