07 жовтня 2022 рокуЛьвівСправа № 300/5765/21 пров. № А/857/11275/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:
судді-доповідача Шинкар Т.І.,
суддів Іщук Л.П.,
Обрізка І.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 представника ОСОБА_2 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Тимощук О.Л.), ухвалене у відкритому судовому засіданні в м.Івано-Франківськ о 12 год. 00 хв. 23 червня 2022 року, повне судове рішення складено 06 липня 2022 року, у справі №300/5765/21 за позовом ОСОБА_2 до Ліквідаційної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Державна інспекція архітектури та містобудування України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі,
04.10.2021 ОСОБА_2 звернулась до Ліквідаційної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Державна інспекція архітектури та містобудування України, просила, з урахуванням заяви про відмову від позову: визнати протиправним та скасувати наказ Голови комісії з ліквідації Державної архітектурної інспекції України від 02.09.2021 №401 «ОС» про звільнення ОСОБА_2 з посади головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурної інспекції в Івано-Франківській області; поновити ОСОБА_2 на посаду головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурної інспекції в Івано-Франківській області з 02.09.2021; зобов'язати комісію з ліквідації Державної архітектурної інспекції України вжити заходи щодо обов'язкового працевлаштування ОСОБА_2 на посаду, яка відповідає її кваліфікації у новоствореній Державній інспекції архітектури та містобудування України; стягнути з ліквідаційної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України на користь ОСОБА_2 витрати на правничу допомогу в розмірі 5000 грн.
Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2022 року в задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що станом на час прийняття оскаржуваного наказу Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади» від 19.09.2019 №117-IX абзац 2 частини 3 статті 87 виключено, зокрема, виключено норму про те, що процедура вивільнення державних службовців на підставі пункту 1 частини 1 цієї статті визначається законодавством про працю. Суд першої інстанції вказав, що Законом України «Про державну службу», який є спеціальним законом, що регулює статус державного службовця, встановлено право за рішенням суб'єкта призначення, а не його обов'язок щодо переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, без обов'язкового проведення конкурсу. Суд першої інстанції зазначив, що станом на час виникнення спірних правовідносин дія норм законодавства про працю, а саме, частини 2 статті 40, частин 2, 3 статті 49-2 Кодексу законів про працю України не поширювалася на державних службовців в силу приписів частини 5 статті 40 Кодексу законів про працю України та статей 3, 5 Закону України «Про державну службу», оскільки станом на час звільнення позивачки такі правовідносини були врегульовані статтею 22 Закону України «Про державну службу», що передбачає не обов'язок, а право суб'єкта призначення за рішенням суб'єкта призначення у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу перевести державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу чи пропонувати іншу рівноцінну посаду державного службовця. Суд першої інстанції вказав, що з дати набрання чинності Законом №117-ІХ ліквідація державного органу як підстава припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення, відповідно до пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону, не містить будь яких додаткових умов припинення державної служби та є
Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 представник ОСОБА_2 подав апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2022 року та ухвалити нове, яким позов задовольнити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що аналіз положення Державної архітектурно-будівельної інспекції України та положення Державної інспекції архітектури та містобудування України дає підстави стверджувати, що в обох вказаних положеннях повністю співпадають основні завдання, функції, мета діяльності як припиненого, так і новоствореного державного органу, тобто усі функції ліквідованого органу передані новоствореному. Скаржник вказує, що держава не відмовилася від функції ліквідованої Державної архітектурно-будівельної інспекції, а передала ці функції новоствореній установі - Державній інспекції архітектури та містобудування. Скаржник зазначає, що Державна інспекція архітектури та містобудування України, як юридична особа публічного права, функціонувала як центральний орган виконавчої влади з 20.05.2021, та що на момент звільнення позивача з посади була чинною норма закону, якою передбачалось обов'язкове пропонування державному службовцю іншої рівнозначної посади державної служби або, як виняток, нижчої посади державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. Скаржник також вказує, що відповідачем не дотримано порядку звільнення позивача з посади, що є підставою для визнання наказу про звільнення незаконним та поновлення позивача на роботі. Крім того, звертає увагу, що позивач перебувала у відпустці для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 08.02.2021 по 15.11.2023. Просить також стягнути витрати на професійну правничу допомогу.
