Справа № 320/2909/21 Суддя (судді) першої інстанції: Щавінський В.Р.
19 жовтня 2022 року м. Київ
Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:
Судді-доповідача: Кузьмишиної О.М.,
суддів: Кобаля М.І., Костюк Л.О.,
при секретарі судового засідання Кузьмич М.Б.,
представника позивача - Засідатель І.С.,
представників відповідача - адвоката Самборської Ю.Л., Тутука В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу представника позивача - Ржищівського геріатричного пансіонату - адвоката Самборської Юлії Леонідівни на рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Ржищівського геріатричного пансіонату про застосування заходів реагування,
Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - позивач, ГУ ДСНС у Київській області) звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Ржищівського геріатричного пансіонату, в якому просить застосувати заходи реагування у вигляді часткового зупинення роботи Ржищівського геріатричного пансіонату, а саме: експлуатації спального корпусу, адміністрації розташованого за адресою: Київська область, м. Ржищів, вул. Паркова, 1, шляхом зобов'язання Ржищівського геріатричного пансіонату повністю зупинити експлуатацію вказаного об'єкту до повного усунення порушень №1-32 зазначених в акті від 16.02.2021 №42.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за результатами позапланової перевірки Ржищівського геріатричного пансіонату встановлено ряд порушень законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки. Позивач вважає, що вказана обставина створює реальну загрозу життю і здоров'ю людей, які працюють та/або перебувають на об'єкті відповідача, а тому наявна необхідність застосування заходів реагування у вигляді часткового зупинення роботи Ржищівського геріатричного пансіонату, а саме: експлуатації спального корпусу, адміністрації розташованого за адресою: Київська область, м. Ржищів, вул. Паркова, 1 до повного усунення порушень зазначених в акті від 16.02.2021 №42.
Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року адміністративний позов задоволено.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, представником відповідача подано апеляційну скаргу, у якій зазначається, що судом допущено неповне з'ясування обставин справи, що потягло прийняття необґрунтованого рішення. Зокрема, апелянт зазначає, що судом застосовано неспівмірний захід державного реагування, без дослідження питання щодо застосування інших заходів реагування, без урахування того, що обрання крайнього заходу реагування є можливим лише у випадку реальної загрози життю та здоров'ю людей.
Також зазначається, що відповідачем вживаються заходи для повного усунення порушень шляхом направлення до Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації запитів з інформуванням про поточну ситуацію щодо протипожежного захисту з проханням сприяти у виділенні коштів для виготовлення відповідної проектно-кошторисної документації, посприяти у питаннях виконання пунктів акту від 16.02.2022 №42, про що колегії суддів надано копії листів.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 вересня 2022 року відкрито апеляційне провадження у справі №320/2909/21, встановлено строк до 29 вересня 2022 року для подання відзиву на апеляційну скаргу. Іншою ухвалою від 01 вересня 2022 року призначено справу до апеляційного розгляду у відкритому судовому засіданні на 05 жовтня 2022 року.
Від Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області письмового відзиву не надходило.
В судовому засіданні 05 жовтня 2022 року представники позивача та відповідача надали свої пояснення у тому числі додаткові, підтримали раніше заявлені доводи та аргументи, відповідали на питання суду.
Відповідно до статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, представників позивача та відповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції слід залишити без змін з наступних підстав.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05 квітня 2007 року №877-V.
Статтею 1 та частиною сьомою статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища. На підставі акту, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відносини, пов'язані із захистом населення, територій, навколишнього природного середовища та майна від надзвичайних ситуацій, реагуванням на них, функціонуванням єдиної державної системи цивільного захисту, повноваження органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, права та обов'язки громадян України, іноземців та осіб без громадянства, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності регулює та визначає Кодекс цивільного захисту України, статтею 67 якого передбачено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: - здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб'єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у статті 65 цього Кодексу; - складення актів перевірок, приписів про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки у разі виявлення таких порушень; - звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Судом першої інстанції встановлені такі фактичні обставини.
На підставі доручення Прем'єр-Міністра України від 27.01.2021 №2768/1/1-21, окремого доручення ДСНС від 27.01.2021 №В-25 «Про позапланові перевірки» та графіків проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) за додержанням (виконанням), у власності, володінні, користуванні яких перебувають готелі, пансіонати, хостели, будинки для людей похилого віку та осіб з інвалідністю, затверджених наказом Головного управління від 28.01.2021 №81 та наказу Головного управління ДСНС України у Київській області від 29. 01.2021 №109 «Про проведення позапланових перевірок» здійснено позапланову перевірку щодо дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Ржищівського геріатричного пансіонату за адресою: Київська область, м. Ржищів, вул. Паркова, 1, про що зазначається у рапорті начальника Кагарлицького РС ГУ ДСНС України у Київській області підполковника служби цивільного захисту О. Кудрика від 23.02.2021.
Надалі, 29.01.2021 видане посвідчення №725 на проведення заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання (виконання) вимог нормативно-правових актів та нормативних документів у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки Ржищівського геріатричного пансіонату, головному інспектору Кагарлицького РС ГУ ДСНС України у Київській області майору служби цивільного захисту М. Гапоненку, яке вручене 15.02.2021 в.о. директору Ржищівського геріатричного пансіонату І. Щоці.
