07 жовтня 2022 року
м. Київ
справа № 640/28857/20
адміністративне провадження № К/9901/24726/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Кравчука В.М., Чиркіна С.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 (суддя - Скочок Т.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді - Безименна Н.В., Кучма А.Ю.) у справі №640/28857/20 за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправною та нечинною постанови в частині, -
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій
1. Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Хмельницькгаз" (далі - позивач, АТ "ОГС "Хмельницькгаз", Товариство) звернулось до адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП) про:
1.1. визнання пп. 3 п. 1 та п. 2 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 №2033 "Про затвердження Методики визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу та Змін до деяких постанов НКРЕКП" протиправними (нечинними) з 06.11.2020;
1.2. скасування пп. 3 п. 1 та п. 2 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 №2033 "Про затвердження Методики визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу та Змін до деяких постанов НКРЕКП" з 06.11.2020.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24.11.2020 відкрито провадження у справі. Відповідно до вимог частини 4 статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України зобов'язано опублікувати оголошення про оскарження постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 №2033 у виданні, у якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
2.1. На виконання вимог цієї ухвали суду відповідачем надано суду докази про опублікування оголошення про оскарження спірної постанови.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2021, позов задоволено частково. Визнано протиправними та нечинними пп. 3 п. 1 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 №2033 в частині викладення абз. 2 п. 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 № 2494, у новій редакції, а саме: після слів "стандартних умов" доповнити символами, словами та знаками "(виключно у випадку обліку природного газу, використаного споживачем, що не є побутовим)", та п. 2 Змін до деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 06.11.2020 № 2033. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
4. Під час розгляду справи суди попередніх інстанцій встановили, що:
4.1. Пп. 3 п. 1 Постанови №2033 визначено, що у Кодексі газорозподільних систем, затвердженому постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 №2494,
4.1.1. у розділі IX у главі 1 абзац другий пункту 3 після слів "стандартних умов" доповнити символами, словами та знаками "(виключно у випадку обліку природного газу, використаного споживачем, що не є побутовим)";
4.1.2. у п. 4 в абзаці другому слова "втрат і витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу";
4.1.3. абзац третій викласти в такій редакції: "Розрахунки нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу здійснюються відповідно до Методики визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу, затвердженої постановою НКРЕКП від 06.11.2020 №2033.";
4.1.4. в абзаці четвертому слова "втрат і витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу";
4.1.5. в абзаці другому п. 2 глави 2 слова "втрат та витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу";
4.1.6. у главі 3: в абзаці другому п. 1 слова "втрат та витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу"; в абзаці другому п. 8 слова "втрат і витрат природного газу" замінити словами та знаком "нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу".
4.2. Приписами п. 2 Постанови №2033 передбачено п. 5.3 розділу V Типового договору розподілу природного газу, затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 30.09.2015 № 2498, викласти в такій редакції: " 5.3. При здійсненні обліку спожитого природного газу побутовим Споживачем за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу беруться кубічні метри (м куб.) природного газу, визначені відповідно до фактичних показів лічильника природного газу або відповідно до норм споживання природного газу, затверджених постановою Кабінету Міністрів України.
4.2.1. При здійсненні обліку спожитого природного газу Споживачем, що не є побутовим, за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м куб.) природного газу, приведений до стандартних умов згідно з вимогами, визначеними в Кодексі газорозподільних систем.
4.2.2. У разі виявлення порушень вимог Кодексу газорозподільних систем при обліку спожитого природного газу побутовим Споживачем та Споживачем, що не є побутовим, за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу беруться об'єми природного газу, які нараховуються згідно з вимогами Кодексу газорозподільних систем.".
5. Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Постанова №2033 в оскарженій частині суперечить принципам функціонування ринку природного газу. Зокрема, прийнявши оскаржені пункти Постанови №2033, відповідач не врахував норму, яка міститься в Кодексі газорозподільних систем. Таким чином, оскаржувані положення Постанови №2033 суперечать п. 6 глави 1 розділу XV Кодексу газорозподільної системи. При цьому, суди звертають увагу, що Методики №595 та №116, які обумовлюють беззаперечне приведення обсягів газу до стандартних умов, прийняті Міністерством палива та енергетики України. Як наслідок, оскаржувані положення Постанови №2033 прийняті без врахування Методик №595 та №116, як актів центрального органу виконавчої влади.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги, заперечень (відзиву) на касаційну скаргу:
6. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, відповідач звернувся з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.03.2021 в частині задоволених позовних вимог та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.06.2021, ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позову.
