29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 160/15715/20
адміністративне провадження № К/9901/24959/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 160/15715/20
за позовом Міністерства оборони України, Київського квартиро-експлуатаційного управління до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, Експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області Перев'язко Марії Андріївни, треті особи: Державне підприємство "Центр державного земельного кадастру", Пухівська сільська рада Броварського району Київської області; ОСОБА_1 про визнання протиправним та скасування висновку, скасування державної реєстрації та зобов'язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Київського квартиро-експлуатаційного управління на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 (головуючий суддя Лукманова О.М., судді: Божко Л.А., Дурасова Ю.В.),
У листопаді 2020 року Міністерство оборони України (далі також - позивач 1, Міністерство), Київське квартиро-експлуатаційне управління (далі також - позивач 2) звернулися до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області (далі також - відповідач 1), Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі також - відповідач 2), Експерта державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області Перев'язко М.А. (далі також - відповідач 3), треті особи: Пухівська сільська рада Броварського району Київської області (третя особа 1), Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» (третя особа 2), ОСОБА_1 (третя особа 3), в якому просили:
- визнати протиправним та скасувати висновок Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області №4586/82-20 від 18.03.2020 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки;
- скасувати державну реєстрацію земельної ділянки з кадастровим номером 3221286801:01:058:0617 у Державному земельному кадастрі;
- зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області скасувати запис у Поземельній книзі про державну реєстрацію земельної ділянки кадастровий номер 3221286801:01:058:0617 та перенести відомості щодо земельної ділянки кадастровий номер 3221286801:01:058:0617 до архівного шару Національної кадастрової системи України.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.01.2021 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що згідно ст.37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації» зацікавлені особи мають право на звернення до суду з позовом про скасування висновків державної експертизи лише у разі відмови центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, в розгляді заяви про спростування висновків державної експертизи чи окремих їх положень або незгоди з висновками повторної експертизи. Проте, судом під час розгляду справи не встановлено, що позивачі дотримались процедури, передбаченої ст.37 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації». Також, суд зазначив, що внесення відомостей в Держгеокадастр щодо реєстрації земельної ділянки не порушує прав позивачів, оскільки не є реєстрацією прав на цю земельну ділянку.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, позивачі оскаржили його в апеляційному порядку.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29.01.2021 року у справі №160/15715/20 скасовано; провадження у справі №160/15715/20 закрито. Роз'яснено Міністерству оборони України, Київському квартиро-експлуатаційному управлінню, що розгляд цієї справи віднесено до суду цивільної юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до Третього апеляційного адміністративного суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.
Закриваючи провадження у справі, апеляційний суд прийшов до висновку, що цей спір стосується приватноправових відносин і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, оскільки на підставі дій суб'єктів владних повноважень щодо погодження висновку проекту землеустрою та державної реєстрації земельної ділянки у третьої особи ОСОБА_1 в подальшому може виникнути право власності на земельну ділянку, якою користуються позивачі, право яких підлягає доказуванню та захисту.
Київське квартиро-експлуатаційне управління з постановою суду апеляційної інстанції не погодилося та подало касаційну скаргу, в якій просить останню скасувати, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, позивач 2 наголошує на тому, що даний спір підлягає розгляду в порядку адміністративного, оскільки спірна земельна ділянка, запроектована для відведення ОСОБА_1 , може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування та державної реєстрації права власності на неї.
Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області та ОСОБА_1 у відзивах на касаційну скаргу просять залишити останню без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції без змін.
Державне підприємство «Центр державного земельного кадастру» у відзиві на касаційну скаргу та у письмових поясненнях вказує на законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції та необхідність залишення його без змін, що, у свою чергу, свідчить про наявність підстав для скасування оскарженої постанову суду апеляційної у повному обсязі.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб'єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Статтею 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження; спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб'єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб'єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб'єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення, як правило майнового, приватного права чи інтересу.
Згідно із частиною четвертою статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 затверджено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру.
Відповідно до пункту 1 цього Положення Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи (підпункт 31 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру).
Відповідно до Положення про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333, Головне управління Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та їй підпорядковане.
Головне управління Держгеокадастру в області відповідно до покладених на нього завдань, крім іншого, здійснює ведення Державного земельного кадастру, інформаційну взаємодію Державного земельного кадастру з іншими інформаційними системами в установленому порядку; здійснює державну реєстрацію земельних ділянок, обмежень у їх використанні, скасування такої реєстрації; розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством.
