26 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 640/9528/19
адміністративне провадження № К/9901/30792/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів - Кравчука В.М., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2020 року у складі судді Качура І.А. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року у складі колегії суддів: Василенка Я.М. (головуючий), суддів: Кузьменка В.В., Шурка О.І. у справі за позовом Державного підприємства спиртової та лікеро-горілчаної промисловості «Укрспирт» (далі - ДП «Укрспирт») до Державної служби геології та надр України, третя особа - Генеральна прокуратура України, про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити дії,
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ДП «Укрспирт» звернулось до суду першої інстанції з позовом, у якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі ДП «Укрспирт» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування питних підземних вод Козлівського родовища (свердловини № 1, 2, 3, 4);
- зобов'язати Державну службу геології та надр України видати ДП «Укрспирт» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування питних підземних вод Козлівського родовища (свердловини № 1, 2, 3, 4), що знаходиться на території смт. Козлів, Козлівського району Тернопільської області.
Позовні вимоги обґрунтовував тим, що враховуючи дотримання позивачем норм чинного законодавства в частині належного оформлення та подання пакету документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами та беручи до уваги строки звернення останнього, вбачається протиправна бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у ненаданні спеціального дозволу на користування надрами починаючи з 13.06.2016 та у не виданні наказу про відмову в наданні спеціального дозволу на користування надрами.
2. Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 24.06.2020, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.10.2020 , позов задовольнив.
Визнав бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо невидачі ДП «Укрспирт» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування питних підземних вод Козлівського родовища (свердловини № 1,2,3,4) протиправною.
Зобов'язав Державну службу геології та надр України видати ДП «Укрспирт» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування питних підземних вод Козлівського родовища (свердловини № 1,2,3,4), що знаходиться на території смт. Козлів, Козлівського району Тернопільської області.
2.1 Суд першої інстанції справу відніс до справ незначної складності на підставі пункту 20 частини першої статті 4, частини другої статті 12 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) і розглянув за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні).
2.2 Суди попередніх інстанцій, задовольняючи позовні вимоги, виходили із того, що враховуючи дотримання позивачем норм чинного законодавства в частині належного оформлення та подання пакету документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами та беручи до уваги строки звернення останнього, вбачається протиправна бездіяльність Державної служби геології та надр України, яка полягає у не видачі спеціального дозволу на користування надрами починаючи з 13.06.2016 та у не видачі наказу про відмову в наданні спеціального дозволу на користування надрами.
3. Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що покладені в основу прийнятих рішень:
3.1 19.02.2016 ДП «Укрспирт» на адресу Державної служби геології та надр України подало заяву про отримання дозволу на користування надрами з метою видобування питних підземних вод Козлівського МПД ДП «Укрспирт», що знаходиться на території смт. Козлів, Козлівського району Тернопільської області.
3.2 За результатами розгляду документів позивача про отримання дозволу на користування надрами, відповідач прийняв наказ №117 від 01.04.2016 про надання ДП «Укрспирт» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування питних підземних вод Козлівського родовища (свердловини № 1, 2, 3, 4). Про прийняте рішення щодо надання дозволу позивача повідомлено листом Державної служби геології та надр України від 27.05.2016 за № 9586/13/12-16. Цим же листом позивача повідомлено про необхідність сплати збору за надання дозволу, передбаченого пунктом 13 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615 (далі - Порядок №615).
3.3 На виконання зазначеного положення позивач сплатив збір за надання дозволу у розмірі 207 500, 00 грн, згідно платіжного доручення №5245 від 03.06.2016.
3.4 ДП «Укрспирт», не отримавши дозвіл, звернулося до Державної служби геології та надр України із запитом від 15.09.2017 за № 02-4-1/2106 про надання інформації про можливість отримання Дозволу. 13.11.2017 на адресу ДП «Укрспирт» надійшов лист Державної служби геології та надр України за №21262/03/12-17, у якому остання повідомила, що на початку березня 2017 року проект спеціального дозволу на користування надрами (видобування питних поземних вод Козлівського родовища, що знаходиться в Тернопільській області) разом з наданою до Державної служби геології та надр України угодою про умови користування надрами та робочим примірником дозволу в установленому порядку було підготовлено до підпису. Однак, зазначені документи, у тому числі робочий примірник дозволу, було вилучено згідно з протоколом обшуку Генеральної прокуратури України від 17-18.03.2017.
3.5 Ураховуючи викладене відповідач висловив готовність видати ДП «Укрспирт» запитуваний спеціальний дозвіл на користування надрами, після повернення Генеральною прокуратурою України, оригіналу робочого примірника дозволу.