6.1. Мотивами в обґрунтування доводів касаційної скарги вказано відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме щодо застосування ст. ст. 1, 2, 3, 4, 17 Закону України "Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", ч. 3 ст. 4 Закону України "Про ринок природного газу" та п. 6 глави 1 розділу XV Кодексу газорозподільчих систем. Також скаржник заперечує наявність у позивача порушеного право на звернення до суду з позовом у цій справі. Крім того, відповідач у скарзі наполягає на своїх дискреційних повноваженнях щодо внесення змін до власних постанов, а також затвердження Методики.
7. Позивач подав відзив на касаційну скаргу, у якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 року в частині задоволених позовних вимог та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року залишити без змін. Мотивами зазначає відповідність висновків судів попередніх інстанцій обставинам справи, які встановлені на підставі досліджених доказів, правильне застосування норм матеріального права та відсутність порушення норм процесуального права, які можуть слугувати підставою для скасування оскаржених судових рішень. Позивач вважає, що оскаржувані положення Постанови №2033 суперечать принципам функціонування ринку природного газу. Також позивач переконаний, що такі оскаржувані положення прийняті без урахування Методик №595 та № 116, як актів центрального органу виконавчої влади.
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
8. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин першої-другої статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
9. Частина друга статті 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
10. Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
11. Пунктом 1 частини першої статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.
12. Виходячи зі змісту наведених вище норм права, судовому захисту підлягає виключно порушене право особи. Тобто, до адміністративного суду вправі звернутися кожна особа, яка вважає, що її право чи охоронюваний законом інтерес порушено чи оспорюється. Водночас, відповідно до вказаних норм право особи звернутися до адміністративного суду обумовлено суб'єктивним уявленням особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту, однак обов'язковою умовою здійснення такого захисту судом є наявність відповідного порушення права або законного інтересу на момент звернення до суду. Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку. Якщо ж це право не є порушеним, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом, а тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні позову.
13. Отже, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
14. Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а та від 12 червня 2020 року у справі № 804/3214/18.
15. У свою чергу, відповідно до вимог пункту 3 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор (яким є НКРЕКП) розробляє та затверджує нормативно-правові акти, а саме: кодекси систем передачі та розподілу електричної енергії, газотранспортної та газорозподільних систем, кодекси газосховищ та установки LNG, підготовлені операторами, та ініціює внесення змін до них; порядки (методики) приєднання до електричних, теплових, газових мереж, розрахунку плати за приєднання та фінансування послуг з приєднання.
16. Згідно з пунктом 18 частини першої статті 4 КАС України у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні: нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб'єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
17. Таким чином, оскаржувана в межах адміністративної справи Постанова НКРЕКП від 06.11.2020 №2033, якою внесені зміни до деяких постанов НКРЕКП, а також затверджена Методика визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу є нормативно-правовим актом.
18. Особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, пунктом 2 частини першої якої передбачено, що правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень.
18.1. Частиною другої цієї статті встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
19. Отже, статті 2 та 5 КАС України визначають загальне правило, за яким особа має право звернутися до суду з адміністративним позовом виключно у разі порушення її прав, свобод або законних інтересів рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас, стаття 264 КАС України, норма якої є спеціальною у випадку спірних правовідносин, конкретизує, що правом на звернення до суду з позовом про визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень наділені особи, щодо яких його безпосередньо застосовано або особи, які є суб'єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей нормативно-правовий акт.
20. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що законодавець самостійно визначив, що порушення прав, свобод чи законних інтересів особи матиме місце виключно за наявності двох перелічених вище умов: 1) коли до цієї особи безпосередньо застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт; 2) коли ця особа є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний нормативно-правовий акт.
21. Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII (далі - Закон № 329-VIII).
22. Розподіл природного газу у відповідності до приписів пункту 35 частини першої статті 1 Закону №329-VIII є господарською діяльністю, що підлягає ліцензуванню і пов'язана з переміщенням природного газу газорозподільною системою з метою його фізичної доставки споживачам, але що не включає постачання природного газу.
