27 вересня 2022 року м. Дніпросправа № 340/11130/21
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Прокопчук Т.С. (доповідач),
суддів: Шлай А.В., Кругового О.О.,
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року (головуючий суддя: Брегей Р.І.) по адміністративній справі № 340/11130/21, розглянутої у порядку спрощеного позовного провадження,
за позовом керівника Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області до Підвисоцької сільської ради Голованівського району Кіровоградської області про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,
Керівник Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області (далі прокурор), діючи в інтересах держави 28.12.2021 року звернувся до суду з позовом до відповідача Підвисоцької сільської ради Голованівського району Кіровоградської області (далі сільради) ,в якому просив визнати протиправною бездіяльність відповідача стосовно вчинення дій, спрямованих на визнання пам'ятки архітектури місцевого значення Пречистенської церкви (далі церква), яка розташована у с.Ятрань Голованівського району Кіровоградської області, безхазяйним майном, та зобов'язати сільраду як орган місцевого самоврядування звернутися до органу державної реєстрації прав на нерухоме майно зі заявою про взяття на облік пам'ятки архітектури як безхазяйної речі.
В обґрунтування позову зазначено, що прокурор звернувся до суду в інтересах держави у статусі позивача, оскільки відсутній державний орган, який здійснює контроль за діяльністю відповідача у спірних правовідносинах, а відповідач відмовляється від виконання припису закону стосовно охорони пам'яток архітектури місцевого значення.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2022 року у задоволенні позову відмовлено через відсутність підстав для звернення прокурора до суду в якості позивача в інтересах держави.
Ухвалюючи таке рішенням, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор всупереч вимогам процесуального закону, обумовленого ч. 4 ст. 53 КАС України, не обґрунтував та документально не підтвердив відповідними доказами, в чому саме полягає порушення інтересів держави, необхідність його захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також не зазначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Не погодившись із судовим рішенням, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури подала апеляційну скаргу, у якій просить скасувати рішення з підстав порушення судом норм процесуального права, позов задовольнити, оскільки звернення Голованівської окружної прокуратури Кіровоградської області з цим позовом до суду є способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
У відзиві на апеляційну скаргу сільрада зазначає про правомірність прийнятого су-дом першої інстанції рішення, в зв'язку з чим просить залишити рішення без змін, а скар-гу без задоволення.
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, а також правильність застосування судом норм матеріального та процесуального права та правової оцінки обставин у справі колегія суддів вважає відсутніми підставі для задоволення апеляційної скарги виходячи з наступного.
Із матеріалів справи вбачається , що цей позов пред'явлено прокурором в межах права на звернення до суду на захист державних інтересів. На думку суб'єкта звернення порушення державних інтересів полягає у тому, що відсутній державний орган, який здійснює контроль за діяльністю відповідача у спірних правовідносинах, а сільрада як відповідач не вчиняє дій, спрямованих на визнання церкви безхазяйним майном, що суперечить інтересам держави та державним і громадським інтересам стосовно охорони пам'яток архітектури місцевого значення, а тому прокурор звернувся до суду у статусі позивача.
При розгляді справи у відповідності до приписів ч.5 ст.242 КАС України суд апеляційної інстанції застосовує правові висновки Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/ 1000/17, від 08.11.2018 у справі № 826/3492/1, від 13.02.2019 у справі №826/13768/ 16, від 23.06.2020 у справі №815/1567/16, від 16.07.2020 року у справі № 320/2341/19 щодо здійснення прокурором процесуального представництва держави в суді, якими зазначене наступне.