3.6 Для відновлення своїх порушених прав, зумовлених бездіяльністю відповідача, позивач повторно звернувся до посадових осіб Державної служби геології та надр України з запитом про надання публічної інформації від 17.08.2018 за №01-3-1/2115, на що отримав відповідь аналогічного змісту. Не погоджуючись з такими діями/бездіяльністю відповідача, позивач звернувся до суду з цим адміністративним позовом.
4. Короткий зміст вимог і узагальнені доводи касаційної скарги, узагальнені позиції інших учасників справи:
4.1 Відповідач подав касаційну скаргу на вищезазначені судові рішення. Просить оскаржені судові рішення скасувати, ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги полягають у тому, що суди попередніх інстанцій застосували норму пункту 8 Порядку №615 без врахування правової позиції, висловленої Верховним Судом у постанові від 16.04.2020 по справі №826/7696/18. Також зазначено про порушення норм процесуального права - помилкове віднесення вказаної адміністративної справи до категорії справ незначної складності.
4.2 Позивач подав відзив на касаційну скаргу. Просить залишити скаргу без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду від 24 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року залишити без змін з мотивів правильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права із дотриманням правових позицій Верховного Суду, висловлених за подібних правовідносин, та дотримання норм процесуального права.
4.3 Третя особа відзив на касаційну скаргу не подала.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
5. При розгляді касаційної скарги колегією суддів враховуються приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, згідно яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Норми матеріального права під час перевірки судом касаційної інстанції правильності їх застосування судами попередніх інстанцій застосовуються у редакції, яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин.
6. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
7. Пунктом 2 Порядку №615 встановлено, що дозволи надаються Державною службою геології та надр України переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
8. Згідно підпункту 1 пункту 8 цього Порядку без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за результатами геологічного вивчення ділянки надр за власні кошти здійснив підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, а також видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом п'яти років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України десяти років з моменту надання дозволу
9. Відповідно до абзаців 20, 22-24 цього пункту для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті), номер засобу зв'язку, адреса електронної пошти, а також підстава надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
Реєстрація документів, що надійшли для надання дозволу, здійснюється у визначеному органом з питань надання дозволу порядку.
Документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові.
Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 60 днів (для вугільних шахт, які відповідно до законодавства вважаються малими, - протягом 30 днів) після надходження заяви разом із зазначеними документами у повному обсязі.
10. Отже, обов'язком надрокористувачів для отримання дозволу на користування надрами є подання відповідної заяви з доданими до неї документами. Суди попередніх інстанцій встановили, що у спірних правовідносинах всі необхідні документи для надання дозволу були подані.
11. Згідно пункту 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження. Суди встановили, що відповідач за наслідками розгляду заяви з документами прийняв наказ №117 від 01.04.2016 про надання ДП «Укрспирт» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування питних підземних вод Козлівського родовища (свердловини № 1, 2, 3, 4). Ці обставини не заперечували інші учасники справи. Судами також не встановлено оскарження зазначеного наказу у встановленому порядку.
12. Пунктом 12 Порядку №615 встановлено, що дозвіл надається надрокористувачеві, а робочий примірник дозволу разом з відповідними документами зберігається в органі з питань надання дозволу.
13. У дозволі зазначаються: реєстраційний номер і дата видачі; підстави для надання дозволу; вид користування надрами; відомості про ділянку надр, що надається у користування, із зазначенням її назви, місцезнаходження, координат, площі та у разі потреби обмежень щодо глибини використання; вид корисної копалини відповідно до переліків корисних копалин загальнодержавного та місцевого значення, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 12.12.1994 №827 (ЗП України, 1995 р., № 2, ст. 42; Офіційний вісник України, 2005 р., № 33, ст. 1991), її запаси на час надання дозволу; найменування органу, який затвердив (апробував) запаси корисної копалини, дата складення і номер протоколу (для дозволів на видобування корисних копалин); мета користування надрами; джерело фінансування робіт; особливі умови; відомості про власника дозволу (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи, прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (у дозволі, наданому фізичним особам, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті, зазначається серія та номер паспорта); відомості про погодження надання дозволу; строк дії дозволу.
14. Форма дозволу наведена у додатках 3 і 4.
15. З цього приводу суди попередніх інстанцій встановили, що документ дозвільного характеру позивачу не видано, оскільки його проект вилучено згідно з протоколом обшуку Генеральної прокуратури України від 17-18.03.2017.
