29 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 808/90/18
адміністративне провадження № К/9901/8605/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року (головуючий суддя Конишева О.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року (колегія суддів у складі: Дурасової Ю.В., Божко Л.А., Іванова С.М.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради про визнання відмови протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради (далі - відповідач), в якому просив визнати відмову Департамента архітектури і містобудування Запорізької міської ради у наданні будівельного паспорта ОСОБА_1 на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 протиправною і зобов'язати Департамент архітектури і містобудування Запорізької міської ради надати будівельний паспорт ОСОБА_1 на будівництво індивідуального житлового будинку на підставі пакета документів, що наданий 27.11.2017 адміністратору ІДНАП м. Запоріжжя для отримання адміністративної послуги «Видача будівельного паспорта забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорта) та реєстрація в містобудівному кадастрі», суб'єкт надання адміністративних послуг Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради.
Позов обґрунтовано тим, що відмова Департаменту архітектури і містобудування Запорізької міської ради у наданні будівельного паспорта ОСОБА_1 на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , є протиправною, оскільки всі документи, які подавалися відповідачу, були оформлені відповідно до норм чинного законодавства.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року, позов задоволено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями судів попередніх інстанцій відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що суди, при ухваленні спірних рішень досконально не дослідили і не вивчили висновок експерта. Крім того суди втрутились у дискреційні повноваження відповідача, зобов'язавши останнього до вчинення дій.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив відмовити у задоволенні касаційної скарги.
Ухвалою Верховного Суду від 18 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Дослідивши в межах касаційної скарги спірні правовідносини колегія суддів зазначає наступне.
Як установлено судами, 06.10.2017 позивач надав адміністратору ЦНАП м. Запоріжжя пакет документів для отримання адміністративної послуги «Видача будівельного паспорту забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорта) та реєстрація в містобудівному кадастрі», об'єкт - будівництво житлового будинку АДРЕСА_1 , суб'єкт надання адміністративних послуг Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради (надалі - Відповідач), а саме:
1. Заява за згодою замовника на обробку персональних даних;
2. Засвідчена в установленому порядку копія документа на право власності або користування земельною ділянкою або договір суперфіцію - оригінал Витягу ДЗК НВ 2303570992017 від 05.10.2017;
3. Ескізні наміри забудови, виконані на матеріалах топографо-геодезичної зйомки М 1:500, з зазначенням місця розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об'єктів, інженерних мереж;
4. Фасад об'єктів із зазначенням габаритних розмірів, висотних відміток (2 Примірника);
5.Примірник будівельного паспорта замовника - 2 прим.;
6. Копія паспорта, ідентифікаційний код ОСОБА_1 ;
7. Копія робочого проекту «Водоснабжение жилого дома по АДРЕСА_1 , к.н. 2310100000:04:027:0523»;
8. Розрахунок Коефіцієнта Природного Освітлення при двосторонньому боковому освітленні житлової кімнати одноповерхової частини будинку літ. А, по АДРЕСА_1 ;
9. Згода ОСОБА_3 від 22.06.2017;
10. Дозвіл ГУ ДСНС від 26.06. 2017;
11. Дозвіл КП «водоканал» на проектування та підключення каналізації від 22.08.2017;
12. Дозволи на будівництво нових водопроводів.
Листом Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради «Про відмову у наданні будівельного паспорта» від 17.10.2017 вих. № 3-1438 за підписом в.о. директора Департаменту П.В.Назаренко позивачу було відмовлено у видачі будівельного паспорта. Відмова обґрунтована тим, що в схемі забудови земельної ділянки та в планах запроектованого житлового будинку відсутнє графічне зображення влаштування протипожежної стіни (з примітками); нормативна відстань від червоних ліній АДРЕСА_1 до будинку не відповідає вимогам п.3.32 ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень»; згідно з додатком 3.2 ДБН 360- 92** площа земельних ділянок до 400 м2 передбачає розташування блокованої забудови.
27.11.2017 позивач знов надав адміністратору ЦНАП м. Запоріжжя для отримання адміністративної послуги «Видача будівельного паспорту забудови земельної ділянки (внесення змін до будівельного паспорта) та реєстрація в містобудівному кадастрі», об'єкт - будівництво житлового будинку АДРЕСА_1 , суб'єкт надання адміністративних послуг Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради пакет документів з супровідним листом «Про надання будівельного паспорта».