23. Оператор газорозподільної системи - це суб'єкт господарювання, який на підставі ліцензії здійснює діяльність із розподілу природного газу газорозподільною системою на користь третіх осіб (замовників) (пункт 17 частини перша статті 1 Закону №329-VIII).
24. Як встановлено судами попередніх інстанцій на основі досліджених доказів, позивач є учасником ринку природного газу (оператором газорозподільної системи (Оператор ГРМ)) згідно з ліцензією, виданою на підставі постанови НКРЕКП від 29.06.2017 №857, на право провадження господарські діяльності з розподілу природного газу в межах території Хмельницької області.
25. Згідно із частиною шостою статті 4 Закону №329-VIII ціни на ринку природного газу, що регулюються державою (зокрема тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG, а також інші платежі, пов'язані з доступом до газотранспортних і газорозподільних систем, газосховищ та установки LNG або приєднанням до газотранспортної або газорозподільної системи), повинні бути: недискримінаційними; прозорими; встановленими з урахуванням вимог цілісності газотранспортної системи виходячи із економічно обґрунтованих та прозорих витрат відповідного суб'єкта ринку природного газу та з урахуванням належного рівня рентабельності, а також, де це можливо, встановленими з урахуванням зіставлення з показниками аналогічних категорій регульованих цін, встановлених Регулятором для інших суб'єктів ринку природного газу, або таких, що діють на ринках природного газу інших держав.
26. З метою отримання та реєстрації достовірної інформації про обсяги і якість природного газу під час його транспортування, розподілу, постачання, зберігання та споживання здійснюється приладовий облік природного газу (частина перша статті 18 Закону № 329-VIII).
27. Методологія визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок входу і точок виходу, методології визначення тарифів на послуги розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG, а також тарифи на послуги транспортування, розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу та послуги установки LNG затверджуються Регулятором (частина восьма статті 19 Закону № 329-VIII).
28. Постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494 затверджено Кодекс газорозподільних систем (нижче - Кодекс ГРМ), положеннями якого встановлено, зокрема, порядок комерційного обліку газу по об'єктах побутових споживачів (населення).
29. Згодом НКРЕКП власною постановою від 06.11.2020 №2033 (що оскаржується у цій справі в частині) змінила перелік нормативно-правових актів (в тому числі і Кодекс ГРМ), визначивши, що при обліку газу, спожитого побутовим споживачем за розрахункову одиницю беруться фактичні покази лічильника чи відповідні норми у разі відсутності приладу обліку. Методика визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат, затверджена цією ж постановою, передбачає віднесення до нормативних втрат оператора ГРМ втрат газу при його вимірюванні побутовими лічильниками газу в разі неприведення до стандартних умов.
30. А відтак, АТ "ОГС "Хмельницькгаз" є оператором газорозподільної системи, що свідчить про те, що Постанова № 2033 в оскарженій частині безпосередньо впливає на права та охоронювані законом інтереси позивача.
31. Тому позивач є суб'єктом правовідносин, у яких оскаржуваний нормативно-правовий акт застосовується в оскарженій частині, і мав право на звернення до суду з адміністративним позовом щодо оскарження такого акта відповідно до вимог статті 264 КАС України.
32. Доводи касаційної скарги з приводу того, що оскаржувані положення Постанови №2033 не суперечать іншим раніше прийнятим нормативно-правовим актам спростовується таким.
33. Сфера розподілу, постачання та споживання природного газу між газорозподільними підприємствами та споживачами їх послуг здійснюється на підставі наступних законодавчих актів: Закону України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII, Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 30.09.2015 № 2498 "Про затвердження Типового договору розподілу природного газу", Правил постачання природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2496, Кодексу газорозподільних систем, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 №2494.
34. Відповідно до пункту 4 глави 1 розділу І Кодексу ГРМ оператор ГРМ - це суб'єкт господарювання, що на підставі ліцензії здійснює діяльність з розподілу природного газу газорозподільною системою, яка знаходиться у його власності або користуванні відповідно до законодавства, та здійснює щодо неї функції оперативно-технологічного управління.