За результатами позапланової перевірки складений акт №42 від 16.02.2021 щодо дотримання суб'єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, у якому зазначено 41 порушення, які,
на думку позивача, створюють реальну загрозу життю і здоров'ю людей, які працюють, перебувають на об'єкті.
Такі обставини стали підставою для звернення до суду з адміністративним позовом, за результатами розгляду якого судом першої інстанції ухвалено рішення від 22 лютого 2022 року.
Як зазначив суд першої інстанції, характер суспільної небезпеки встановлених під час перевірки відповідача порушень, а також наявність безпосередньої та реальної загрози життю та/або здоров'ю людей є обґрунтованими та беззаперечними.
Колегія суддів погоджується з наведеними висновками суду першої інстанції та додатково зазначає, що частиною першою статті 67 Кодексу цивільного захисту України до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Частиною другою статті 68 Кодексу цивільного захисту України встановлено, що у разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров'ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
У статті 70 Кодексу цивільного захисту України закріплено, що підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів є:
1) недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, стандартами, нормами і правилами;
2) порушення вимог пожежної безпеки, передбачених стандартами, нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення;
3) випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від стандартів чи технічних умов або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки;
4) нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій;
5) відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи;
6) невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб'єкта господарювання, їх непридатність або відсутність;
7) порушення правил поводження з небезпечними речовинами;
8) відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об'єктів або об'єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій;
9) відсутність на об'єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту;
10) неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб'єктів господарювання;
11) проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об'єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб'єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Повне або часткове зупинення роботи підприємств, об'єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Отже, Кодексом цивільного захисту України передбачена наявність загрози життю та здоров'ю людей внаслідок порушення суб'єктом господарювання вимог законодавства з питань техногенної, пожежної безпеки, як підстава для застосування заходів реагування у сфері державного нагляду.
Суд звертає увагу, що визначення поняття порушення, яке створює загрозу життю та/або здоров'ю людей, є оціночним. Водночас, на переконання суду, всі порушення протипожежних норм в тій чи іншій мірі створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.
Згідно з пунктом 1.2 глави 1 розділу V Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30.12.2014 №1417 (далі Правила №1417) будинки, приміщення та споруди повинні обладнуватися системами протипожежного захисту відповідно до ДБН В.2.5-56:2014 Системи протипожежного захисту.
Згідно з пунктом 7.1 розділу VII ДБН В.2.5-56:2014 системи пожежної сигналізації призначені для раннього виявлення пожежі та подавання сигналу тривоги для вжиття необхідних заходів (наприклад: евакуювання людей, виклик пожежно-рятувальних підрозділів, запуск протидимних систем пожежогасіння, здійснення управління протипожежними клапанами, дверима, воротами та завісами (екранами), відключенням або блокуванням (розблокуванням) інших інженерних систем та устаткування при сигналі "пожежа" тощо).
Відповідно до підпункту 7.2.1 пункту 7.1 розділу VII ДБН В.2.5-56:2014 системи пожежної сигналізації повинні: а) виявляти ознаки пожежі на ранній стадії; б) передавати тривожні сповіщення до пристроїв передавання пожежної тривоги та попередження про несправність; в) формувати сигнали управління для систем протипожежного захисту та іншого інженерного обладнання, що задіяне при пожежі; г) сигналізувати про виявлену несправність, яка може негативно впливати на нормальну роботу СПС.
Відповідачем в апеляційній скарзі зазначено, що ним вчиняються дії, направлені на усунення виявлених позивачем порушень. З матеріалів справи вбачається, що за результатами проведення повторного позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання відповідачем вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки складено акт від 07.12.2021, з якого вбачається, що відповідачем не усуненні наступні порушення на об'єкті Ржищівського геріатричного пансіонату у спальному корпусі, адміністрації розташованого за адресою: Київська область, м. Ржищів, вул. Паркова, 1:
- пожежна насосна станція знаходиться в не справному стані (пункту 1.1 глави 1 розділу V ППБУ);
- кнопки дистанційного запуску пожежних насосів знаходяться в не справному стані (пункту 1.1 глави 1 розділу V ППБУ);
- коридори, проходи та інші шляхи евакуації не забезпечено евакуаційним освітленням (пункт 2.31 глави 2 розділу ІІІ ППБУ);
- не визначено пожежну небезпеку на шляху евакуації оздоблення стелі та підлоги в коридорі на 6-му поверсі, в коридорі підлоги на 5-му, 4-му, 3-му, 2-му поверхах та коридору їдальні на першому поверсі (пункт 22 розділу II; пункт 2.3 глава 2 розділ III ППБУ, п.7.3.3 ДБН В.1.1-7:2016).