Враховуючи положення статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції дійшов висновку щодо можливості розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, на підставі наявних у ній доказів.
Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Судове рішення має відповідати завданням адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам статті 242 КАС України не відповідає.
Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, ОСОБА_2 з 12.08.2010 працювала на різних посадах в Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю в Івано-Франківській області, з 30.10.2014 переведена в Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції в Івано-Франківській області.
Ліквідаційною комісією ДАБІ України складено попередження про наступне звільнення, яким ОСОБА_2 попереджено, що у зв'язку ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції України відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2020 №2018 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» попереджено про наступне звільнення з посади головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурної інспекції в Івано-Франківській області на підставі пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону України «Про державну службу», яке відбудеться не раніше, ніж через 30 календарних днів з дня ознайомлення з цим попередженням.
З вказаним попередженням ознайомлено ОСОБА_2 27.03.2022 під підпис.
Відповідно до наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 05.02.2021 №53 «ВН» ОСОБА_2 надано відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 08.02.2021 по 15.11.2023 (т.1 а.с.28).
Наказом Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 02.09.2021 №401 «ОС» відповідно до пункту 4 частини 1 статті 83, пункту 1-1 частини 1, частини 4 статті 87 Закону України «Про державну службу» ОСОБА_2 звільнено 02.09.2021 з посади головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурної інспекції в Івано-Франківській області у зв'язку з повною ліквідацією Державної архітектурно-будівельної інспекції; наказано фінансовому департаменту виплатити ОСОБА_2 грошову компенсацію за невикористані 12 календарних днів щорічної основної відпустки та 15 календарних днів додаткової оплачуваної відпустки за стаж державної служби та виплатити ОСОБА_2 вихідну допомогу у розмірі двох середньомісячних заробітних плат. Підстава прийняття: попередження про наступне звільнення від 27.03.2020 (т.1 а.с.126).
Вважаючи вказане звільнення незаконним, таким, що порушує гарантоване Конституцією України право на працю, ОСОБА_2 звернулась з позовом до суду.
Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Наведена норма означає, що суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначено Законом України «Про державну службу» від 10.12.2015 №889-VIII, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного розпорядження (далі - Закон №889-VIII).
Відповідно до статті 5 Закону №889-VIII правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв'язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Згідно з пунктом 4 частини 1 статті 83 Закону №889-VIII державна служба припиняється за ініціативою суб'єкта призначення (статті 87 цього Закону).
Відповідно до пункту 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII підставою для припинення державної служби за ініціативою суб'єкта призначення є ліквідація державного органу.
З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що 13.03.2020 Кабінетом Міністрів України прийнято Постанову №218 «Про ліквідацію Державної архітектурно-будівельної інспекції та внесення змін до деяких постанов Кабінету міністрів України», відповідно до якої постановлено: ліквідувати Державну архітектурно-будівельну інспекцію; утворити Державну сервісну службу містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій; затвердити Положення про Державну сервісну службу містобудування України. Установлено, що Державна архітектурно-будівельна інспекція продовжує здійснювати повноваження та функції до завершення здійснення заходів з утворення Державної сервісної служби містобудування.
На час попередження позивача про наступне звільнення частиною 3 статті 87 Закону №889-VIII встановлювалось, що суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб'єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов'язку суб'єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Згідно з частиною 6 статті 49-2 Кодекс законів про працю України, в редакції чинній на час винесення зазначеного попередження, (далі - КЗпП України) вивільнення працівників, які мають статус державних службовців відповідно до Закону України «Про державну службу», здійснюється у порядку, визначеному цією статтею, з урахуванням таких особливостей: про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за 30 календарних днів; у разі вивільнення працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 40 цього Кодексу не застосовуються положення частини другої статті 40 цього Кодексу та положення частини другої цієї статті; не пізніше ніж за 30 календарних днів до запланованих звільнень первинним профспілковим організаціям надається інформація щодо цих заходів, включаючи інформацію про причини звільнень, кількість і категорії працівників, яких це може стосуватися, про терміни проведення звільнень, а також проводяться консультації з профспілками про заходи щодо запобігання звільненням чи зведенню їх кількості до мінімуму або пом'якшення несприятливих наслідків будь-яких звільнень.
Частиною такого змісту статтю 49-2 КЗпП України доповнено Законом України «Про внесення змін до Кодексу законів про працю України» від 12.12.2019 № 378-IX, який набрав чинності 02.02.2020.
