Іменем України
03 жовтня 2022 року
м. Київ
справа №990/106/22
адміністративне провадження № П/990/106/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Соколова В.М.,
суддів: Губської О.А., Білак М.В., Загороднюка А.Г., Калашнікової О.В.,
за участю:
секретаря судового засідання Шевченко В. В.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідача Байдаченко О. І.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
І. Короткий зміст позовних вимог
1. 18 липня 2022 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з позовом до Президента України (далі - відповідач), у якому просить:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо неприйняття рішення про прийняття до громадянства України у розумний строк, поданих йому на розгляд Комісією при Президентові України з питань громадянства з проектом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 ;
- зобов'язати Президента України розглянути рішення з проектом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , підготовлені Комісією при Президентові України з питань громадянства, та прийняти рішення за наслідками такого розгляду.
ІІ. Стислий виклад позиції позивача та заперечень відповідача
2. У позові ОСОБА_1 зазначає, що з 20 травня 2021 року матеріали щодо прийняття його до громадянства України перебувають на підписі у Президента України. Проте, станом на дату подання даного позову, позивач громадянство України в законний спосіб не набув. Президентом України подане на його розгляд рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства з проектом указу про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 не розглянуто, рішення не прийнято, указ не підписано. Не спростовуючи наявність у Президента України дискреційного повноваження з питань прийняття до громадянства, позивач уважає, що строк розгляду відповідачем відносно нього документів не є розумним. Зауважує, що змушений чекати на прийняття завершального рішення без додержання принципів розумності строків розгляду документів. Тож позивач позбавлений гарантованого міжнародними нормами права на зміну свого громадянства за належного виконання ним умов законодавства щодо набуття такого права.
3. Позивач вказує, що у справі № 9901/234/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначив, що наявність у Президента України дискреційного повноваження щодо прийняття до громадянства України не означає, що таке повноваження може застосуватися без обмеження будь-яким строком. Якщо строк для вчинення певної дії (прийняття рішення) чітко не установлений чинним законодавством, то застосовуються критерії розумного строку. Крім того позивач покликається на позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постановах від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21, від 13 квітня 2022 року у справі №9901/294/21, від 9 червня 2022 року у справі № 9901/295/21, щодо дотримання розумності строків.
4. На додаток ОСОБА_1 стверджує, що з моменту подання документів на підпис Президенту України було підписано чотири укази про прийняття до громадянства України, якими прийнято до громадянство майже 320 осіб, які подали заяву та відповідні документи пізніше позивача, що вказує на прояви дискримінації щодо нього. Крім того, з аналізу указів Президента України вбачається, що мають місце випадки, коли було розглянуто заяви про прийняття до громадянства України осіб, які подали документи більш пізнішою, ніж позивач, датою. Їхні документи було розглянуто та питання вирішено. Зазначене також, на думку позивача, є проявом дискримінації щодо нього.
5. У відзиві на адміністративний позов від 5 серпня 2022 року № 08/2-04/107 представник відповідача просить відмовити у задоволенні позову ОСОБА_1 , зазначаючи про те, що у положеннях Закону України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» відсутні вимоги щодо обов'язку прийняти рішення про прийняття іноземця або особи без громадянства до громадянства України. Цим Законом закріплена можливість прийняття до громадянства України, питання щодо якого розглядатиметься лише у випадку виконання відповідних умов. Поряд з цим, частина п'ята статті 9 Закону України «Про громадянство України» містить імперативні норми щодо заборони прийняття до громадянства України певних категорій осіб. Отже, рішення про прийняття (чи неприйняття) до громадянства України ухвалюється в межах реалізації дискреційних повноважень відповідного державного органу. Кандидат на прийняття до громадянства повинен відповідати певним умовам, однак навіть у разі їх виконання компетентний орган держави має право на власний розсуд вирішувати питання щодо прийняття особи до громадянства, виходячи, зокрема, з державних інтересів. Таким чином право приймати рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні є виключним правом Президента України. Це повноваження Глави держави є дискреційним, тобто передбачає можливість діяти на власний розсуд у межах закону.
6. 19 серпня 2022 року ОСОБА_1 подав відповідь на відзив на касаційну скаргу, в якій зазначає про те, що представником відповідача не наведено аргументів, які б спростовували доводи адміністративного позову про недотримання Президентом України розумного строку щодо прийняття рішення про набуття позивачем громадянства України.
7. У судовому засіданні ОСОБА_1 підтримав вимоги адміністративного позову.
8. Представник відповідача Байдаченко О.І. заперечила проти позову та просила відмовити в його задоволенні.
ІІІ. Клопотання учасників справи та процесуальні дії у справі
9. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 18 липня 2022 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду: головуючий суддя - Соколов В.М., судді: Губська О.А., Білак М.В., Загороднюк А.Г., Калашнікова О.В.
10. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Соколова В.М. від 20 липня 2022 року відкрито провадження в адміністративній справі та призначено її до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження у судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 22 серпня 2022 року о 15 год 30 хв. Цією ж ухвалою витребувано у відповідача в строк, установлений для подання відзиву на позов, документи стосовно отримання ОСОБА_1 громадянства України, які 20 травня 2021 року передані Комісією при Президентові України з питань громадянства на погодження Керівнику Офісу Президента України та для доповіді Президенту України.
11. 9 серпня 2022 року надійшов відзив представника Президента України на адміністративний позов ОСОБА_1 , до якого долучено витребувані ухвалою від 20 липня 2022 року документи.
12. 12 серпня 2022 року від позивача надійшла заява про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
14. 15 серпня 2022 року зареєстровано заяву позивача про дистанційне ознайомлення з матеріалами справи та надання електронної копії матеріалів на електронну адресу.
15. 16 серпня 2022 року секретарем судового засідання Шевченко В.В. повідомлено учасників справи про те, що судове засідання у справі, призначене на 22 серпня 2022 року о 15 год 30 хв, не відбудеться у зв'язку з перебуванням у відпустці члена судової колегії - судді Губської О.А. Наступне судове засідання призначено на 26 вересня 2022 року о 15 год 30 хв.
16. 16 серпня 2022 року від позивача надійшла заява про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
17. 19 серпня 2022 року зареєстровано відповідь ОСОБА_1 на відзив на касаційну скаргу.
18. 13 вересня 2022 року від позивача надійшла заява про дистанційне ознайомлення з матеріалами справи та надання електронної копії матеріалів на електронну адресу.
19. 15 вересня 2022 року зареєстровано клопотання ОСОБА_1 про витребування доказів.
20. 19 вересня 2022 року від позивача надійшла заява про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
21. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 20 вересня 2022 року задоволено заяву позивача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду за допомогою власних технічних засобів.
22. 22 вересня 2022 року зареєстровано клопотання позивача про приєднання доказів до матеріалів справи.
23. 23 вересня 2022 року секретарем судового засідання Шевченко В.В. повідомлено учасників справи про те, що судове засідання у справі, призначене на 26 вересня 2022 року о 15 год 30 хв, не відбудеться у зв'язку з перебуванням у відпустці члена судової колегії - судді Губської О.А. Наступне судове засідання призначено на 03 жовтня 2022 року о 16 год 00 хв.
24. 27 вересня 2022 року зареєстровано заяву позивача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції.
25. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року задоволено заяву позивача про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції поза межами приміщення суду за допомогою власних технічних засобів.
26. У судовому засіданні позивач підтримав клопотання про витребування у відповідача доказів, а саме оригіналів проекта Указу Президента України про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України та подання Комісії при Президентові України з питань громадянства. Водночас, вирішення указаного клопотання залишив на розсуд Суду.
27. Представник відповідача Байдаченко О.І. зауважила, що всі наявні докази долучені до відзиву на адміністративний позов, будь-які інші письмові докази відсутні. При цьому зазначила, що подані до Суду докази завірені належним чином згідно з вимогами чинного законодавства.
28. Колегія суддів, порадившись на місці ухвалила, відмовити позивачу в задоволенні клопотання про витребування доказів з огляду на їхню наявність в матеріалах адміністративної справи.
IV. Установлені у справі обставини та зміст спірних правовідносин
29. ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , є громадянином Ісламської Республіки Іран.
30. У 2006 році позивач прибув в Україну з метою навчання.
31. 15 травня 2017 року ОСОБА_1 отримав дозвіл на імміграцію в Україну у зв'язку з перебуванням у шлюбі з громадянкою України понад 2 роки, а 13 червня 2017 року - посвідку на постійне місце проживання серії НОМЕР_1 .
32. 06 липня 2019 року позивач з метою реалізації права на прийняття до громадянства України та відповідно до вимог статті 9 Закону України «Про громадянство України» звернувся до Київського районного відділу в м. Полтаві Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області з клопотанням про прийняття до громадянства України з відповідним пакетом документів.