Листом Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради «Про відмову у наданні будівельного паспорта» від 07.12.2017 вих. № 3-1755 за підписом в.о. директора Департаменту П.В.Назаренко позивачу відмовлено у видачі будівельного паспорта. Відмова була обґрунтована тим, що згідно додатку 3.2 ДБН 360-92** «Планування і забудова міських і сільських поселень», при блокованій забудові, площа земельної ділянки повинна бути до 400 м, при садибній забудові від 500 м і більше. Також було зазначено, що на схемі забудови земельної ділянки не визначене місце організації септику.
Позивач, не погодившись з такими діями відповідача, звернувся до суду за захистом порушеного права.
Приймаючи рішення про задоволення адміністративного позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач виконав всі вимоги законодавства, чинного на момент отримання відповідних документів, отже рішення відповідача є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» №3038-VI від 17.02.2011 визначено правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів (далі - Закон №3038-VI).
Положеннями статті 26 указаного Закону передбачено, що забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва. Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів. Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до 300 квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об'єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок видачі та форма будівельного паспорта визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування (стаття 27 Закону №3038-VI).
Так, наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 №103 затверджено Порядок, розроблений відповідно до статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і призначений для використання уповноваженими органами містобудування та архітектури та іншими суб'єктами містобудування при вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок.
Положеннями пункту 2.1-2.5 указаного Порядку передбачено, що видача будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури безпосередньо, через центри надання адміністративних послуг та/або через Єдиний державний портал адміністративних послуг. Будівельний паспорт надається уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на видачу будівельного паспорта зі згодою замовника на обробку персональних даних за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; засвідчена в установленому порядку копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію; ескізні наміри забудови (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об'єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об'єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо); проект будівництва (за наявності); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.
У разі зміни намірів забудови земельної ділянки (розміщення нових або реконструкція існуючих об'єктів), реалізація яких не перевищує граничнодопустимих параметрів, до будівельного паспорта можуть вноситись зміни.
Внесення змін до будівельного паспорта здійснюється відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку та на умовах, визначених для його отримання, протягом десяти робочих днів з дня надходження пакета документів, до якого входять: заява на внесення змін до будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку; примірник будівельного паспорта замовника; ескізні наміри змін (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, фасади та плани поверхів нових об'єктів із зазначенням габаритних розмірів тощо); засвідчена в установленому порядку згода співвласників земельної ділянки (житлового будинку) на забудову.
Уповноважений орган містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається уповноваженим органом містобудування та архітектури замовнику з таких підстав: неподання повного пакета документів, визначених пунктом 2.1 або 2.2 цього розділу; невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, детальним планам територій, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
Повернення пакета документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього здійснюється з відповідним обґрунтуванням уповноваженим органом містобудування та архітектури у строк, який не перевищує строк його надання.
Аналізуючи наведене можна зробити висновок, що законодавцем імперативно закріплено як перелік документів, що дають право на отримання будівельного паспорту, так і підстави для його отримання.
Як установлено судами, позивач подав весь пакет документів, необхідний для видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки та реєстрації в містобудівному кадастрі відповідно до Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України №103 від 05.07.2011.
Водночас, колегія суддів апеляційної інстанції вірно зазначила, що лист Департаменту архітектури та містобудування від 07.12.2017 стосується документів, поданих позивачем, які не відносяться до вищевказаного переліку документів, передусім схеми забудови земельної ділянки.
Так, згідно позиції відповідача, схему забудови земельної ділянки ОСОБА_1 не подавав, однак суди встановили, що на ній міститься штамп та підпис головного спеціаліста відділу містобудівного моніторингу та містобудівного кадастру Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради. На схемі забудови земельної ділянки по АДРЕСА_1 , визначено місце підключення до інженерних мереж (проектні), напрямок траси водопроводу (проект), напрямок траси каналізації (проект), каналізація існуюча, водопровід, що підлягає перенесенню за окремим проектом.
Згідно позиції відповідача, на схемі забудови не визначене місце організації септику. Однак, матеріали справи містять пояснення, надані у судовому засіданні першої інстанції: спеціаліста - заступника начальника відділу планування та містобудування Департаменту Тендітник Л. В., судового експерта Лещенко К.І., про те, що якщо є технічна можливість підключення до централізованої мережі каналізації - визначення місця організації септику не є необхідним. Зокрема, саме такі висновки зазначені у висновку експерта №2391 за результатами проведеної судової будівельно-технічної експертизи від 22.06.2018.