35. Пунктом 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРМ визначено, що фактичний об'єм надходження природного газу до/з ГРМ (у тому числі по об'єктах споживачів) за певний період визначається в точках комерційного обліку (на межі балансової належності) на підставі даних комерційних вузлів обліку, шляхом: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) переведення об'єму газу, приведеного до стандартних умов в одиниці енергії.
36. Відповідно до вимог абзацу 6 пункту 3 глави 1 розділу ІХ Кодексу ГРМ оператор ГРМ зобов'язаний за підсумками місяця, але не пізніше 8-го числа, наступного за розрахунковим місяцем, опублікувати на власному сайті фактичні дані щодо розміру середньозваженої вищої теплоти згоряння природного газу за кожним маршрутом; передбачити у платіжних документах споживачів за послуги з розподілу природного газу, а також в особистому кабінеті споживача, інформацію про величину коефіцієнту приведення до стандартних умов (якщо вузол обліку природного газу споживача не приводить в автоматичному режимі об'єм природного газу до стандартних умов), розмір середньозваженої вищої теплоти згоряння за розрахунковий період, а також розмір спожитого обсягу енергії природного газу (за трьома одиницями виміру: кВт·год, Гкал, МДж.
37. З огляду на вказане, на позивача, як на оператора ГРМ, покладено обов'язок при комерційному обліку газу, в тому числі, здійснення двох окремих процедур: 1) приведення газу до стандартних умов; 2) розрахунок спожитого обсягу енергії природного газу, про що має бути повідомлено споживача в платіжному документі.
38. Порядок комерційного обліку природного газу (визначення його об'ємів і обсягів) по об'єктах споживачів, у тому числі побутових споживачів, здійснюється згідно з договором розподілу природного газу, укладеним між споживачем та Оператором ГРМ, та з урахуванням вимог цього Кодексу (абзац 1 пункту 2 глави 1 Розділу ІХ Кодексу ГРМ).
39. За змістом пункту 6 частини першої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 № 1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор затверджує типові та схвалює примірні договори відповідно до закону.
40. На виконання зазначених вимог Кодексу ГРМ та Закону №1540-VIII Регулятором 30.09.2015 прийнято постанову № 2498 "Про затвердження типового договору розподілу природного газу".
41. Пункт 1.2 Типового договору розподілу природного газу чітко та однозначно визначає, що умови цього Договору однакові для всіх споживачів України та розроблені відповідно до Закону № 329-VIII і Кодексу ГРМ.
42. Розділ V Договору містить в собі порядок обліку природного газу, що передається Споживачу.
43. Пункт 5.1. Договору визначає, що облік (у тому числі приладовий) природного газу, що передається Оператором ГРМ та споживається Споживачем на межі балансової належності об'єкта Споживача, здійснюється відповідно до вимог Кодексу ГРМ.
44. Пунктом 5.2. Договору передбачено, що визначення об'єму розподілу та споживання природного газу по Споживачу здійснюється на межі балансової належності між Оператором ГРМ та Споживачем на підставі даних комерційного вузла обліку (лічильника газу), визначеного в заяві-приєднанні, та з урахуванням регламентних процедур, передбачених Кодексом ГРМ та цим Договором.
45. В пункті 5.3 Договору передбачено, що за розрахункову одиницю розподіленого та спожитого природного газу береться один кубічний метр (м куб.) природного газу, приведений до стандартних умов, визначених в Кодексі ГРМ.
46. Питання приведення обсягів спожитого природного газу до стандартних умов врегульовано розділом XV цього Кодексу ГРМ, про що зазначено в абзаці 2 пункту 3 глави 1 Розділу IX Кодексу ГРМ.
47. Зокрема, пунктом 6 глави 1 Розділу XV Кодексу ГРМ визначено, що за відсутності корекції тиску та температури у ЗВТ, виміряний об'єм газу має бути приведений до стандартних умов за формулою: Vc=V*K, де: Vc - об'єм газу, приведений до стандартних умов, (м куб.); V - об'єм газу, виміряний ЗВТ, (м куб.); K - коефіцієнт приведення до стандартних умов вимірювання.
Для проведення розрахунків по вузлах обліку, які не обладнані корекцією тиску та температури, коефіцієнт приведення до стандартних умов (k) необхідно визначати за відповідними додатками до Методики приведення об'єму природного газу до стандартних умов за показами побутових лічильників у разі відсутності приладів для вимірювання температури та тиску газу, затвердженої наказом Міністерства палива та енергетики України від 26.02.2004 №116, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 19.03.2004 за № 346/8945 (далі - Методика № 116).
48. Відповідно до абзацу 2 пункту 2 Методики №116 дія цієї Методики поширюється на суб'єкти господарювання, які у господарсько-виробничій діяльності для вимірювання об'єму спожитого газу використовують лічильники, крім випадків використання газу за показами лічильників громадянами-підприємцями для власних потреб.
49. Пункт 6 глави 1 розділу XV Кодексу ГРМ визначає, що при приведенні обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних необхідне застосування лише відповідного коефіцієнту, який зазначений в додатках до Методики №116, а не самої Методики.
50. З урахуванням викладеного, колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги про те, що дія Методики №116 поширюється на суб'єктів господарювання, адже відповідно до буквального тлумачення пункту 6 глави 1 розділу XV Кодексу ГРМ дана норма пов'язує приведення обсягів спожитого природного газу побутовими споживачами до стандартних умов не з порядком та процедурою, що визначені Методикою №116, а з числовими значеннями коефіцієнтів, які зазначені в додатках до методики.
51. У свою чергу, Методика визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат, затверджена оскарженою постановою відповідача, передбачає віднесення до нормативних втрат оператора ГРМ втрат газу при його вимірюванні побутовими лічильниками газу в разі неприведення до стандартних умов.
52. Варто відзначити те, що при розрахунку відповідної складової виробничо-технологічних втрат/витрат у зазначеній методиці передбачені ті ж коефіцієнти приведення до стандартних умов, що і в методиці, затвердженій згаданим наказом №116.
53. Частиною третьою статті 2 Закону № 329-VIII закріплено, що рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень, прийняті на виконання норм цього Закону, мають відповідати принципам пропорційності, прозорості та недискримінації.
Згідно з принципом пропорційності рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень повинні бути необхідними і мінімально достатніми для досягнення мети задоволення загальносуспільного інтересу.
Згідно з принципом прозорості рішення (заходи) суб'єктів владних повноважень мають бути належним чином обґрунтовані та повідомлені суб'єктам, яких вони стосуються, у належний строк до набрання ними чинності або введення в дію.
Згідно з принципом недискримінації рішення, дії, бездіяльність суб'єктів владних повноважень не можуть призводити: до юридичного або фактичного обсягу прав та обов'язків особи, який є відмінним від обсягу прав та обов'язків інших осіб у подібних ситуаціях, якщо тільки така відмінність не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу; до юридичного або фактичного обсягу прав та обов'язків особи, який є таким, як і обсяг прав та обов'язків інших осіб у неподібних ситуаціях, якщо така однаковість не є необхідною та мінімально достатньою для задоволення загальносуспільного інтересу.
54. Загалом, підхід із перенесенням коригування об'ємів газу за рахунок приведення до стандартних умов величини виробничо-технологічних втрат/витрат оператора ГРМ, а не коригування показників лічильника споживача, суперечить правовим основам ринку природного газу.
55. По-перше, відповідно до Закону №329-VIII, природний газ як товарна продукція вимірюється за стандартних умов (за тиску 760 мм рт. ст. та температури 20?С).
56. Своєю чергою, Правила постачання природного газу визначають, що розрахунки за послуги з газопостачання побутовим споживачам можуть проводитися на підставі даних про об?єм (обсяг) газу, визначений споживачем та Оператором ГРМ.
57. При цьому, об'єм природного газу визначається в кубометрах, а обсяг - в енергетичних одиницях (до прикладу, кВт•год), розрахунку чого, відповідно до розділу XV Кодексу ГРМ, передує приведення об'єму до стандартних умов.
58. По-друге, прийняття фактичних значень показників лічильників для ведення розрахунків ставить у дискримінаційне положення окремих побутових споживачів.
Зокрема, деякі споживачі обладнані лічильниками, що здійснюють коригування об'єму залежно від температури.
59. Тобто, два споживачі із різними лічильниками (з корекцією та без), що знаходяться в однакових температурних умовах, отримуватимуть до сплати різні об'єми споживання у разі однакового обсягу споживання.