33. Відповідно до висновку Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області від 31 жовтня 2019 року про прийняття до громадянства України громадянина Ісламської Республіки Іран ОСОБА_1 , затвердженого 24 квітня 2020 року головою Державної міграційної служби України Соколюк М.Ю., визнано за можливе задовольнити клопотання про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 , а подані ним документи надіслати до Державної міграційної служби України для подальшого розгляду та передачі до Комісії при Президентові України з питань громадянства для прийняття рішення.
34. Листом Державної міграційної служби України від 29 квітня 2020 року № 6.4-4249/6-20 висновок про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України разом з матеріалами справи надіслано на розгляд Комісії при Президентові України з питань громадянства.
35. 13 квітня 2021 року відбулося засідання Комісії при Президентові України з питань громадянства, на якому було прийнято рішення, оформлене протоколом № 1, про внесення на розгляд Президента України пропозиції щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України ОСОБА_1 .
36. 20 травня 2021 року проект Указу Президента України «Про прийняття до громадянства України», до якого включено позивача, передано на погодження Керівнику Офісу Президента України та для доповіді Президенту України.
37. У зв'язку з неприйняттям Президентом України рішення про прийняття до громадянства України у строки відповідно до діючого законодавства України, ОСОБА_1 08 червня 2021 року звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду за захистом своїх прав та інтересів.
38. Рішенням від 1 грудня 2021 року у справі № 9901/234/21 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду відмовив у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 до Президента України про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
39. Після ухвалення згаданого судового рішення у справі № 9901/234/21 позивач неодноразово звертався із запитами до Офісу Президента України про надання інформації стосовно видання Указу Президента України про прийняття його до громадянства України, на що отримував відповіді про неприйняття відповідачем відповідного рішення.
40. Оскільки станом 18 липня 2022 року Президентом України не підписано Указ про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України, останній звернувся до Суду з даним позовом.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
41. Конституція України
41.1. Відповідно до статті 4 Конституції України в Україні існує єдине громадянство. Підстави набуття і припинення громадянства України визначаються законом.
41.2. Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
41.3. За змістом пункту 2 статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються, зокрема, громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства.
41.4. Пунктом 26 частини першої статті 106 Конституції України закріплено, що Президент України приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку в Україні.
41.5. Згідно з частинами другою - третьою статті 106 Конституції України, Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
42. Закон України від 18 січня 2001 року № 2235-III «Про громадянство України» (далі - Закон № 2235-III; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
42.1. Преамбулою Закону № 2235-III визначено, що цей Закон відповідно до Конституції України визначає правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.
42.2. Відповідно до статті 1 Закону № 2235-III громадянство України - правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках;
громадянин України - особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України.
42.3. Статтею 2 Закону № 2235-III обумовлено, що законодавство України про громадянство ґрунтується на таких принципах:
1) єдиного громадянства - громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України;
2) запобігання виникненню випадків безгромадянства;
3) неможливості позбавлення громадянина України громадянства України;
4) визнання права громадянина України на зміну громадянства;
5) неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття громадянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим з подружжя;
6) рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України;
7) збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.
42.4. Згідно зі статтею 6 Закону № 2235-III, громадянство України набувається, зокрема, внаслідок прийняття до громадянства.
42.5. Статтею 9 Закону №2235-III визначено, що іноземець або особа без громадянства можуть бути за їх клопотаннями прийняті до громадянства України. Умовами прийняття до громадянства України є:
1) визнання і дотримання Конституції України та законів України;
2) подання декларації про відсутність іноземного громадянства (для осіб без громадянства) або зобов'язання припинити іноземне громадянство (для іноземців);
3) безперервне проживання на законних підставах на території України протягом останніх п'яти років.
Ця умова не поширюється на іноземців чи осіб без громадянства, які перебувають у шлюбі з громадянином України понад два роки, і на іноземців чи осіб без громадянства, які перебували з громадянином України понад два роки у шлюбі, що припинився внаслідок його смерті. Дворічний термін перебування у шлюбі з громадянином України не застосовується до іноземців і осіб без громадянства, яким було надано дозвіл на імміграцію відповідно до пункту 1 частини третьої статті 4 Закону України "Про імміграцію".
4) отримання дозволу на імміграцію;
5) володіння державною мовою або її розуміння в обсязі, достатньому для спілкування;
6) наявність законних джерел існування.
До громадянства України не приймається особа, яка:
1) вчинила злочин проти людства чи здійснювала геноцид;
2) засуджена в Україні до позбавлення волі за вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину (до погашення або зняття судимості) з урахуванням рівня загрози для національної безпеки держави;
3) вчинила на території іншої держави діяння, яке визнано законодавством України тяжким або особливо тяжким злочином.
Датою набуття громадянства України у випадках, передбачених цією статтею, є дата видання відповідного Указу Президента України.
42.6. Згідно зі статтею 22 Закону № 2235-III Президент України: 1) приймає рішення і видає укази відповідно до Конституції України і цього Закону про прийняття до громадянства України і про припинення громадянства України; 2) визначає порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства та виконання прийнятих рішень; 3) затверджує Положення про Комісію при Президентові України з питань громадянства.
43. Порядок провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затверджений Указом Президента України від 27 березня 2001 року № 215 (далі - Порядок № 215)
43.1. Цей Порядок затверджений з метою організації виконання Закону № 2235-III та визначає перелік документів, які подаються для встановлення, оформлення та перевірки належності до громадянства України, прийняття до громадянства України, оформлення набуття громадянства України, припинення громадянства України, скасування рішень про оформлення набуття громадянства України, а також процедуру подання цих документів та провадження за ними, виконання прийнятих рішень з питань громадянства України.
43.2. Пунктом 113 розділу IV Порядку № 215 визначено, що рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення особою громадянства України приймає Президент України. Прийняття до громадянства України або припинення громадянства України здійснюється шляхом видання указів Президента України.
43.3. Відповідно до пункту 114 розділу IV Порядку № 215 рішення Президента України про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України надсилається Державній міграційній службі України, Міністерству закордонних справ України та Центральній виборчій комісії.
43.4. Матеріали з питань громадянства України, за якими Президентом України прийнято рішення про прийняття особи до громадянства України або припинення громадянства України, повертаються відповідним структурним підрозділом Офісу Президента України до Державної міграційної служби України та Міністерства закордонних справ України.
43.5. Згідно з пунктом 115 Порядку № 115 Державна міграційна служба України надсилає повідомлення про прийняті Президентом України рішення через територіальний орган Державної міграційної служби України до територіального підрозділу Державної міграційної служби України за місцем проживання осіб, щодо яких прийнято рішення.
44. Загальна декларація прав людини 1948 року
44.1. Кожна людина має право на громадянство. Ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства або права змінити своє громадянство (стаття 15).
45. Європейська конвенція про громадянство 1997 року
45.1. Кожна держава визначає у своєму законодавстві, хто є її громадянами (стаття 3).
45.2. Правила кожної держави-учасниці, які стосуються громадянства, ґрунтуються на таких принципах: a) кожна особа має право на громадянство; b) безгромадянства слід уникати; c) жодна особа не може бути безпідставно позбавлена громадянства; d) ні укладення шлюбу, ні розірвання шлюбу між громадянином держави-учасниці та особою, яка має громадянство іншої держави, ні зміна громадянства одним із подружжя під час перебування у шлюбі не впливають автоматично на громадянство другого з подружжя (стаття 4).
45.3. Правила держави-учасниці, які стосуються громадянства, не повинні містити розрізнень або допускати практику, що призводять до дискримінації за ознакою статі, релігії, раси, кольору шкіри, національного чи етнічного походження (стаття 5).
45.4. Кожна держава-учасниця передбачає у своєму внутрішньодержавному праві можливість натуралізації для осіб, які законно та постійно проживають на її території. Встановлюючи умови натуралізації, вона не повинна передбачати ценз осілості, який перевищує десять років до подання заяви (стаття 6).
VI. Позиція Верховного Суду
46. Заслухавши пояснення позивача на надані їм на противагу аргументи представника відповідача, встановивши обставини справи та дослідивши докази у їх сукупності, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
47. При вирішенні справи Верховний Суд ураховує, що відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
48. При цьому обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
49. Предметом цього публічно-правового спору є бездіяльність суб'єкта владних повноважень - Президента України щодо неприйняття у розумний строк рішення про прийняття ОСОБА_1 до громадянства України та зобов'язання Президента України прийняти відповідне рішення.
50. Тож у контексті спірних правовідносин Суд повинен підтвердити або спростувати наявність обставин, які б свідчили про порушення прав, свобод чи інтересів позивача з боку відповідача - суб'єкта владних повноважень, створення перешкод для їх реалізації або наявність інших утисків прав та свобод позивача.
51. Так, з аналізу правового змісту пункту 26 статті 106 Конституції України, статей 9, 22 Закону № 2235-III, пунктів 113- 115 Порядку № 215 слідує, що прийняття рішення про прийняття до громадянства України є виключними (дискреційними) повноваженнями Президента України. Підставою для реалізації Президентом України такого повноваження є рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства про внесення пропозиції Президентові України щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України, водночас строк реалізації цього повноваження Президентом України жодним чинним нормативним правовим актом не визначено.
52. Обґрунтовуючи протиправність бездіяльності Президента України, ОСОБА_1 , не заперечує дискреційність повноважень Президента України з питань прийняття до громадянства України, однак покликається на недотримання відповідачем розумності строків розгляду документів щодо набуття ним громадянства України. За твердженнями позивача, така бездіяльність Президента України позбавляє його гарантованого міжнародними нормами права на зміну свого громадянства при належному виконанні умов щодо набуття такого права, а відтак, є протиправною.
53. У світлі наведених доводів позивача Суд уважає за необхідне врахувати правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 19 квітня 2018 року у справі №П/9901/137/18 (800/426/17), яка полягає у тому, що протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
54. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту несвоєчасного виконання обов'язкових дій, а важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів особи.
55. Самі по собі строки поза зв'язком із конкретною правовою ситуацією, набором фактів, умов та обставин, за яких розгорталися події, не мають жодного значення. Сплив чи настання строку набувають (можуть набути) правового сенсу в сукупності з подіями або діями, для здійснення чи утримання від яких встановлюється цей строк.
56. Верховний Суд зауважує, що прийняття Президентом України на підставі пропозиції Комісії при Президентові України з питань громадянства рішення про прийняття до громадянства України є його правом, а не безумовним обов'язком.
57. Очевидно, що у даному випадку Президент України має два варіанта поведінки - прийняти позивача до громадянства України або ж не прийняти.
58. За таких обставин у даному випадку не можна говорити про протиправну бездіяльність відповідача - суб'єкта владних повноважень, оскільки відсутні законодавчі норми, які б покладали на нього обов'язок ухвалити рішення про прийняття позивача до громадянства України.
59. Як обґрунтовано зазначив Верховний Суд у рішенні від 1 грудня 2021 року у справі №9901/234/21, рішення Президента України про прийняття до громадянства України не є суто церемоніальними, інакше Основний Закон міг би передбачити інше формулювання, наприклад про те, що рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства підписуються Президентом України. Таке формулювання як «прийняття рішення» та, більш того, необхідність видання із цього приводу спеціального акта - указу Президента України, означає необхідність здійснення з боку Президента аналітичної діяльності у вигляді законності й обґрунтованості прийняття такого рішення.
60. У постановах від 16 лютого 2022 року у справі № 9901/293/21, від 13 квітня 2022 року у справі № 9901/294/21, від 9 червня 2022 року у справі № 9901/295/21, на які покликається ОСОБА_1 в адміністративному позові, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що норми Порядку № 215, як і будь-якого іншого нормативно-правового акта, станом на час виникнення спірних правовідносин не містили жодних вимог, які б визначали конкретні строки прийняття Президентом України указу про прийняття особи до громадянства України. Порядок № 215 визначає лише загальний строк розгляду заяв і подань про прийняття до громадянства України, який обчислюється з моменту їх надходження, та до якого не входить стадія прийняття Президентом України указів про прийняття особи до громадянства України.
61. Водночас Велика Палата Верховного Суду зауважила, що наведене не свідчить про можливість прийняття відповідачем відповідного рішення без обмеження будь-яким строком. У цьому випадку застосовуються критерії розумного строку.
62. Згідно з пунктом 10 частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони своєчасно, тобто протягом розумного строку.
63. При цьому розумними вважаються строки, що є об'єктивно необхідними для виконання процедурних дій без невиправданих зволікань та прийняття відповідних рішень (вчинення дій) у найкоротший строк, достатній для їх прийняття (вчинення).
64. Одночасно з цим, у згаданих постановах Велика Палата Верховного Суду, не заперечуючи необхідності дотримання відповідачем розумного строку під час ухвалення рішення про прийняття особи до громадянства, а також правомірності очікувань позивача щодо вирішення поданої ним заяви про набуття громадянства у найкоротший строк з моменту отримання нею рішення Комісії при Президентові України з питань громадянства про внесення пропозицій Президентові України щодо задоволення заяви про прийняття до громадянства України, надаючи оцінку доводам позивача про допущення Президентом України бездіяльності, наголосила на необхідності врахування конкретних фактів, умов та обставин, що склалися саме у цій правовій ситуації.
65. Колегія суддів звертає увагу на те, що поняття «розумності строку» є оціночним.
66. Чинне законодавство визначає «громадянство України» як правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках. Тобто, статус громадянина наділяє особу визначеним обсягом прав, свобод та обов'язків, захищає її права як всередині держави, так і за її межами.
67. Тож ураховуючи сутність інституту громадянства, рішення про прийняття особи до громадянства України має бути обґрунтованим, що вимагає детального та об'єктивного вивчення усіх обставин, що можуть вплинути на його прийняття. А тому Президент України, як суб'єкт владних повноважень, що має дискреційні повноваження на ухвалення такого рішення, виходить із того строку, який він уважає достатнім (розумним) для прийняття такого рішення.
68. Твердження позивача про те, що прийняття Президентом України указів про прийняття до громадянства України осіб, чиї заяви надійшли пізніше, свідчить про дискримінацію відносно нього, є безпідставними.
69. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 1 Закону України від 06 вересня 2012 року №5207-VI «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» (далі - Закон № 5207-VI) дискримінація - ситуація, за якої особа та/або група осіб за їх ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, віку, інвалідності, етнічного та соціального походження, громадянства, сімейного та майнового стану, місця проживання, мовними або іншими ознаками, які були, є та можуть бути дійсними або припущеними (далі - певні ознаки), зазнає обмеження у визнанні, реалізації або користуванні правами і свободами в будь-якій формі, встановленій цим Законом, крім випадків, коли таке обмеження має правомірну, об'єктивно обґрунтовану мету, способи досягнення якої є належними та необхідними.
70. Згідно з вищенаведеною дефініцією поняття «дискримінація», остання має місце лише тоді коли порушення прав відбувається з причини певної ознаки особи. Таке тлумачення у повній мірі відповідає положенням частини першої статті 24 Конституції України і статті 14 Конвенції про захист прав людини і основних свобод, а також практиці європейського суду з прав людини у справах про дискримінацію.
71. Однак позивачем не обґрунтовано факту наявності щодо нього дискримінації саме за певною ознакою, як це передбачено Законом № 5207-VI. З огляду на це Суд уважає, що має місце припущення позивача про обмеження його прав, яке не можна пов'язувати з дискримінацією.
72. На переконання Суду, при наданні оцінки діям Президента України саме в аспекті ухвалення рішення про прийняття особи до громадянства України насамперед необхідно врахувати, що таке рішення є індивідуалізоване, тобто приймається відносно конкретного заявника, та перебуває у нерозривному зв'язку з обставинами, що стосуються саме цієї особи. Тому те, що Президент України видав укази про прийняття до громадянства України осіб, які звернулися із заявами пізніше, ніж ОСОБА_1 , ніяким чином не свідчить про наявність прояву дискримінації відносно останнього.
73. Тим більше, як уже зазначалося, наявність пропозиції Комісії при Президентові України з питань громадянства щодо задоволення заяви ОСОБА_1 про прийняття до громадянства України, не породжує обов'язок у Президента України ухвалити позитивне рішення, оскільки вирішення цього питання законодавець поклав на розсуд Президента України.
74. За наведеного правового регулювання спірних правовідносин та встановлених у цій справі обставин Верховний Суд дійшов висновку, що невчинення наразі Президентом України дій щодо видання указу про надання ОСОБА_1 громадянства України не має характеру протиправної бездіяльності та не може бути визнане такою, оскільки під час розгляду цієї справи позивач не навів, а суд не встановив порушення відповідачем критеріїв розумності строку для прийняття такого рішення. Відповідно, відсутні підстави для задоволення позовної вимоги про зобов'язання відповідача видати відповідний указ.
75. Таким чином, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення щодо них, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .
VIІ. Судові витрати
76. Ураховуючи результат розгляду справи та вимоги статті 139 КАС України, понесені позивачем витрати у вигляді судового збору за подання цього позову, відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 241- 243, 246, 250, 255, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.
Рішення Верховного Суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо таку скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення Верховного Суду може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складено та підписано 07 жовтня 2022 року.
...........................
...........................
...........................
...........................
...........................
В.М. Соколов,
О.А. Губська,
М.В. Білак,
А.Г. Загороднюк,
О.В. Калашнікова,
Судді Верховного Суду