26 жовтня 2022 року м. ПолтаваСправа № 440/7503/22
Суддя Полтавського окружного адміністративного суду Алєксєєва Н.Ю., розглянувши матеріали адміністративного позову Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади до Виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії,
Позивач Керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02.06.2022 "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29.03.2022 №49".
Ухвалою від 12 вересня 2022 року позовну заяву залишено без руху у зв'язку з невідповідністю її вимогам статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України.
14 вересня 2022 року позивачем надано до суду документ про сплату судового збору.
Ухвалою суду від 19.09.2022 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у адміністративній справі, розгляд справи вирішено здійснювати в порядку загального позовного провадження, призначено підготовче судове засідання, витребувано докази.
Через канцелярію суду відповідачем подано заяву про залишення позовної заяви без розгляду у зв'язку з не обґрунтованістю підстав звернення до суду з даним позовом.
В силу пункту 13 частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п'яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2022 року позовну заяву залишено без руху у зв'язку з її невідповідністю вимогам статті 161 Кодексу адміністративного судочинства України. Для усунення недоліків встановлено п'ятиденний строк з дня отримання ухвали про залишення позовної заяви без руху.
Ухвалою від 17 жовтня 2022 визначено про необхідність усунення недоліків шляхом надання до Полтавського окружного адміністративного суду заяви, оформленої відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 та частини п'ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, із зазначенням обґрунтування підстав для звернення до суду з позовом у зв'язку із нездійсненням або неналежним здійсненням ДСНС контролю за використанням виконавчим комітетом Полтавської міської ради матеріальних резервів (продовольства) або відсутністю у ДСНС повноважень на самостійне звернення до суду з позовом, та доказів надіслання копій такої позовної заяви іншим учасникам справи
24 жовтня 2022 року на адресу суду позивачем надано уточнений адміністративний позов, у якому зазначено, що прокурор у позовній заяві вказав на відсутність органу, уповноваженого здійснювати контроль та звертатися до суду із позовом про визнання протиправними рішень, дій або бездіяльності органу місцевого самоврядування, прийнятих та вчинених ним з порушенням встановленого порядку. Водночас повідомлено, що відповідно до Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 №1052, на ДСНС не покладено обов'язки щодо здійснення методичного керівництва та контролю за створенням та використання матеріальних резервів. Зазначеним Положенням визначено, що ДСНС відповідно до покладених на неї завдань у разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту. Оскільки предметом позову у цій справі є оскарження рішення органу місцевого самоврядування, прийнятого з порушення вимог законодавства, органи ДСНС України не мають повноважень на звернення до суду із вказаним позовом, оскільки він не стосується питань зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт тощо.
Аналізуючи наведене, суд вказує таке.
Статтею 131-1 Конституції України визначено, що прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Згідно з частинами другою, четвертою та п'ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Відповідно до частин першої та третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" №1697-VII від 14 жовтня 2014 року /далі - Закон №1697-VII/ представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Отже, прокурор вправі представляти інтереси держави в суді у випадках та порядку, встановлених законом. При цьому прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій може звернутися до суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів держави не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови і на підставі визначеного законом порядку. Тобто здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Водночас в адміністративному процесі прокурор набуває статусу позивача в разі, якщо певними діями, рішеннями чи бездіяльністю порушено інтерес держави у публічних правовідносинах, а орган, який уповноважений реалізовувати або захищати такий інтерес, відсутній або в силу закону не наділений повноваженнями самостійно звертатися до суду.
З аналізу висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 05 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, слідує, що при зверненні прокурора до суду з позовом в інтересах держави суд повинен перевірити не тільки наявність мети подання прокурором позову, а саме: «захист інтересів держави внаслідок завдання шкоди або існування загрози завдання шкоди», а й з'ясувати відсутність або наявність державного органу, який здійснює контроль у відповідній сфері правовідносин, та у разі наявності такого органу перевірити вчинення ним належних дій у такій сфері правовідносин та повноваження на самостійне звернення до суду з позовом.
В постанові від 13 липня 2022 року у справі №120/1460/21-а Верховний Суд зазначив, що представництво прокурором держави в суді:
по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
по-друге, в позовній заяві прокурор самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах;
по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій, спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону № 1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) Конституційний Суд України в Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
Такі ж правові висновки та їх обґрунтування міститься у постановах Верховного Суду від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1 та від 23.06.2020 у справі №815/1567/16.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 (справа №826/13768/16) щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, зокрема зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, зокрема, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Велика Палата Верховного Суду наголосила, що наведені вище положення законодавства регламентують порядок та підстави здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді в межах правил участі в судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
З огляду на вищенаведене, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб'єкта владних повноважень. Таке представництво: по-перше може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається).
У справі, що розглядається, в обґрунтування підстав звернення до суду з позовом прокурор вказує на те, що в порушення вимог Порядку створення та використання матеріальних резервів для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року № 775, Виконавчим комітетом Полтавської міської ради 02 червня 2022 року прийнято рішення "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29 березня 2022 року №49". Відповідно до пункту 15 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, є виключною компетенцією ради. Листом Полтавської окружної прокуратури Полтавської області №55-114-6780ВИХ-22 від 13 червня 2022 року запропоновано Полтавській міській раді скасувати рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02 червня 2022 року "Про внесення змін до рішення виконавчого комітету Полтавської міськради від 29 березня 2022 року №49", проте рішення Виконавчого комітету Полтавської міської ради від 02 червня 2022 року не скасовано, що свідчить про допущення Полтавською міською радою бездіяльності у захисті держави та територіальної громади.
