Справа № 361/6760/21 Суддя (судді) першої інстанції: Петришин Н.М.
28 вересня 2022 року м. Київ
Судді-доповідача: Шелест С.Б.,
суддів: Горяйнова А.М., Пилипенко О.Є.
при секретарі судового засідання Турчин М.М., за участі:
позивача: ОСОБА_1 ,
представника відповідача: Уса О.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду апеляційну скаргу Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області на рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 лютого 2022 року у справі за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області про визнання протиправною та скасування постанови,
Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області (далі також - відповідач, Управління інспекції та контролю Броварської міської ради) про визнання незаконною та скасування постанови Управління інспекції та контролю Броварської міської ради від 23.06.2021 №З-2306/1/2306/6-вих про накладення на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 штрафу у розмірі 81 720,00 грн.
Позовні вимоги мотивовані протиправністю оскаржуваної постанови, як такої, що прийнята за відсутності вчинення ФОП ОСОБА_1 правопорушення у сфері містобудування в частині наведення недостовірних даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт, відповідальність за яке передбачена пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 14.10.1994 №208/94-ВР (далі - Закон №208/94-ВР).
Позивачем зазначено, що будь-яких недостовірних відомостей у повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 25.09.2019 №11-20-5/7368 ним, як замовником будівництва торговельного центру за адресою: АДРЕСА_1 , на земельній ділянці кадастровий номер 3210600000:00:030:0021, не подавалось. Зазначено, що категорія складності об'єкта будівництва з урахуванням класу наслідків (відповідальності) при поданні позивачем повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 25.09.2019 №11-20-5/7368 визначена згідно з діючими на той час будівельними стандартами та нормами, а саме: ДСТУ-Н В.1.2-16:2013. Наголошено, що клас наслідків запланованого до будівництва об'єкта за критеріями Додатка А ДСТУ-Н В.1.2-16:2013 становить СС1, що виключає необхідність проведення державної експертизи проектної документації. Наголошено, що ним помилково, внаслідок технічної описки, в якості розробника проектної документації зазначено ОСОБА_2 як фізичну особу-підприємця, а не фізичну особу. Зауважено, що невідповідність у даних проектної документації в частині зазначення об'єму будівництва, поверховості та кількості працюючих обумовлена внесенням коригування у проектну документацію, яке було затверджено наказом позивача від 12.11.2019 №2. Втім, вказуючи на відсутність факту здійснення будівельних робіт, позивач, посилаючись на пункт 13 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок №466), вважав, що у нього не виник обов'язок із повідомлення уповноваженого органу про зміни у проектній документації. Також, з огляду на нездійснення позивачем будь-яких будівельних робіт на земельній ділянці, позивач вважає, що він не може бути притягнутий до відповідальності за вчинення правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР.
Рішенням Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 лютого 2022 року позов задоволено частково: скасовано постанову Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області №З-2306/1/2306/Є-вих від 23.0.2021 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності щодо ФОП ОСОБА_1 ;
справу про адміністративне правопорушення, передбачене пунктом 7 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» щодо ФОП ОСОБА_1 надіслано Управлінню інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області на новий розгляд.
У поданій апеляційній скарзі Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області із посиланням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позову.
26.09.2022 до Шостого апеляційного адміністративного суду надійшло відзив на апеляційну скаргу, за змістом якого позивач просить рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу - без задоволення.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи апеляційної скарги, матеріали справи, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Управлінням інспекції та контролю Броварської міської ради на підставі направлення від 25.05.2021 №43/21-н проведено позапланову перевірку будівництва об'єкта - торговельного центру по АДРЕСА_1 , на земельній ділянці кадастровий номер 3210600000:00:030:0021, м. Бровари, щодо дотримання суб'єктом містобудування замовником будівництва фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, за результатами якої складено акт перевірки від 10.06.2021 №Т-1006/1.
Перевіркою встановлено, зокрема, наведення фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 недостовірних даних у повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 01.10.2019 №КС 061192742291, а саме:
враховуючи, що об'єкт будівництва торгового центру за адресою: АДРЕСА_1 відноситься до об'єктів з класом наслідків (відповідальності) СС2, зазначене не узгоджується з повідомленням про початок виконання будівельних робіт, де вказано клас наслідків об'єкта (CCI);
враховуючи, що об'єкт будівництва торгового центру за адресою: АДРЕСА_1 відноситься до об'єктів з класом наслідків (відповідальності) СС2 (для якого проектна документація підлягає обов'язковій експертизі), зазначене не узгоджується з даними наведеними у повідомленні, де вказано, що експертиза не проводилась згідно з ч. 3 ст. 31 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»;
в пункті «Проектна документація розроблена» повідомлення зазначено, що проектна документація розроблена фізичною особою-підприємцем. Проте, під час перевірки встановлено, що проектна документація розроблялась фізичною особою;
в таблиці «Основні показники об'єкта будівництва» зазначено будівельний об'єм 2576,7 куб. м, кількість працюючих 5, поверховість 3, що не узгоджується з даними проектної документації, де зазначені наступні техніко-економічні показники будівельний об'єм 2001,0 куб. м, кількість працюючих 16, поверховість 2.
Згідно з актом перевірки від 10.06.2021 №Т-1006/1 зазначені дії кваліфіковано як порушення частини 8 статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI (далі - Закон №3038-VI) та пункту 11 Порядку №466.
У зв'язку із встановленими порушеннями відповідачем винесено припис від 10.06.2021 №С-1006/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а також припис від 10.06.2021 №С-1006/2 про зупинення підготовчих та будівельних робіт.
10.06.2021 Управлінням інспекції та контролю Броварської міської ради стосовно ФОП ОСОБА_1 складено протокол №Л-З-1006/1 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким у зв'язку з виявленням порушення позивачем вимог частини восьмої статті 36 Закону №3038-VI в частині наведення недостовірних даних в повідомленні про початок виконання будівельних робіт, зареєстрованого 01.10.2019 №КС 061192742291, призначено розгляд справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
23.06.2021 відповідачем винесено постанову №З-2306/1/2306/6-вих про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 2 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та накладено штраф у сумі 81 720 гривень.
Вказуючи на протиправність зазначеної постанови, ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду із даним позовом.
Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з протиправності постанови від 23.06.2021 №З-2306/1/2306/6-вих як такої, що прийнята на підставі непідтверджених висновків контролюючого органу щодо наведення позивачем недостовірної інформації у повідомленні про початок проведення будівельних робіт.
Судом встановлено, що розрахунки визначення класу наслідків та категорії складності об'єкта будівництва, які наведені у проектній документації та відповідно до яких об'єкт будівництва відноситься до класу наслідків СС1, відповідають положенням ДСТУ ДСТУ-Н В.1.2-16:2013, які були чинними на момент затвердження проектної документації та реєстрації повідомлення про початок будівельних робіт.
Приймаючи рішення про направлення справи про адміністративне правопорушення, передбачене пунктом 7 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» щодо ФОП ОСОБА_1 до Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області на новий розгляд, суд першої інстанції виходив з того, що неповідомлення позивачем про прийняття ним наказу від 12.11.2019 про затвердження змін до проектної документації є підставою для притягнення до відповідальності на підставі пункту 7 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, а не пункту 2 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР.
Апеляційна скарга Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області мотивована порушенням судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права. Апелянтом наголошено на невірному розрахунку судом першої інстанції кількості осіб, які постійно перебувають на об'єкті будівництва, показник якої є визначальним для визначення класу наслідків відповідно до ДСТУ-Н В.1.2-16:2013. Наголошено, що згідно з вказівками методичних посібників до кількості осіб, які постійно перебувають на об'єкті, відноситься загальна кількість осіб, що припадає на торгівельну площу, що за розрахунком відповідача складає 115 осіб.
Відповідачем також зазначено, що позиція суду першої інстанції щодо встановлених обставин неповідомлення позивачем у передбаченому законодавством порядку про зміни у проектній документації не узгоджується із висновком суду про протиправність постанови від 23.06.2021 №З-2306/1/2306/6-вих. Вказано на відсутності в Управління інспекції та контролю Броварської міської ради повноважень на здійснення нового розгляду справи про правопорушення на підставі рішення суду.
Колегія суддів апеляційного суду, переглядаючи рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, встановила порушення норм процесуального права, на які не було посилань в апеляційній скарзі, втім які є обов'язковою підставою для скасування судового рішення.
Так, предметом переданого на вирішення суду спору є правомірність постанови Управління інспекції та контролю Броварської міської ради від 23.06.2021 №З-2306/1/2306/6-вих про накладення на фізичну особу-підприємця штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на підставі пункту 2 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР.
Розглядаючи зазначений спір Броварський міськрайонний суд Київської області виходив з підсудності вказаної справи місцевому загальному суду як адміністративному.
Колегія суддів апеляційного суду не погоджується із вказаним висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне
Відповідно до пунктів 1-5 частини першої статті 20 КАС України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні:
1) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності;
2) адміністративні справи, пов'язані з виборчим процесом чи процесом референдуму;
3) адміністративні справи, пов'язані з перебуванням іноземців та осіб без громадянства на території України;
4) адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності державного виконавця чи іншої посадової особи державної виконавчої служби щодо виконання ними рішень судів у справах, визначених пунктами 1-3 частини першої цієї статті;
5) адміністративні справи щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років".
Відповідно до частини другої статті 20 КАС України окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частинами першою та третьою цієї статті.
Частиною першою статті 9 глави 2 «Адміністративне правопорушення і адміністративна відповідальність» Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) встановлено, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Згідно з частиною першою статті 2 КУпАП законодавство України про адміністративні правопорушення складається з цього Кодексу та інших законів України.