Окрім того, як зазначає в апеляційній скарзі відповідач, після 16.02.2021 в пансіонаті проводилися додаткові позапланові перевірки ДСНС, після яких складено ще три акти перевірок: №891 від 22.07.2021, №1353 від 01.11.2021 та №1532 від 07.12.2021. Також упродовж 2021-2022 по надходженню фінансування усувалися порушення, зазначені в акті від 16.02.2021 №42.
Як встановлено колегією суддів в судовому засіданні 02.08.2022 позивачем складено Акт №72, відповідно до якого відповідачем не усунуто фактично два порушення, а саме: в пожежній насосній станції, яка знаходиться у несправному стані, а також у несправному стані кнопка дистанційного запуску пожежних насосів. Інші порушення відповідачем усунуто, що підтверджено поясненнями представника позивача, а також наявними у справі документальними доказами.
Разом з тим, виходячи з того, що пожежна насосна станція, яка є складовою системи протипожежного захисту приміщення, щодо якого проводилася перевірка, знаходиться у несправному стані, що створює загрозу мешканцям пансіонату у разі виникнення пожежі, колегія суддів вважає, що навіть за умов усунення інших порушень, виявлених позивачем, відповідачем до суду не наданні докази щодо повного усунення порушень, визначених в акті перевірки від 16.02.2021 №42. Загроза життю та здоров'ю людей продовжує існувати.
Верховним Судом у п. 28 постанови від 10.10.2019 у справі №320/5849/18 зазначено, що наявність порушення вимог протипожежної безпеки не вважається усунутим лише за умови розгляду можливості щодо такого усунення.
Аналогічна правова позиція викладена в пунктах 33-35 постанови Верховного Суду від 17.10.2019 у справі №826/7292/.
У п.31 постанови Верховного Суду від 07.10.2019 у справі №815/140/18 зазначено, що відсутність протипожежної сигналізації є істотним порушенням, що впливає на ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі та може спричинити загрозу життю і здоров'ю людей та унеможливить її ефективну ліквідацію та рятування людей.
Не усунені відповідачем порушення на думку колегії суддів є істотними та несуть ризик виникнення надзвичайної ситуації, аварії чи пожежі, що спричинить загрозу життю та здоров'ю людей.
Верховним Судом у постанові від 26.02.2020 у справі №826/7073/18 викладено висновок, що правовою підставою для застосування адміністративним судом заходів реагування є одночасна наявність таких умов: 1) факт порушення правил та норм пожежної і техногенної безпеки, що створюють загрозу життю та здоров'ю людей; 2) звернення компетентного органу, який здійснює державний нагляд у сфері пожежної і техногенної безпеки, із відповідним адміністративним позовом до суду; 3) наявність обов'язку у підконтрольного суб'єкта, зупинення експлуатації приміщень (об'єктів) якого вимагає відповідний орган Державної служби України з надзвичайних ситуацій, забезпечувати дотримання вимог пожежної безпеки у відповідному приміщенні.
Враховуючи те, що відповідачем не усунуто усіх порушень, виявлених під час проведення перевірки, і порушення, які продовжують існувати, створюють загрозу життю та здоров'ю людей, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про необхідність застосування заходів реагування у вигляді часткового зупинення роботи Ржищівського геріатричного пансіонату, а саме: експлуатації спального корпусу, адміністрації розташованого за адресою: Київська область, м. Ржищів, вул. Паркова, 1, шляхом зобов'язання Ржищівського геріатричного пансіонату повністю зупинити експлуатацію вказаного об'єкту до повного усунення порушень №1-32 зазначених в акті від 16.02.2021 №42.
Колегія суддів також зазначає, що обставини справи вказують на обґрунтованість та виправданість застосування визначеного заходу реагування до відповідача, при цьому та обставина, що пансіонат фінансується за рахунок асигнувань Департаменту соціального захисту населення Київської обласної державної адміністрації таких обставин не змінює.
При цьому доводи про те, що зазначена особа не була залучена до участі у справі, не вказують на наявність процесуальних порушень з боку суду першої інстанції, оскільки відповідач є стороною у справі та має право користуватися процесуальними правами відповідно до положень КАС України, у тому числі заявляти відповідні клопотання, подавати заяви як під час розгляду справи в суді першої інстанції, так і в апеляційній інстанції.
Також колегія суддів не приймає аргументи відповідача про порушення Київським окружним адміністративним судом принципу зворотної дії нормативно-правового акту в часі, оскільки не вбачає таких обставин та звертає увагу апелянта на те, що судом першої інстанції до спірних правовідносин станом на день розгляду справи враховувався акт №42 від 16.02.2021, у якому перераховані неусунуті порушення, тоді як акт №41 від 14.20.2020, складений позивачем раніше, до уваги не брався, як неактуальний станом на день розгляду справи.
Отже, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, судом першої інстанції при розгляді справи вірно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, та дотримано норм процесуального права.
Відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд залишає рішення суду першої інстанції без змін, підстави для перерозподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів, -
Апеляційну скаргу представника позивача - Ржищівського геріатричного пансіонату - адвоката Самборської Юлії Леонідівни залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2022 року у справі №320/2909/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя - доповідач О.М. Кузьмишина
Судді М.І. Кобаль
Л.О. Костюк