Приписами ч.4 ст. 5 КАС України визначено, що суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.2 ст. 19, 131-1 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;
в Україні діє прокуратура, яка здійснює 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Приписами ч.3-5 ст.53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
За положеннями ч.1,3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор вправі представляти інтереси громадянина або держави в суді, представництво яких полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор як посадова особа державного правоохоронного органу з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього були виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Згідно ж із ч.4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Водночас прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Основний Закон та ординарні закони не дають переліку випадків, за яких прокурор здійснює представництво в суді, однак встановлюють оцінні критерії, орієнтири й умови, коли таке представництво є можливим. Здійснювати захист інтересів держави в адміністративному суді прокурор може винятково за умови, коли захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Існування інтересу і необхідність його захисту має базуватися на справедливих підставах, які мають бути об'єктивно обґрунтовані (доведені) і переслідувати законну мету. Право на здійснення представництва інтересів держави у суді не є статичним, тобто не має обмежуватися тільки визначенням того, у чиїх інтересах діє прокурор, а спонукає і зобов'язує обґрунтовувати існування права на таке представництво або, інакше кажучи, пояснити (показати, аргументувати), чому в інтересах держави звертається саме прокурор, а не органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи, які мають компетенцію на звернення до суду, але не роблять цього. Знову ж таки, таке обґрунтування повинно основуватися на підставах, за якими можна виявити (простежити) інтерес того, на захист якого відбувається звернення до суду, і водночас ситуацію в динаміці, коли суб'єкт правовідносин, в інтересах якого діє прокурор, неспроможний сам реалізувати своє право на судовий захист.
Для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити й описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а виокремити ті ознаки, за якими його можна віднести до виняткового випадку, повинен зазначити, що відбулося порушення або існує загроза порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
У зв'язку зі наведеним, треба зазначити, що закон не передбачає право прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.
Процесуальні і матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбувалося з порушенням встановленого законом порядку.
Верховний Суд звернув увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Із матеріалів справи вбачається, що рішенням Кіровоградського обласного виконавчого комітету від 04.11. 1991 року №279 церква взята на державний облік як пам'ятка архітектури місцевого значення в межах області (а.с.16).
Приписами ст.1, ч.1,4-5 ст.3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06. 2000 року № 1805-III (далі Закон № 1805-III )визначено, що пам'ятка культурної спадщини - об'єкт культурної спадщини, який занесено до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, або об'єкт культурної спадщини, який взято на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності цим Законом, до вирішення питання про включення (невключення) об'єкта культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України;
державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на КМ України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі органи охорони культурної спадщини) належать центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади АР Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
орган виконавчої влади АР Крим, обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації підзвітні і підконтрольні відповідним органам виконавчої влади та центральним органам виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини в межах, передбачених законом.
виконавчий орган сільської, селищної, міської ради з питань, передбачених пп.5 п. "б" ч.1 ст. 31 і пп.10 п. "б" ст. 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", підконтрольний відповідним органам виконавчої влади.
В той же час приписами пп. 10 п. «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження: забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
За матеріалами справи церква є пам'яткою культурної спадщини, так як взята на державний облік відповідно до законодавства, що діяло до набрання чинності Законом № 1805-III, і питання про включення (невключення) до Державного реєстру нерухомих пам'яток України цього об'єкту не вирішено.
Суд першої інстанції, здійснивши аналіз чинного законодавства, дійшов вірного висновку, що діяльність відповідача відповідно до делегованих повноважень в питанні охорони культурної спадщини перебуває під контролем Департаменту і центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство культури України, яке затверджено Постановою КМ України від 03.09.2014 року №495, таким центральним органом виконавчої влади є Міністерство культури України , діяльність якого спрямовується і координується КМ України, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури та мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей, державної мовної політики, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин.
Згідно ч.1 ст. 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що Міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.
В силу викладеного Міністерство культури України і Департамент (як територіальний орган Міністерства) наділені законом повноваженнями щодо звернення до суду до відповідача у питанні вжиття заходів охорони культурної спадщини, та згідно чинного законодавства є належними позивачами по справі.
Згідно ч.1, 7 ст. 48 КАС України заміна позивача допускається до початку судового розгляду справи по суті.
Матеріали справи свідчить, що до початку розгляду справи по суті прокурор не дав згоди на заміну позивача, а тому з урахуванням приписів ст. 48 КАС України суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що прокурор є неналежним позивачем по справі, та відмовив в задоволенні позову з цих підстав.
Доводи апеляційної скарги зазначених вище висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку, що судом першої інстанції при розгляді справи порушено норми процесуального права.
Викладене свідчить, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм процесуального права, а тому підстави для скасування судового рішення відсутні.
Керуючись ст. 315, 316, 321, 325 КАС України, суд, -
Апеляційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури - залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2022 по адміністративній справі № 340/11130/21 - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, та оскарженню в касаційному порядку не підлягає згідно п.2 ч.5 ст.328 КАС України.
Головуючий - суддя Т.С. Прокопчук
суддя А.В. Шлай
суддя О.О. Круговий