При цьому колегія суддів апеляційної інстанції слушно зауважила, що позивачем був отриманий дозвіл КП «Водоканал» м. Запоріжжя на облаштування випуску каналізації від житлового будинку зі скидом зливів до каналізації в існуючий колодязь, який знаходиться на перетині АДРЕСА_1, а п. 3.256* ДБН 360 - 92** передбачає каналізування садиб з використанням місцевих очисних споруд лише за відсутності інженерних мереж міської (селищної) каналізації.
Так, згідно з ст.1 Закону України «Про будівельні норми» N 1704-VI від 05.11.2009, будівельні норми - це затверджений суб'єктом нормування підзаконний нормативний акт технічного характеру, що містить обов'язкові вимоги у сфері будівництва, містобудування та архітектури.
Відповідно до ч. 1 ст. 11 Закону України «Про будівельні норми» застосування земельних норм або окремих положень є обов'язковим для всіх суб'єктів господарювання незалежно від форми власності, які провадять будівельну, містобудівну, архітектурну діяльність та забезпечують виготовлення продукції будівельного призначення.
Державні будівельні норми «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», затверджені наказом Держкоммістобудування від 17 квітня 1992 року №44 поширюють на проектування нових і реконструкцію існуючих міських і сільських поселень країни.
Ці норми обов'язкові для органів державного управління, місцевого і регіонального управління підприємств і установ незалежно від форм власності та відомчого підпорядкування, громадських об'єднань і громадян, які здійснюють проектування, будівництво і благоустрій на території міських і сільських поселень.
Так, за твердженням відповідача, при блокованій забудові площа земельної ділянки повинна бути до 400 м», а при садибній забудові від 500 м» і більше. Виходячи з умов дотримання необхідних вимог державних норм та правил земельна ділянка, в існуючих розмірах, виключає можливість розташування на ній повноцінної забудови. При цьому його представники не заперечували, що термін повноцінної забудови нормативно не визначений та зазначений Департаментом з власних міркувань.
Посилання відповідача на ДБН 2.2-12 «Планування і забудова територій», затверджені Наказом Мінрегіону України №100 від 23.04.2018, який визначає поняття блокованої забудови, правильно не взято судами до уваги, так як вони не були чинними на момент виникнення спірних правовідносин.
Окрім іншого, матеріали справи містять висновок експерта №2391 за результатами проведення судової будівельно-технічної експертизи, в якому зазначено, що земельної ділянки площею 227,0м2, при умові дотримання державних будівельних норм та правил, достатньо для розташування на ній індивідуального (садибного) житлового будинку. Улаштування (визначення місця організації) на земельній ділянці кадастровий номер 2310100000:04:027:0524, розташованій за адресою АДРЕСА_1, септику не є необхідним, тому що існує технічна можливість підключення до централізованої мережі каналізації.
До уваги слідує брати матеріали по будівельному паспорту, відмову у наданні якого позивач оскаржив до суду.
З огляду на викладене, наявність інкримінованих позивачу порушень, що унеможливлюють отримання будівельного паспорта, повністю спростовано в ході судового розгляду.
Стосовно втручання судів в дискреційні повноваження органу Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій та звертає увагу на наступне.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Так, у справі №805/4508/16-а Верховний Суд зазначав, що стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus) заява № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus) заява № 32181/04; пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria) заява № 38780/02).
При цьому Європейський суд з прав людини у рішенні від 10 квітня 2008 року «Вассерман проти Росії» вказав, що засіб юридичного захисту, якого вимагає стаття 13, має бути «ефективним» як з практичної, так і з правової точки зору, тобто таким, що або запобігає стверджуваному порушенню чи його повторенню в подальшому, або забезпечує адекватне відшкодування за те чи інше порушення, яке вже відбулося. Навіть якщо якийсь окремий засіб юридичного захисту сам по собі не задовольняє вимоги статті 13, задоволення її вимог може забезпечуватися за допомогою сукупності засобів юридичного захисту, передбачених національним законодавством.
Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
З огляду на викладене колегія суддів Верховного Суду вважає, що висновок судів попередніх інстанцій про наявність обґрунтованих підстав для задоволення позову є вірним та вмотивованим.
Не дають підстав для скасування рішень судів попередніх інстанцій також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи відповідача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов'язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до положень частини 1 статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Що стосується посилань скаржника на порушення судами норм процесуального права, Верховний Суд наголошує, що відповідно до частини 2 статті 250 КАС України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, -
Касаційну скаргу Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 06 серпня 2018 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий А. Ю. Бучик
Судді Л.Л. Мороз
А. І. Рибачук