Справа № 826/4276/18 Суддя (судді) першої інстанції: Добрівська Н.А.
24 жовтня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді Парінова А.Б.,
суддів: Ключковича В.Ю.,
Кобаля М.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2022 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Шемчука Віктора Вікторовича про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (надалі - позивач) до Члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Шемчука Віктора Вікторовича (надалі - відповідач), в якому просив суд:
- визнати незаконною бездіяльність Члена КДКП Шемчука В.В. в частині відмови у витребуванні та прийнятті повного, обґрунтованого рішення з посиланням на законодавчі акти та закони з постановленням порушених прав;
- зобов'язати КДКП відкрити дисциплінарне провадження з прийняттям законного рішення з встановленням цивільної відповідальності на відшкодування завданої майнової, матеріальної та моральної шкоди.
Окружним адміністративним судом міста Києва 29 березня 2018 року направлено судовий запит судді Окружного адміністративного суду міста Києва Патратій О.В. щодо отримання копії позовної заяви ОСОБА_1 з додатками, що були предметом розгляду у справі №826/4278/18 з метою встановлення факту відсутності підстав для застосування положень пункту 5 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалами Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 квітня 2018 року ОСОБА_1 звільнено від сплати судового збору; відкрито провадження в адміністративній справі і призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження (без виклику сторін).
Так, 10 квітня 2018 року суддею Окружного адміністративного суду міста Києва Патратій О.В. у відповідь на судовий запит надані копії позову ОСОБА_1 з додатками, на підставі яких судом було встановлено, що предметом оскарження у справі №826/4278/18 є рішення відповідача від 22.02.2018 за №283дс-18, а у адміністративній справі №826/4276/18 - рішення від 22.02.2018 за №288дс-18.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2022 року закрито провадження в адміністративній справі №826/4276/18 за позовом ОСОБА_1 до Члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Шемчука Віктора Вікторовича про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії. Роз'яснено позивачу, що повторне звернення до суду зі спору між тими самими сторонами, про той самий предмет і з тих самих підстав не допускається.
Не погоджуючись з прийнятою ухвалою суду першої інстанції, позивачем подано апеляційну скаргу, в якій останній просить суд апеляційної інстанції скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції та направити справу на продовження розгляду. В апеляційній скарзі позивач, посилаючись на неповне з'ясування обставин, що мають значення для справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення питання, просить скасувати оскаржувану ухвалу, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Сторони у судове засідання не з'явилися, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи були належним чином повідомлені, про причини неявки суду не повідомили.
За таких обставин колегія суддів, керуючись п. 2 ч. 1 ст. 311 КАС України, вирішила розглядати справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
З матеріалів справи вбачається, що позивачем оскаржується рішення Члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Шемчука Віктора Вікторовича від 22 лютого 2018 року за №288дс-18, якою відмовлено у відкритті дисциплінарного провадження за скаргою ОСОБА_1 про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора прокуратури Черкаської області Савченка В.В. та керівника Уманської місцевої прокуратури Павленка Р.І., Коваленка О.М.
Відповідно до розділу 4 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція) справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов'язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставини кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов'язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди мають дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю досліджувати - змагальні документи, що стосуються прав та свобод, гарантованих Конвенцією.
Рішенням Європейського суду з прав людини від 19 квітня 1993 року у справі «Краска проти Швейцарії» встановлено: «Ефективність справедливого розгляду досягається тоді, коли сторони процесу мають право представити перед судом ті аргументи, які вони вважають важливими для справи. При цьому такі аргументи мають бути «почуті», тобто ретельно розглянуті судом. Іншими словами, суд має обов'язок провести ретельний розгляд подань, аргументів та доказів, поданих сторонами».
Згідно частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
У Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначено, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Стосовно «порушеного права», за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним".
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як вбачається з матеріалів справи, позивач реалізував своє право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, подавши скаргу стосовно відповідного прокурора, який, на думку позивача, вчинив дисциплінарний проступок.
Порядок дисциплінарного провадження щодо прокурора врегульовано Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (надалі - Закон № 1697-VII, в редакції на час звернення до відповідача), зокрема частиною 2 статті 45 цього Закону визначено право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів зі скаргою щодо дисциплінарного проступку прокурором має кожен, кому відомі такі факти.