16. Отже, за встановлених судами попередніх інстанцій обставин, у спірних правовідносинах немає спору щодо застосування норм пункту 8 Порядку №615, на чому наполягає відповідач у касаційній скарзі. Фактично спірними обставинами є протиправна бездіяльність відповідача щодо не видачі дозволу на користування надрами як документа дозвільного характеру за встановленою формою.
17. З приводу протиправної бездіяльності відповідача у спірних правовідносинах суди попередніх інстанцій встановили, що документ дозвільного характеру останній мав видати до 13.06.2016 і ці обставини учасники справи не заперечують. Єдиним мотивом щодо не видачі дозволу Державна служба геології та надр України вказує вилучення проекту дозволу і його другого примірника Генеральною прокуратурою України під час проведення обшуку.
18. Проте, суди попередніх інстанцій не встановили вчинення відповідачем юридично значимих дій, якими могли бути, зокрема, звернення до третьої особи з відповідними клопотаннями про повернення оригіналів вилучених документів. Третя особа під час розгляду судами попередніх інстанцій справи зауважила, що відповідач до Генеральної прокуратури із будь якими заявами та клопотаннями щодо вилученого проекту дозволу не звертався.
19. За таких обставин, суд касаційної інстанції зазначає, що видача дозволу на користування надрами складається з двох етапів: видання Держгеонадра розпорядження про надання дозволу; надання самого документа дозволу з відповідними відомостями встановленої форми. Тому за встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, а саме: надання позивачем всіх необхідних документів для отримання дозволу; прийняття Держгеонадра наказу про надання дозволу на користування надрами позивачу; відсутність підстав для відмови у наданні дозволу на користування надрами; не видача документа дозвільного характеру у встановлений строк - суди попередніх інстанцій прийшли до правильного висновку про те, що Держгеонадра допущено протиправну бездіяльність.
20. Щодо визначеного судами попередніх інстанцій способу захисту права позивача шляхом зобов'язання відповідача видати дозвіл на користування надрами, суд касаційної інстанції зазначає, що Верховний Суд сформував сталу практику щодо меж дискреційних повноважень суб'єкта владних повноважень. Зокрема, у постанові Верховного Суду від 25.05.2018 (справа №826/6102/16) вказано, що дискреційні повноваження - це можливість діяти за власним розсудом, в межах закону, можливість застосувати норми закону та вчинити конкретні дії (або дію) серед інших, кожні з яких окремо є відносно правильними (законними).
21. Тобто, дискреційними повноваженнями є право суб'єкта владних повноважень обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є правомірною. Прикладом такого права є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова «може».
22. У цій справі суди попередніх інстанцій, за встановлених вище обставин, правильно дійшли висновку, що відповідач помилково вважає свої повноваження дискреційними. Відповідач за конкретних фактичних обставин зобов'язаний діяти за законом - видати дозвіл на користування надрами, а не на власний розсуд - ухилятись від його видачі. Така позиція судів попередніх інстанцій відповідає зазначеній вище практиці Верховного Суду, висловленій за подібних правовідносин і колегія суддів Касаційного суду не вбачає підстав для відступу від такої правової позиції.
23. Щодо доводів касаційної скарги про не врахування судами попередніх інстанцій під час розгляду справи правової позиції, висловленої Верховним Судом у постанові від 16.04.2020 (справа №826/7696/18) колегія суддів зазначає, що обставини цієї справи і справи, що розглядається, не є подібними. Зокрема, у справі №826/7696/18 предметом спору була оцінка правильного застосування підпункту 1 пункту 8 Порядку №615 під час видачі Державною службою геології та надр України дозволу на користування надрами, яким передбачено, що без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ)), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
24. У справі, що розглядається, предметом спору є протиправна бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо не видачі документа дозвільного характеру після прийняття наказу про видачу такого. Відповідно предмет спор не стосується оцінки правильного застосування норм пункту 8 Порядку №615 у частині наявності чи відсутності підстав для видачі дозволу.
25. Щодо доводів Державної служби геології та надр України про порушення вимог процесуального закону, які полягали в тому, що цю справу суд помилково відніс до категорії справ незначної складності, колегія суддів зазначає таке.
26. Згідно частини першої статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності. За частиною другою цієї статті за правилами спрощеного позовного провадження може бути розглянута будь-яка справа, віднесена до юрисдикції адміністративного суду, за винятком справ, зазначених у частині четвертій цієї статті. А частиною третьою статті 257 КАС України встановлено, що при вирішенні питання про розгляд справи за правилами спрощеного або загального позовного провадження суд враховує: 1) значення справи для сторін; 2) обраний позивачем спосіб захисту; 3) категорію та складність справи; 4) обсяг та характер доказів у справі, в тому числі чи потрібно у справі призначати експертизу, викликати свідків тощо; 5) кількість сторін та інших учасників справи; 6) чи становить розгляд справи значний суспільний інтерес; 7) думку сторін щодо необхідності розгляду справи за правилами спрощеного позовного провадження. Водночас, згідно з частиною четвертою статті 257 КАС України за правилами спрощеного позовного провадження не можуть бути розглянуті справи у спорах: 1) щодо оскарження нормативно-правових актів, за винятком випадків, визначених цим Кодексом; 2) щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб'єкта владних повноважень, якщо позивачем також заявлено вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної такими рішеннями, діями чи бездіяльністю, у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб; 3) про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності; 4) щодо оскарження рішення суб'єкта владних повноважень, на підставі якого ним може бути заявлено вимогу про стягнення грошових коштів у сумі, що перевищує п'ятсот розмірів прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
27. Подібні що й у частині четвертій статті 257 КАС України положення містить також частина четверта статті 12 КАС України. Водночас, відповідно до пункту 10 частини шостої статті 12 КАС України, для цілей цього Кодексу справами незначної складності є інші справи, у яких суд дійде висновку про їх незначну складність, за винятком справ, які не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження. Частиною п'ятою статті 12 КАС України встановлено, що умови, за яких суд має право розглядати справи у загальному або спрощеному позовному провадженні, визначаються цим Кодексом.
28. Верховний Суд неодноразово висловлював правову позицію щодо порядку віднесення справ до категорії справ незначної складності. Зокрема, у постанові від 07.10.2021 (справа №640/23517/20) зазначено: «у порядку спрощеного позовного провадження розглядаються справи незначної складності (частина шоста статті 12 КАС України), а також інші адміністративні справи, щодо яких процесуальний закон не містить імперативних норм про їхній розгляд за правилами загального позовного провадження (частина четверта статті 12 КАС України) або ж про заборону розглядати їх за правилами спрощеного позовного провадження (частина четверта статті 257 КАС України);
якщо справа не належить до справ незначної складності у розумінні частини шостої статті 12 КАС України, це не забороняє її розгляд за правилами спрощеного позовного провадження, як і не вимагає, щоб такий розгляд відбувався виключно за правилами загального позовного провадження (крім випадків, передбачених у частині четвертій статті 257 КАС України);
за відсутності імперативних вимог до порядку розгляду справи (спрощеного або загального) презюмується, що суд розглядає (усі) адміністративні справи за правилами спрощеного позовного провадження; водночас, з урахуванням вимог, встановлених у частині третій статті 257 КАС, суд може прийняти рішення про розгляд певної справи (яку дозволено розглядати у порядку спрощеного позовного провадження) за правилами загального позовного провадження».
29. Колегія суддів Касаційного адміністративного суду зазначає, що ця справа не належить до справ незначної складності у розумінні пунктів 1-9, 11 частини шостої статті 12 КАС України. Проте, віднесення її судом першої інстанції до цієї категорії справ на підстави пункту 10 зазначеної норми не суперечить вимогам частини четвертої статті 12 КАС України.
30. Також, зважаючи на норми частини четвертої статті 12, частини четвертої статті 257 КАС України, прямої заборони розглядати цю справу в порядку спрощеного провадження немає. За відсутності в процесуальному законі вказівки на необхідність розгляду справи тільки за правилами загального позовного провадження, суду дозволено розглядати цю справу за правилами спрощеного позовного провадження (відповідно до частини другої статті 257 КАС України) за умови відповідного обґрунтування підстав для цього.
31. У цій справі суд першої інстанції до початку розгляду справи по суті обґрунтував ухвалою від 19.06.2019 про відкриття провадження по справі можливість розгляду її як справи незначної складності у порядку спрощеного позовного провадження. Справа не належить до категорії справ, розгляд яких відбувається виключно за правилами загального позовного провадження і не можуть бути розглянуті за правилами спрощеного позовного провадження. Жоден з учасників справи, зокрема, і особа, яка подала касаційну скаргу, не наполягав на розгляді цієї справи за правилами загального позовного провадження у порядку, визначеному статтею 260 КАС України.
32. За наведених обставин, суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального права та обґрунтовано дійшли висновку про задоволення позовних вимог. Судові рішення судів попередніх інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують. Зазначене є, відповідно до частини першої статті 350 КАС України, підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а оскаржених судових рішень - без змін.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15 січня 2020 року №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 327, 345, 349, 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 червня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2020 року по справі №640/9528/19 залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Шарапа
Судді: В.М. Кравчук ' С.М. Чиркін