Приймаючи до уваги такі доводи прокурора, суд разом з цим зобов'язаний перевірити вчинення належних дій /допущення бездіяльності й органу, який відповідно до покладених на нього законодавством завдань проводить перевірки щодо законності дій у відповідній сфері правовідносин (в спірному випадку - у сфері використання матеріальних резервів), видає обов'язкові до виконання приписи щодо усунення порушень вимог законодавства у такій сфері, звертається до суду з позовом у визначених законом випадках тощо.
Відповідно до пункту 45 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту забезпечує контроль за створенням та використанням матеріальних резервів для запобігання та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та суб'єктами господарювання.
Згідно із статтею 98 вказаного Кодексу матеріальні резерви для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій створюються з метою їх використання у разі загрози або виникнення надзвичайних ситуацій.
Матеріальні резерви для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій створюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту (оперативний матеріальний резерв), іншими центральними органами виконавчої влади (відомчий матеріальний резерв), місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування (регіональний та місцевий матеріальні резерви) та суб'єктами господарювання (об'єктовий матеріальний резерв).
Порядок створення та використання матеріальних резервів для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій визначається Кабінетом Міністрів України.
За визначенням, наведеним у пункті 2 Порядку створення та використання матеріальних резервів для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року № 775 /далі - Порядок №775/, матеріальний резерв - запас будівельних і пально-мастильних матеріалів, лікарських засобів та виробів медичного призначення, продовольства, техніки, технічних засобів та інших матеріальних цінностей (далі - матеріальні цінності), призначених для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, надання допомоги постраждалому населенню, проведення невідкладних відновлювальних робіт і заходів.
Відповідно до пункту 12 Порядку №775 матеріальні резерви використовуються виключно для: здійснення запобіжних заходів у разі загрози виникнення надзвичайних ситуацій; ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій; проведення невідкладних відновлювальних робіт і заходів; надання постраждалому населенню необхідної допомоги для забезпечення його життєдіяльності; розгортання та утримання тимчасових пунктів проживання і харчування постраждалого населення; забезпечення пально-мастильними та іншими витратними матеріалами транспортних засобів підприємств та громадян, залучених для евакуації постраждалого населення із зони надзвичайної ситуації та можливого ураження; забезпечення електроенергією, природним газом, хімічними реагентами та товарно-матеріальними цінностями підприємств для безперебійного надання житлово-комунальних послуг на території, де оголошено воєнний стан.
Пунктами 15 та 16 Порядку №775 встановлено, що відповідальність за створення та використання матеріальних резервів, здійснення контролю за їх наявністю несуть посадові особи органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та підприємств відповідно до закону. ДСНС здійснює методичне керівництво та контроль за створенням та використанням матеріальних резервів.
З огляду на вищевикладене правове регулювання, наявні підстави для висновку, що контроль за використанням центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та суб'єктами господарювання матеріальних резервів, в тому числі продовольства, здійснює ДСНС.
Посилання позивача на відсутність у ДСНС повноважень на самостійне звернення до суду з даним позовом не свідчить про відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави, у тому числі, контролю за використанням виконавчим комітетом Полтавської міської ради матеріальних резервів (продовольства).
Перевірка права прокурора на звернення до суду передує розгляду питання щодо правомірності рішення, яке оскаржується (розгляду по суті).
Відповідно до частини 4 статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Зі змісту позовної заяви та уточненої позовної заяви слідує, що прокурором не обґрунтувань підстави звернення до суду з позовом у зв'язку із нездійсненням або неналежним здійсненням ДСНС контролю за використанням виконавчим комітетом Полтавської міської ради матеріальних резервів (продовольства), так і обґрунтування підстав звернення до суду з позовом в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади, а не в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Полтавській області, як органу, який у відповідності до Порядку №775 здійснює контроль за використанням виконавчим комітетом Полтавської міської ради матеріальних резервів (продовольства).
Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність прийняття Виконавчим комітетом Полтавської міської ради рішення від 02.06.2022, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, може бути перевірено за позовом належного позивача.
Таким чином, позовну заяву подано без додержання вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 та частини п'ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України.
Відповідно до частини п'ятнадцятої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України якщо позивач не усунув недоліки позовної заяви у строк, встановлений судом, позовна заява залишається без розгляду.
Згідно пункту 7 частини 1 статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо провадження в адміністративній справі було відкрито за позовною заявою, яка не відповідає вимогам статей 160, 161, 172 цього Кодексу, і позивач не усунув цих недоліків у строк, встановлений судом.
Таким чином, суд приходить до висновку про необхідність залишення позовної заяви Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади до Виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії без розгляду.
На підставі викладеного, керуючись пунктом 160, 169, 171, 240, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Позовну заяву Керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Полтавської територіальної громади до Виконавчого комітету Полтавської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити певні дії залишити без розгляду.
Роз'яснити позивачеві, що залишення позовної заяви без розгляду не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання.
Апеляційна скарга на ухвалу суду подається протягом п'ятнадцяти днів з дня її складення.
Ухвала суду може бути оскаржена в апеляційному порядку до Другого апеляційного адміністративного суду в порядку, визначеному частиною 8 статті 18, частинами 7-8 статті 44 та статтею 297 Кодексу адміністративного судочинства України, а також з урахуванням особливостей подання апеляційних скарг, встановлених підпунктом 15.5 підпункту 15 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя Н.Ю. Алєксєєва