З аналізу вказаних положень статті 49-2 КЗпП України вбачається персоналізований характер попередження працівників про наступне вивільнення, що зумовлено необхідністю забезпечення правового захисту працівників. При цьому, законодавцем не передбачена форма та спосіб повідомлення працівника про наступне вивільнення, однак таке попередження має бути адресована саме конкретному працівнику та мати певну документальну форму вираження, що виключатиме, в подальшому, будь-які спори щодо недотримання процедури вивільнення працівника та переліку пропонованих йому посад.
Водночас, підпункт 4 пункт 21 Порядку здійснення заходів, пов'язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 20 жовтня 2011 року №1074, дотримання порядку звільнення працівників пов'язує з письмовим попередженням про таке звільнення працівників, що покладається як обов'язок на Голову комісії з припинення органу виконавчої влади або територіального органу.
При цьому, у відповідності до частини 3 статті 87 Закону №889-VІІІ, частини 6 статті 49-2 КЗпП України, в редакціях, чинних на час попередження позивача про звільнення, працівника, який має статус державного службовця, керівник державної служби (суб'єкт призначення) при зміні в організації виробництва і праці, в тому числі реорганізації, попереджає письмово про наступне звільнення не пізніше ніж за 30 календарних днів. При звільненні не застосовуються так звані «захищені статті» КЗпП України щодо звільнення працівника лише у випадках неможливості переведення, за його згодою, на іншу роботу та переважності права залишення на роботі. Не потрібно було також отримання згоди від профспілок. Положеннями частини 3 статті 87 Закону №889-VІІІ, законодавець закріпив саме право керівника державної служби (суб'єкта призначення) запропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду у тому самому державному органі (за наявності).
Правомірними підставами для припинення державної служби та звільнення державного службовця відповідно до вказаних положень є: - скорочення чисельності або штату державних службовців; - скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців; - реорганізація державного органу; - ліквідація державного органу.
Тобто, при наявності будь-якої з цих обставин у керівника, суб'єкта призначення виникає право звільнити державного службовця, і, в тому числі, це право не поставлено в залежність від того, чи відбувається реальне зменшення чисельності або штату державних службовців.
Разом з тим, відповідно до пункту 18 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 06.11.1992 №9 «Про практику розгляду судами трудових спорів», при розгляді справ про поновлення на роботі судам необхідно з'ясувати, з яких підстав проведено звільнення працівника згідно з наказом (розпорядженням) і перевіряти їх відповідність законові.
Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо відновлення проведення конкурсів на зайняття посад державної служби та інших питань державної служби» від 23.02.2021 № 1285-IX частину 3 статті 87 Закону №889-VІІІ викладено в такій редакції: « 3. Суб'єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини 1 цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб'єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю. Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду».
Вказана норма набрала чинності 06.03.2021, тобто у період з 06.03.2021 до 02.09.2021 Ліквідаційної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України мала обов'язок запропонувати позивачу як державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей, тоді як можливість звільнення на підставі пункту 1 частини 1 статті 87 Закону №889-VІІІ законодавцем безпосередньо пов'язана з відсутністю можливості запропонувати відповідні посади, а також у разі відмови державного службовця від переведення на запропоновану посаду.
При цьому, особливістю ліквідації державного органу як юридичної особи публічного права є те, що одночасно з його ліквідацією припиняється й реалізація державою функцій, покладених на цей орган.
Ліквідація юридичної особи публічного права здійснюється розпорядчим актом органу державної влади, органу місцевого самоврядування або уповноваженою на це особою. У цьому акті має бути наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій такої особи або їхньої передачі іншим органам виконавчої влади. Якщо таке обґрунтування наведене, то у такому випадку має місце ліквідація юридичної особи публічного права, а якщо ні, то саме посилання на те, що особа ліквідується, є недостатнім.
Таким чином, для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.
Верховний Суд у своїй практиці, вирішуючи питання публічного правонаступництва для цілей визначення обставин припинення юридичної особи, які фактично відбулися у межах спірних правовідносин: ліквідація чи реорганізація, виходив з того, що для вирішення питання про те, що саме мало місце - ліквідація юридичної особи публічного права чи її реорганізація, необхідно надати оцінку правовому акту, який став підставою ліквідації, зокрема на предмет того, чи припинено виконання функцій ліквідованого органу, чи покладено виконання цих функцій на інший державний орган виконавчої влади.