Адміністративні суди розглядають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів.
Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб'єктного складу сторін спору.
Зазначений висновок узгоджується з висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними у постанові від 13 листопада 2019 року у справі № 823/1984/16.
Окрім цього, відповідно до висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2019 року у справі № 128/3751/14-а, якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених неправомірними, на думку особи, рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов'язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи земельна ділянка з кадастровим номером 3221386801:01:058:0617 площею 2 га в межах Пухівської сільської ради, яку бажає отримати у власність третя особа - ОСОБА_1 , є частиною земельної ділянки площею 5 га, що була відведена у 1973 році для державних потреб та відноситься до земель оборони (розпорядження Ради Міністрів Української РСР від 24.07.73 №503-рс).
Спірна земельна ділянка перебуває у постійному користуванні позивачів, про що видано державний акт від 23.09.1975.
Експертом державної експертизи Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ОСОБА_2 18.03.2020 надано висновок державної експертизи за № 4586182-20, згідно з яким ОСОБА_1 погоджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для введення особистого селянського господарства від 05.12.2018, що розроблявся Київською обласною філією Броварського районного виробничого відділу ДП «ЦДЗК». Підставою для розроблення проекту землеустрою визначено заяву ОСОБА_1 та судові рішення у справі.
Державна реєстрація земельної ділянки з кадастровим номером 3221386801:01:058:0617 площею 2 га здійснена 15.06.2020 відділом у Томаківському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області.
Підставою для вчинення таких дій слугував проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у приватну власність для введення особистого селянського господарства від 05.12.2018.
Предметом оскарження у цій справі є визнання протиправним та скасування висновку Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області №4586/82-20 від 18.03.2020 про розгляд проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; скасування державної реєстрації земельної ділянки з кадастровим номером 3221286801:01:058:0617 у Державному земельному кадастрі; зобов'язання Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області скасувати запис у Поземельній книзі про державну реєстрацію земельної ділянки кадастровий номер 3221286801:01:058:0617 та перенести відомості щодо земельної ділянки кадастровий номер 3221286801:01:058:0617 до архівного шару Національної кадастрової системи України.
Так, станом на момент звернення позивачів із цим позовом до суду, державна реєстрація речового права на земельну ділянку із кадастровим номером 3221286801:01:058:0617 за ОСОБА_1 відсутня.
Верховний Суд підкреслює, що за змістом частини першої, абзаців першого, другого частини другої, частин дев'ятої, десятої статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об'єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.
Земельна ділянка може бути об'єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.
Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
Право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав (стаття 125 Земельного кодексу України).
Державна ж реєстрація земельної ділянки шляхом внесення до Державного земельного кадастру передбачених законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера не є тотожним поняттю «державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», вжитому у пункті 1 статті 1 Закону України від 01.07.2004 №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».
Отже, прийняття рішення щодо державної реєстрації земельної ділянки або відмови у здійсненні такої реєстрації саме собою не породжує виникнення жодних речових прав на цю земельну ділянку.
Така правова позиція міститься у постанові Верховного Суду від 04 травня 2022 року у справі № 817/154/18.
Колегія суддів звертає увагу, що з установлених судами попередніх інстанцій обставин цієї справи також не вбачається, що внаслідок оскаржуваних у цій справі рішень суб'єктів владних повноважень відбулись зміни або припинення цивільних відносин, відбувся вплив на цивільні права та обов'язки учасників цієї справи.
Відтак, на переконання колегії суддів, цей спір повинен розглядатися в порядку адміністративного судочинства, оскільки відповідачі у спірних правовідносинах реалізували свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
Враховуючи викладене вище, заявлені у цій справі позовні вимоги не підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства, що свідчить про помилковість і необґрунтованість висновків суду апеляційної інстанції.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 27.07.2022 у справі №640/10412/21.
За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частини перша, четверта статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України).
Оскільки за результатом касаційного розгляду, проведеного Верховним Судом у межах вимог і доводів касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, встановлено порушення апеляційним судом норм процесуального права, які призвели до прийняття незаконної постанови цього суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, то це є підставою для направлення її для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, оскільки порушення допущені тільки цим судом.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу Київського квартиро-експлуатаційного управління задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2021 у справі №160/15715/20 скасувати.
Справу №160/15715/20 направити для продовження розгляду до Шостого апеляційного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук