29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 808/2432/18
адміністративне провадження № К/9901/5884/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Рибачука А.І., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № 808/2432/18
за позовом Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради Запорізької області до Міністерства юстиції України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державне підприємство «Національні інформаційні системи», про визнання протиправними та скасування наказів, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Міністерства юстиції України на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року (суддя Калашник Ю.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року (головуючий суддя Сафронова С.В., судді: Мельник В.В., Чепурнова Д.В.),
20 червня 2018 року Комунальне підприємство «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради Запорізької області (далі також - позивач) звернулось до суду з позовом до Міністерства юстиції України (далі також -відповідач, Міністерство, Мін'юст), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: Державне підприємство «Національні інформаційні системи», в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 04 червня 2018 року №1700/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань»;
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 04 червня 2018 року №1702/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
Позивач вважає оскаржувані накази Міністерства невмотивованими, оскільки такі складаються лише з розпорядчої частини, не містять констатуючої частини та обґрунтування їх прийняття. Крім того, такими наказами порушено права державних реєстраторів на працю, оскільки дохід, які отримують реєстратори, безпосередньо залежить від здійснення ними реєстраційних послуг.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року, позов задоволено повністю.
Так, судами встановлено, що 15 травня 2018 року відповідачем видано наказ №1647/7 «Про проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації».
Також цією ж датою Міністерством видано наказ №1650/7 «Про проведення камеральної перевірки у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державного реєстратора комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Йолкіної Юлії Вікторівни.
Вказані накази 18 травня 2018 року надіслані позивачеві листами від 15 травня 2018 року №5739/19.3.2/33-18 та №5737/19.3.2/33-18 й отримані останнім 22 травня 2018 року.
04 червня 2018 року Міністерством видано наказ №1700/5 «Про тимчасове блокування доступу державного реєстратора Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань».
Відповідно до зазначеного наказу заблоковано доступ державному реєстратору Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_1 до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань строком на 1 місяць.
Підставою зазначено довідку від 01 червня 2018 року за результатами проведення камеральної перевірки у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань державного реєстратора Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Йолкіної Юлії Вікторівни відповідно до наказу №1650/7 від 15 травня 2018 року. Іншого в тексті наказу не зазначено.
Також 04 червня 2018 року відповідачем видано наказ №1702/5 «Про тимчасове блокування доступу державних реєстраторів Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно».
Згідно цього наказу заблоковано доступ державним реєстраторам Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» Мелітопольської міської ради Запорізької області ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно: ОСОБА_4 - на 14 днів, ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 - на 3 місяці.
Підставою вказано довідку від 30 травня 2018 року за результатами проведення камеральної перевірки у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно державних реєстраторів Комунального підприємства «Мелітопольське міжміське бюро технічної інвентаризації» згідно наказу №1647/7 від 15.05.2018. Іншого в тексті наказу не зазначено.
Не погодившись із наказами від 04 червня 2018 року №1700/5 та №1702/5, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що законодавством чітко передбачено вимоги щодо зазначення мотивів у рішенні Міністерства, прийнятого за результатами проведення перевірок державних реєстраторів у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав такими державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав, оскільки законодавець, наділяючи Мін'юст функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів як контролюючий орган, також зобов'язав його мотивувати таке рішення, проте, приймаючи оскаржувані накази, відповідач такі не мотивував.
Вважаючи рішення судів першої та апеляційної інстанції такими, що прийняті з порушенням норм матеріального та процесуального права, відповідач подав касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог касаційної скарги, вказує, зокрема, на безпідставність висновків судів попередніх інстанцій про невмотивованість оскаржених наказів Міністерства, оскільки такі видані на підставі довідок камеральних перевірок, які містять опис виявлених порушень порядку державної реєстрації, з посиланням на відповідні акти законодавства.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
Згідно із статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Закон України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 01 липня 2004 року № 1952-IV (далі - Закон № 1952-IV) регулює відносини, що виникають у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень, і спрямований на забезпечення визнання та захисту державою таких прав.
Статтею 37-1 Закону № 1952-IV передбачено порядок здійснення контролю у сфері державної реєстрації прав.
Контроль у сфері державної реєстрації прав здійснюється Міністерством юстиції України, у тому числі шляхом моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав з метою виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав.
За результатами моніторингу реєстраційних дій у Державному реєстрі прав у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України проводить перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав.