Стаття 45 Закону № 1697-VII зазначає, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Дисциплінарне провадження включає: 1) відкриття дисциплінарного провадження; 2) проведення перевірки дисциплінарної скарги; 3) розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора; 4) оскарження рішення, прийнятого за результатами дисциплінарного провадження; 5) застосування до прокурора дисциплінарного стягнення.
Цим Законом визначено також і правові підстави для відкриття або відмови у відкритті дисциплінарного провадження.
Так, відповідно до частини 2 статті 46 Закону № 1697-VII секретаріат Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів у день надходження дисциплінарної скарги реєструє її та за допомогою автоматизованої системи визначає члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів для вирішення питання щодо відкриття дисциплінарного провадження.
Підстави для відмови у відкритті дисциплінарного провадження передбачено у частині 2 статті 46 цього Закону.
Як зазначалося, позивач оскаржує бездіяльність члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів щодо невитребування зазначених позивачем у скарзі документів та щодо невідкриття дисциплінарного провадження за його скаргою.
Європейський суд з прав людини у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у ст. 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення від 21 грудня 2010 року у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).
За приписами пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини 1 статті 4 КАС України).
Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акту) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або яке безпосередньо стосується прав, свобод та інтересів даної особи.
Закон № 1697-VII надав право оскарження рішень про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорам як суб'єктам, прав та інтересів яких безпосередньо стосуються такі рішення (ст. 50).
Отже прокурори, якщо їх було притягнуто до дисциплінарної відповідальності, мають право оскарження відповідних рішень безпосередньо до суду чи, якщо це передбачено законом, попередньо до адміністративного органу або до прокурора вищого рівня.
У даному випадку, відсутність регламентації права на оскарження рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження щодо прокурора, бездіяльності щодо невідкриття такого провадження у національному праві іншими особами є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності прокурора, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, якщо чинне законодавство передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи.
Особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Комісії до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження (частина 10 статті 78 Закону № 1697-VII).
Крім того, у випадку невиконання прокурором процесуальних обов'язків Кримінальний процесуальний кодекс України (надалі - КПК України) передбачає порядок оскарження такої бездіяльності до слідчого судді (пункт 17 частини шостої статті 7, статей 24, 303-307 КПК України), а у випадку невиконання чинного рішення останнього передбачена кримінальна відповідальність (стаття 383 Кримінального кодексу України).
З огляду на зазначене та правовідносини, які виникли між позивачем та органом державної влади (прокуратурою) у зв'язку з досудовим розслідуванням злочину, стверджувані заявником порушення членом Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів його суб'єктивних прав унаслідок невідкриття дисциплінарного провадження і незастосування до прокурора заходів дисциплінарного впливу не можна вважати обґрунтованими і такими, що дійсно порушують його індивідуальні охоронювані законом права та/або інтереси як потерпілого у кримінальному провадженні.
Обраний позивачем спосіб захисту, як оскарження бездіяльності члена Комісії, який, на думку позивача, порушив вимоги КПК України, жодним чином позитивно не вплине на хід досудового розслідування і не відновить його прав як учасника кримінального провадження. Крім того, саме рішення Комісії за результатами розгляду дисциплінарної скарги, хоч його і прийнято у зв'язку з дисциплінарною скаргою заявника, не створює для нього жодних юридичних прав та/чи обов'язків, а з огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус Комісії у цих правовідносинах, рішення цього органу й не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника.
Отже, особи за дисциплінарною скаргою яких Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і не наділені правом на оскарження до суду рішень Комісії стосовно вирішення питання про його відкриття.
Позивач у даній справі, як сторона у кримінальному провадженні має право оскаржувати рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу виключно в порядку, встановленому КПК України.
З аналізу матеріалів справи та норм права, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов вірного висновку про те, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 07 жовтня 2021 року по справі №9901/176/21, від 22 березня 2018 року по справі № 800/559/17, від 03 квітня 2018 року по справі № 9901/152/18.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для закриття провадження у справі.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до пункту першого частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
За змістом частини першої статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки судове рішення ухвалене судом першої інстанції з додержанням норм матеріального і процесуального права, на підставі правильно встановлених обставин справи, а доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, то суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2022 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки, визначені статями 328, 329 КАС України.
Головуючий суддя А.Б. Парінов
Судді В.Ю. Ключкович
М.І. Кобаль