Вказана позиція підтримана Верховним Судом, зокрема, у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 140/90/20, від 30 листопада 2021 року у справі № 460/483/20.
З матеріалів справи вбачається, що на час звернення з позовом до суду Державна архітектурно-будівельна інспекція України перебувала в стані припинення до 20.03.2022. Станом на час розгляду справи судом апеляційної інстанції дані про перебування юридичної особи в процесі припинення не змінились.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2020 року № 218 постановлено ліквідувати Державну архітектурно-будівельну інспекцію та затвердити Положення про Державну сервісну службу містобудування України. Відповідно до останнього Державна сервісна служба містобудування України (Держсервісбуд) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.
Основним завданням Держсервісбуду є: 1) реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів; 2) внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до компетенції Держсервісбуду; 3)виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках.
При цьому, відповідно до Положення про Державну архітектурно-будівельну інспекцію, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 9 липня 2014 року №294, Державна архітектурно-будівельна інспекція України (Держархбудінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду в частині надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів.
Основним завданням Держархбудінспекції є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: підготовка і внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань, що належать до компетенції Держархбудінспекції; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках.
В подальшому, Постановою Кабінету міністрів України від 23 грудня 2020 року №1340 «Деякі питання функціонування органів архітектурно-будівельного контролю та нагляду» постановлено утворити Державну інспекцію архітектури та містобудування України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, затвердити відповідне Положення та ліквідувати: Державну інспекцію містобудування; Державну сервісну службу містобудування. Державну інспекцію архітектури та містобудування розміщено за адресою: бульв. Лесі Українки, 26, у м. Києві.
Відповідно до Положення про Державну інспекцію архітектури та містобудування України Державна інспекція архітектури та містобудування України (ДІАМ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра розвитку громад та територій (далі - Міністр) і який реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Основним завданням ДІАМ є реалізація державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, а саме: підготовка та внесення на розгляд Міністра пропозицій щодо забезпечення формування державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду; здійснення в межах повноважень, визначених законом, державного архітектурно-будівельного контролю за дотриманням замовниками, підприємствами, що надають технічні умови щодо інженерного забезпечення об'єкта будівництва, архітекторами та іншими проектувальниками, підрядниками, експертами, експертними організаціями та відповідальними виконавцями робіт, інженерами-консультантами, власниками будівель та лінійних споруд вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт; здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил територіальними органами ДІАМ, уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських держадміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), під час провадження ними містобудівної діяльності; ліцензування видів господарської діяльності з будівництва об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками, та здійснення контролю за додержанням суб'єктами господарювання ліцензійних умов провадження видів господарської діяльності з будівництва об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів із середніми (СС2) та значними (СС3) наслідками; виконання дозвільних та реєстраційних функцій у будівництві у визначених законодавством випадках.
Державна інспекція архітектури та містобудування зареєстрована як юридична особа 20.05.2021.
Отже, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що фактично відбулася реорганізація, а не ліквідація юридичної особи публічного права, внаслідок якої створено спочатку Державну сервісну службу містобудування України, а в подальшому Державну інспекцію архітектури та містобудування України. Такі мали аналогічний правовий статус та виконували аналогічні завдання та функції, місце розташування ідентичне.
У силу приписів частини 3 статті 87 Закону №889-VIII, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного наказу, суб'єкт призначення або керівник державної служби повинен був запропонувати державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю. Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини 1 цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду.
При цьому, відповідно до листа Державної інспекції архітектури та містобудування України від 06.06.2022 №237-22 в період з 01.09.2021 по 30.09.2021 видано 13 наказів про оголошення конкурсу на зайняття 60 посад державної служби в структурних підрозділах апарату та територіальних управліннях.
Частиною 5 статті 22 Закону №889-VIII передбачено, що у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб'єкта призначення може здійснюватися без обов'язкового проведення конкурсу.
В свою чергу, правовий захист від незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи статтею 5-1 КЗпП України віднесено до гарантій забезпечення закріпленого Конституцією України права громадян на працю.