У разі якщо в результаті проведеної перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав виявлено прийняття такими державними реєстраторами чи суб'єктами державної реєстрації прав рішень з порушенням законодавства, що має наслідком порушення прав та законних інтересів фізичних та/або юридичних осіб, Міністерство юстиції України вживає заходів до негайного повідомлення про це відповідних правоохоронних органів для вжиття необхідних заходів, а також заінтересованих осіб.
За результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про:
1) тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;
2) анулювання доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав;
3) притягнення до адміністративної відповідальності державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав;
4) направлення до Вищої кваліфікаційної комісії нотаріату при Міністерстві юстиції України подання щодо анулювання свідоцтва про право на зайняття нотаріальною діяльністю;
5) скасування акредитації суб'єкта державної реєстрації прав.
Порядок здійснення контролю, проведення камеральних перевірок та критерії, за якими здійснюється моніторинг, визначаються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до частини четвертої статті 37-1 Закону № 1952-IV постановою Кабінету Міністрів України від 21.12.2016 № 990 затверджено Порядок № 990 (далі - Порядок №990), який визначає процедуру здійснення Мін'юстом відповідно до Законів України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань» контролю за діяльністю у сфері державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань (далі - державна реєстрація).
Пунктом 2 Порядку № 990 визначено, що контроль за діяльністю у сфері державної реєстрації здійснюється шляхом розгляду скарг, поданих відповідно до Закону України "Про звернення громадян", і обґрунтованих подань територіальних органів Мін'юсту, а також моніторингу реєстраційних дій в реєстрах.
У разі виявлення під час розгляду скарг відповідно до Закону України «Про звернення громадян» і обґрунтованих подань територіальних органів Мін'юсту чи моніторингу реєстраційних дій в реєстрах порушень порядку державної реєстрації контроль здійснюється шляхом проведення камеральної перевірки державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації з прийняттям обов'язкових до виконання рішень, передбачених Законами.
Пунктом 5 Порядку № 990 встановлено, що за результатами моніторингу реєстраційних дій складається відповідний акт в письмовій формі, який засвідчується підписом посадової особи Мін'юсту, що проводила такий моніторинг.
У разі виявлення на підставі акта моніторингу реєстраційних дій порушень порядку державної реєстрації проводиться камеральна перевірка державних реєстраторів та/або суб'єктів державної реєстрації.
Згідно з пунктом 6 Порядку № 990 камеральна перевірка проводиться на підставі наказу Мін'юсту, яким утворюється комісія у складі не менше ніж трьох посадових осіб Мін'юсту.
Камеральна перевірка проводиться у строк, що не перевищує 14 робочих днів.
Наказ Мін'юсту про проведення камеральної перевірки в обов'язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті.
Пунктом 7 Порядку № 990 також передбачено, що копія наказу Мін'юсту про проведення камеральної перевірки надсилається протягом трьох робочих днів з дня його прийняття разом із супровідним листом державному реєстратору та/або суб'єкту державної реєстрації.
Відповідно до пункту 9 Порядку №990 результати камеральної перевірки оформляються довідкою, яка підписується усіма членами комісії.
У довідці про проведення камеральної перевірки зазначаються:
дата проведення камеральної перевірки (число, місяць, рік);
прізвище, ім'я та по батькові посадових осіб Мін'юсту, що проводили камеральну перевірку;
підстава проведення камеральної перевірки;
опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів;
пропозиції стосовно змісту рішення за результатами проведеної камеральної перевірки.
За результатами проведеної камеральної перевірки Мін'юст на підставі довідки комісії приймає мотивоване рішення відповідно до Законів у формі наказу (пункт 10 Порядку № 990).
Копії рішення, прийнятого за результатами проведеної камеральної перевірки, засвідчені в установленому законодавством порядку, надсилаються скаржнику (в разі розгляду скарги), державному реєстратору та/або суб'єкту державної реєстрації протягом трьох робочих днів з дня його прийняття (пункт 11 Порядку № 990).