60. Наведене свідчить, що Постанова №2033 в оскарженій частині суперечить принципам, на яких базуються рішення суб'єктів владних повноважень, оскільки побутовим споживачам, лічильник яких не приводить газ до стандартних умов, без будь-яких обґрунтувань і об'єктивних підстав створює більш сприятливі умови (становище), порівняно з тими споживачами, лічильник яких автоматично приводить природний газ до стандартних умов.
61. Враховуючи вищевикладене, колегія погоджується з висновком судів попередніх інстанції про те, що відповідач, прийнявши оскаржувані пункти Постанови № 2033, не врахував приписи Кодексу. З огляду на що, оскаржувані положення Постанови №2033 суперечать пункту 6 глави 1 розділу XV Кодексу.
62. Окрім того, зазначене дає підстави для висновку, що оскаржувані положення Постанови № 2033 прийняті без врахування Методики №116 як акта центрального органу виконавчої влади, про що вірно зазначено судами першої та апеляційної інстанцій.
63. Щодо доводів відповідача про дискреційний характер його повноважень щодо внесення змін до власних постанов, а також затвердження Методики визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу, колегія звертає увагу на те, що відповідно до вимог статті 19 Конституції України реалізація дискреційних повноважень можлива виключно в межах закону, який в даному випадку забороняє НКРЕКП приймати постанови всупереч, тобто без дотримання вимог інших нормативно-правових актів.
64. Відповідно розділу 9 Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи №(80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, виконання дискреційних повноважень не є безумовним правом, та підлягає контролю законності їх прийняття з боку суду та інших органів державної влади.
65. Колегія суддів не заперечує, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення конституційних принципів у сферах енергетики та комунальних послуг" від 19.12.2019 № 394-ІХ частину 1 Закону №1540-VIII доповнено пунктом 22-2 такого змісту: "встановлює відповідно до затвердженої ним методики розміри нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу для кожного оператора газорозподільної системи, які враховуються при встановленні тарифів на послуги розподілу природного газу".
66. Отже, НКРЕКП наділено повноваженнями затверджувати методику визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу.
67. Водночас, законодавець чітко визначив, що розміри нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу встановлюються для кожного оператора окремо.
68. Отже, пунктом 22-2 частини першої статті 17 Закону № 1540-VIII (з урахуванням змін, внесених Законом № 394-ІХ) відповідача наділено повноваженнями приймати акти індивідуальної дії в розумінні пункту 19 частини першої статті 4 КАС України стосовно конкретно визначеної особи - для кожного оператора газорозподільної системи.
69. Більше того, пункт 3 частини першої згаданої статті закону містить вичерпний перелік нормативно-правових актів, що можуть бути затверджені Регулятором.
70. Серед них відсутня Методика визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу.
71. В даному випадку, наявність у відповідача дискреційних повноважень щодо вирішення питань, урегульованих оскаржуваним нормативно-правовим актом, не наділяє його правом прийняття такого акту всупереч положенням чинного законодавства.
72. Однак, в порушення пунктів 3 та 22-2 частини першої статті 17 Закону №1540-VIII відповідачем прийнято нормативно-правовий акт, яким затверджено загальну методику визначення розмірів нормативних та виробничо-технологічних втрат/витрат природного газу при здійсненні розподілу природного газу для всіх операторів газорозподільної системи.
73. Підсумовуючи зазначене, колегія суддів вважає вірним висновок судів першої та апеляційної інстанцій про відсутність достатніх правових підстав для постановлення у дискримінаційне положення окремих побутових споживачів шляхом винесення постанови (в оскарженій частині), а тому аргументи скаржника про законність спірної постанови не можуть слугувати мотивом для скасування судових рішень.
74. За наведеного правового регулювання та встановлених фактичних обставин справи суди попередніх інстанцій обґрунтовано прийшли до висновку про протиправність постанови відповідача від 06.11.2020 №2033 в оскарженій частині, а доводи касаційної скарги зводяться до необхідності переоцінки судом касаційної інстанції встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, що виходить за межі повноважень суду, визначених статтею 341 КАС України.
75. У зв'язку із наведеним суд касаційної інстанції вважає, що суди попередніх інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права при ухваленні оскаржених судових рішень, що згідно статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 30 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2021 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і не оскаржується.
Головуючий суддя В.М. Шарапа
Судді: В.М. Кравчук
С.М. Чиркін