Підсумовуючи зазначене, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що саме на Ліквідаційну комісію Державної архітектурно-будівельної інспекції України в період між попередженням позивача про звільнення та самим звільненням покладено обов'язок працевлаштувати позивача у спосіб, достатній для відновлення прав останнього, що передбачає можливість подальшого використання позивача на службі, шляхом поновлення на посаді.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що обов'язок по працевлаштуванню працівника покладається на власника з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору, роботодавець є таким, що виконав цей обов'язок, якщо працівникові були запропоновані всі інші вакантні посади (інша робота), які з'явилися протягом цього періоду і які існували на день звільнення.
Оскільки докази пропонування позивачу вакантних посад у зазначений вище період, відмови позивача від подальшого проходження служби, а також щодо відсутності можливості подальшого використання позивача на службі відповідачами суду першої та апеляційної інстанцій не надано, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що відповідачем не вжито заходів для реального фактичного працевлаштування позивача.
Окрім того, відповідно до частини 5 статті 87 Закону №889-VIII, в редакції чинній на час винесення оскаржуваного наказу, наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб'єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки.
Відповідно до Наказу Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 05.02.2021 №53 «ВН» ОСОБА_2 надано відпустку для догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку з 08.02.2021 по 15.11.2023. В свою чергу, всупереч зазначеній частини 5 статті 87 Закону №889-VIII, оскаржуваним Наказом від 02.09.2021 №401 «ОС» ОСОБА_2 звільнена 02.09.2021.
Відповідно до статті 72 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються такими засобами: 1)письмовими, речовими і електронними доказами; 2) висновками експертів; 3) показаннями свідків.
Частиною 1 статті 90 КАС України встановлено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
При цьому, листи, роз'яснення Національного агентства України з питань державної служби, на які покликається відповідач, не є нормативно-правовими актами у розумінні статті 117 Конституції України, а отже не є джерелом права відповідно до статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України.
Отже, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, не надав суду апеляційної інстанцій достатніх доказів на спростування аргументів апеляційної скарги, а подані позивачем докази в своїй сукупності вказують на те, що позивач звільнений не у відповідності до вимог чинного законодавства.
Підсумовуючи сказане, надаючи правову оцінку аргументам сторін, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що в ході судового розгляду справи відповідач не надав суду незаперечних доказів, що звільнення позивача із займаної посади та припинення його державної служби є правомірним, відповідачем при звільненні позивача згідно з пунктом 1-1 частини 1 статті 87 Закону №889-VIII не дотримано приписи частин 2 та 3 статті 40 та статті 49-2 КЗпП України щодо забезпечення відповідачем гарантованих позивачу прав на сприяння у збереженні роботи та дотримання процедури його вивільнення, оскільки позивача звільнено без пропонування всіх наявних вакантних посад, а тому оскаржуваний наказ є таким, що не відповідає визначеним частиною 2 статті 2 КАС України критеріям, зокрема, щодо обґрунтованості, безсторонності, розсудливості, винесений з порушенням принципів державної служби, а тому підлягає скасуванню.
Відповідно до статті 235 Кодексу Законів про працю України у разі звільнення без законної підстави працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
Отже, за змістом частини 1 статті 235 КЗпП України працівник підлягає поновленню на попередній роботі у разі незаконного звільнення, під яким слід розуміти як звільнення без законної підстави, так і звільнення з порушенням порядку, встановленого законом, а тому позивача слід поновити на посаді головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурної інспекції в Івано-Франківській області.
Оскільки днем звільнення вважається останній день роботи, то на вказаній посаді позивача слід поновити з 03.09.2021.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання комісію з ліквідації Державної архітектурної інспекції України вжити заходи щодо обов'язкового працевлаштування ОСОБА_2 на посаду, яка відповідає її кваліфікації у новоствореній Державній інспекції архітектури та містобудування України, то суд апеляційної інстанції вважає таку передчасною.
Щодо відшкодування витрат на професійну правничу допомогу, то суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.
Положеннями статті 134 КАС України встановлено, що витрати, пов'язані з правничою допомогою адвоката, несуть сторони, крім випадків надання правничої допомоги за рахунок держави. За результатами розгляду справи витрати на правничу допомогу адвоката підлягають розподілу між сторонами разом з іншими судовими витратами, за винятком витрат суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката.
Для цілей розподілу судових витрат: 1) розмір витрат на правничу допомогу адвоката, в тому числі гонорару адвоката за представництво в суді та іншу правничу допомогу, пов'язану зі справою, включаючи підготовку до її розгляду, збір доказів тощо, а також вартість послуг помічника адвоката визначаються згідно з умовами договору про надання правничої допомоги та на підставі доказів щодо обсягу наданих послуг і виконаних робіт та їх вартості, що сплачена або підлягає сплаті відповідною стороною або третьою особою; 2) розмір суми, що підлягає сплаті в порядку компенсації витрат адвоката, необхідних для надання правничої допомоги, встановлюється згідно з умовами договору про надання правничої допомоги на підставі доказів, які підтверджують здійснення відповідних витрат.
Для визначення розміру витрат на правничу допомогу та з метою розподілу судових витрат учасник справи подає детальний опис робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги.
Розмір витрат на оплату послуг адвоката має бути співмірним із: 1) складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг); 2) часом, затраченим адвокатом на виконання відповідних робіт (надання послуг); 3) обсягом наданих адвокатом послуг та виконаних робіт; 4) ціною позову та (або) значенням справи для сторони, в тому числі впливом вирішення справи на репутацію сторони або публічним інтересом до справи.
У разі недотримання вимог частини п'ятої цієї статті суд може, за клопотанням іншої сторони, зменшити розмір витрат на правничу допомогу, які підлягають розподілу між сторонами.
Обов'язок доведення неспівмірності витрат покладається на сторону, яка заявляє клопотання про зменшення витрат на оплату правничої допомоги адвоката, які підлягають розподілу між сторонами.
Згідно з частиною 7 статті 139 КАС України розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв'язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо). Такі докази подаються до закінчення судових дебатів у справі або протягом п'яти днів після ухвалення рішення суду за умови, що до закінчення судових дебатів у справі сторона зробила про це відповідну заяву.
Таким чином, необхідною умовою для відшкодування витрат на правничу допомогу є подання стороною детального опису робіт (наданих послуг), виконаних адвокатом, та здійснених ним витрат, необхідних для надання правничої допомоги. Відсутність документального підтвердження витрат на правову допомогу, а також розрахунку таких витрат є підставою для відмови у задоволенні вимог про їх відшкодування.
Відповідно до частини 9 статті 139 КАС України при вирішенні питання про розподіл судових витрат суд враховує: 1) чи пов'язані ці витрати з розглядом справи; 2) чи є розмір таких витрат обґрунтованим та пропорційним до предмета спору, значення справи для сторін, в тому числі чи міг результат її вирішення вплинути на репутацію сторони або чи викликала справа публічний інтерес; 3) поведінку сторони під час розгляду справи, що призвела до затягування розгляду справи, зокрема, подання стороною явно необґрунтованих заяв і клопотань, безпідставне твердження або заперечення стороною певних обставин, які мають значення для справи, тощо; 4) дії сторони щодо досудового вирішення спору (у випадках, коли відповідно до закону досудове вирішення спору є обов'язковим) та щодо врегулювання спору мирним шляхом під час розгляду справи, стадію розгляду справи, на якій такі дії вчинялись.
Згідно з положеннями статті 30 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» від 05 липня 2012 року № 5076-VI гонорар є формою винагороди адвоката за здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту. Порядок обчислення гонорару (фіксований розмір, погодинна оплата), підстави для зміни розміру гонорару, порядок його сплати, умови повернення тощо визначаються в договорі про надання правової допомоги. При встановленні розміру гонорару враховуються складність справи, кваліфікація і досвід адвоката, фінансовий стан клієнта та інші істотні обставини. Гонорар має бути розумним та враховувати витрачений адвокатом час.
Аналіз вищенаведених положень дає підстави для висновку про те, що документально підтверджені судові витрати на професійну правничу допомогу адвоката, пов'язані з розглядом справи, підлягають компенсації стороні, яка не є суб'єктом владних повноважень та на користь якої ухвалене рішення, за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень.
При визначенні суми компенсації витрат, понесених на професійну правничу допомогу, необхідно досліджувати на підставі належних та допустимих доказів обсяг фактично наданих адвокатом послуг і виконаних робіт, кількість витраченого часу, розмір гонорару, співмірність послуг категоріям складності справи, витраченому адвокатом часу, об'єму наданих послуг, ціні позову та (або) значенню справи.