Відповідно до частини другої статті 37-1 Закону № 1952-IV за результатами проведення перевірок державних реєстраторів чи суб'єктів державної реєстрації прав Міністерство юстиції України у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав приймає вмотивоване рішення про, зокрема, тимчасове блокування доступу державного реєстратора, уповноваженої особи суб'єкта державної реєстрації прав до Державного реєстру прав.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що однією з підстав призначення та проведення камеральної перевірки державного реєстратора є виявлення Мін'юстом за результатом моніторингу реєстраційних дій порушень законодавства у сфері державної реєстрації, які фіксуються в акті, складеному за результатом такого моніторингу. У свою чергу, камеральна перевірка призначається наказом Мін'юсту, у якому вказується склад комісії, період проведення перевірки та який в обов'язковому порядку розміщується на офіційному веб-сайті. За наслідками проведення камеральної перевірки складається довідка, яка підписується всіма членами комісії та у якій, крім іншого, міститься опис виявлених порушень порядку державної реєстрації (з посиланням на відповідні акти законодавства) із зазначенням підтвердних документів чи відомостей з реєстрів. Дана довідка є підставою для прийняття відповідного рішення щодо державного реєстратора, у тому числі щодо тимчасового блокування його доступу до Державного реєстру прав.
Разом з цим, для прийняття рішення відповідно до Закону № 1952-IV, підставою для прийняття якого є наявність у діях державного реєстратора порушення порядку державної реєстрації прав, Мін'юст має ретельно дослідити всі обставини справи, тобто встановити факт порушення державним реєстратором законодавства у сфері державної реєстрації прав, що, в свою чергу, і є мотивом для прийняття рішення про тимчасове блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав.
Довідка, що складається за результатами перевірки, за своїм змістом і правовим визначенням має рекомендаційний характер та не є обов'язковою для прийняття Мін'юстом наказу саме відповідно до цієї пропозиції.
Водночас, Верховний Суд наголошує на тому, що законодавством чітко передбачено вимоги щодо зазначення мотивів у рішенні Мін'юсту, прийнятого за результатами проведення перевірок державних реєстраторів у разі виявлення порушень порядку державної реєстрації прав такими державними реєстраторами, уповноваженими особами суб'єктів державної реєстрації прав, оскільки законодавець, наділяючи Мін'юст функціями контролю у сфері державної реєстрації прав та визначаючи порядок застосування ним видів заходів впливу до державних реєстраторів як контролюючий орган, також зобов'язав його мотивувати таке рішення.
Мотивоване рішення - це рішення, прийняте на підставі належної оцінки фактів та доказів, з урахуванням усіх заявлених аргументів сторін, із подальшим застосуванням відповідних норм законодавства.
Тобто уповноважений орган має оцінити зміст порушень, виявлених комісією під час проведення камеральної перевірки, зафіксованих у довідці складеній за результатами її проведення.
Отже, Мін'юст зобов'язаний навести підстави прийняття такого рішення, зазначити належні і достатні мотиви, за яких застосовано саме такий захід впливу та обґрунтувати строки його застосування.
Однак в оскаржених наказах взагалі не зазначено підстави та мотиви, за яких до державних реєстраторів застосовано саме такі види стягнення як тимчасове блокування доступу до Державного реєстру речових прав строком на 14 (чотирнадцять) днів та 1 (один), 3 (три) місяці.
Стаття 37-1 Закону №1952-ІV не визначає мінімальних і максимальних строків застосування заходу стягнення у вигляді блокування доступу державного реєстратора до Державного реєстру прав. Проте застосування певного виду стягнення повинно відповідати загальним принципам законності, справедливості, індивідуальності, пропорційності.
Тому, визначаючи вид стягнення та встановлюючи позивачу строк обмеження у доступі до Державного реєстру прав, відповідач повинен був врахувати характер порушення, його систематичність, сукупність з іншими порушеннями, наявність/відсутність негативних наслідків з відображенням цих обставин у спірному наказі про застосування заходу стягнення.
Указане свідчить про те, що спірні накази прийнято відповідачем з порушенням норм чинного законодавства.
Такий висновок узгоджується із правовою позицією викладеною у постановах Верховного Суду від 15.08.2019 у справі №826/12480/17; від 28.07.2020 у справі №420/1065/19, від 21.11.2019 у справі №826/9263/17; від 11.09.2020 у справі №824/902/19-а; від 03.11.2021 у справі №820/4216/17.
Частиною другою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Колегія суддів вважає, що у цій справі Мін'юст, приймаючи спірні накази, діяв не на підставі та не у спосіб, що визначені законодавством України, а також необґрунтовано, у зв'язку із чим погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для їх скасування.
Наведене в контексті змісту встановлених фактичних обставин у цій справі свідчить про правильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, відсутність порушень норм процесуального права й необґрунтованість вимог касаційної скарги.
Всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами попередніх інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу Міністерства юстиції України залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 30 серпня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 20 грудня 2018 року у справі №808/2432/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.Л. Мороз А.І. Рибачук А.Ю. Бучик