Відповідно до практики Європейського суду з прав людини, яка в силу приписів частини 2 статті 6 КАС України та статті 17 Закону України «Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини» застосовується судами як джерело права, заявник має право на відшкодування судових та інших витрат лише у разі, якщо доведено, що такі витрати були фактичними і неминучими, а їх розмір обґрунтованим, про що, зокрема, зазначено у рішеннях від 26 лютого 2015 року у справі «Баришевський проти України», від 10 грудня 2009 року у справі «Гімайдуліна і інших проти України», від 12 жовтня 2006 року у справі «Двойних проти України», від 30 березня 2004 року у справі «Меріт проти України».
Отже, при визначенні суми відшкодування витрат, пов'язаних із наданням правової допомоги, слід виходити з реальності цих витрат (встановлення їхньої дійсності та необхідності), а також критерію розумності їхнього розміру, з огляду на конкретні обставини справи.
Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що при визначенні суми відшкодування суд має виходити з критерію реальності адвокатських витрат (встановлення їхньої дійсності та необхідності), а також критерію розумності їхнього розміру, виходячи з конкретних обставин справи та фінансового стану обох сторін (пункт 21 додаткової постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 755/9215/15-ц).
Отже, ключовим критерієм під час розгляду питання щодо можливості стягнення витрат на професійну правничу допомогу у справі яка розглядається є розумність заявлених витрат, тобто розмір відповідної суми має бути обгрунтованим. Крім того, підлягає оцінці необхідність саме такого розміру витрат.
Суд апеляційної інстанції зауважує, що складність справи обумовлена як суттю спору й характером спірних правовідносин (нестандартний спір, нетипові правовідносини), так і кількістю учасників, обсягом доказів, кількістю засідань.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що на підтвердження понесених витрат на професійну правничу допомогу до матеріалів справи долучено: копію Договору про надання правової допомоги від 01.06.2021, тарифи юридичних та консультаційних послуг адвоката, квитанцію про оплату гонорару, акти розрахунку суми розміру витрат на правничу допомогу від 30.09.2021 та від 20.08.2022.
З огляду на зміст спірних правовідносин та правове регулювання таких, враховуючи критерії об'єктивного визначення розміру суми послуг адвоката, критерії, з урахуванням яких визначається розмір витрат на оплату послуг адвоката, встановлені частиною 5 статті 134 Кодексу адміністративного судочинства України, пропорційності складності наданих послуг правовому супроводу справи в суді апеляційної інстанції, суд апеляційної інстанції вважає витрати на професійну правничу допомогу адвоката, надану в цій справі, в загальному розмірі 5000 грн. є співмірними із складністю справи та виконаних адвокатом робіт (наданих послуг), обсягом наданих адвокатом послуг. Вказана сума підлягає стягненню за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
У п.58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони грунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
З огляду на викладене, враховуючи положення ст.317 КАС України, прецедентну практику ЄСПЛ, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що висновки суду першої інстанції щодо правомірності винесення наказу Голови комісії з ліквідації Державної архітектурної інспекції України від 02.09.2021 №401 «ОС» не відповідають обставинам справи, такі зроблені з неправильним застосуванням норм матеріального права, а тому рішення суду першої інстанції слід скасувати та ухвалити нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити частково.
Керуючись статтями 241, 243, 250, 308, 311, 317, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 представника ОСОБА_2 задовольнити частково.
Рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 23 червня 2022 року у справі №300/5765/21 скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов ОСОБА_2 до Ліквідаційної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, Державна інспекція архітектури та містобудування України про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на роботі задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати наказ Голови комісії з ліквідації Державної архітектурної інспекції України від 02.09.2021 №401 «ОС» «Про звільнення ОСОБА_2 ».
Поновити ОСОБА_2 на посаді головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Івано-Франківській області з 03.09.2021.
Стягнути з Ліквідаційної комісії Державної архітектурно-будівельної інспекції України (місце знаходження: бульвар Лесі Українки, 26, м.Київ, 01133, код ЄДРПОУ 37471912) на користь ОСОБА_2 (місце проживання: АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) 5000 грн. (п'ять тисяч гривень) 00 коп. витрат на правничу допомогу адвоката.
В решті позову відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.
Cуддя-доповідач Т. І. Шинкар
судді Л. П. Іщук
І. М. Обрізко