Відповідно до частини третьої статті 2 КУпАП положення цього Кодексу поширюються і на адміністративні правопорушення, відповідальність за вчинення яких передбачена законами, ще не включеними до Кодексу.
Конституційним Судом України у рішенні від 30 травня 2001 року №7-рп/2001 (справа про відповідальність юридичних осіб) зазначено, що оскільки за чинним Кодексом України про адміністративні правопорушення суб'єктами адміністративної відповідальності є фізичні особи, у частині третій статті 2 цього Кодексу під словосполученням «законодавством, ще не включеним до Кодексу» слід розуміти закони, що встановлюють відповідальність фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, які ще не включені в установленому порядку до зазначеного Кодексу.
Судом апеляційної інстанції встановлено, що постанова Управління інспекції та контролю Броварської міської ради від 23.06.2021 №З-2306/1/2306/6-вих про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності прийнята на підставі пункту 2 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР.
Відповідно до преамбули Закону №208/94-ВР цей Закон встановлює відповідальність юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (суб'єктів містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно з частиною першою статті 1 Закону №208/94-ВР правопорушеннями у сфері містобудівної діяльності є протиправні діяння (дії чи бездіяльність) суб'єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, що призвели до невиконання або неналежного виконання вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, державними стандартами і правилами.
Вчинення суб'єктами містобудування правопорушень у сфері містобудівної діяльності тягне за собою відповідальність, передбачену цим та іншими законами України (частина друга статті 1 Закону №208/94-ВР).
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 3 Закону №208/94-ВР справи про правопорушення, передбачені цим Законом, розглядаються, зокрема, виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад.
Колегія суддів зазначає, що Закон №208/94-ВР з огляду на суб'єктний склад правовідносин, на врегулювання яких його прийнято, не є законом, що встановлює відповідальність фізичних осіб за вчинення адміністративних правопорушень, а встановлює інший вид відповідальності, який є відмінним від відповідальності, передбаченої КУпАП.
Так, положеннями частини другої статті 41 Закону №3038-VI розмежовано повноваження органу державного архітектурно-будівельного контролю з розгляду відповідно до закону справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Підставою притягнення особи до відповідальності за правопорушення у сфері містобудування є вчинення особою правопорушення, передбаченого положеннями Закону №208/94-ВР. При цьому розгляд такої справи відбувається відповідно до вимог Закону №208/94-ВР та Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
У той же час, відповідно до частини першої статті 244-6 КУпАП органи державного архітектурно-будівельного контролю розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушенням вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва, порушенням законодавства під час планування та забудови територій та невиконанням законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю (статті 96, 96-1 (крім частин третьої - п'ятої), частини перша та друга статті 188-42).
Так, статтею 96 КУпАП передбачено адміністративну відповідальність за порушення вимог законодавства, будівельних норм, стандартів і правил під час будівництва.
Статтею 96-1 КУпАП регламентовано відповідальність за порушення законодавства під час планування і забудови території, а саме: передачу замовнику проектної документації для виконання будівельних робіт на об'єкті, розробленої з порушенням вимог законодавства, містобудівної документації, вихідних даних для проектування об'єктів, будівельних норм, стандартів і правил, у тому числі щодо створення безперешкодного життєвого середовища для осіб з обмеженими фізичними можливостями та інших маломобільних груп населення, передбачення приладів обліку води і теплової енергії, а також заниження класу наслідків (відповідальності) об'єкта.
Частинами 1, 2 статті 188-42 визначено адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю, а також за недопущення посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю на об'єкти будівництва під час здійснення ними державного архітектурно-будівельного контролю.
Таким чином, КУпАП регламентовано виключний перелік адміністративних правопорушень, за вчинення яких органи ДАБІ уповноважені притягати суб'єктів містобудівної діяльності саме до адміністративної відповідальності.
Разом з тим, відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбачена спеціальним Законом № 208/94-ВР та застосовується у визначеному ним порядку на підставі оформлених відповідним актом результатів перевірки, проведеної за процедурою, закріпленою Порядком № 553, а не положеннями КУпАП.
При цьому, колегія суддів зазначає, що такий правовий підхід до розмежування протиправних діянь у сфері містобудівної діяльності вбачається безпосередньо з положень статті 244-6 КУпАП та чітко регламентований статтею 41 спеціального Закону №3038-VI, якою закріплено поділ справ, що розглядають органи ДАБІ, на справи про адміністративні правопорушення та справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
У справі, що розглядається, предметом спору є правомірність постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, що винесена уповноваженим органом на підставі пункту 2 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР за результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності у порядку, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
За вказаних обставин, зазначена справа не є справою про притягнення особи до адміністративної відповідальності, у зв'язку з чим вона з урахуванням положень частини першої, другої статті 20 КАС України не підсудна Броварському міськрайонному суду Київської області як адміністративному, а підлягає розгляду в окружному адміністративному суді.
Відповідно до частини першої статті 25 КАС України адміністративні справи з приводу оскарження індивідуальних актів, а також дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які прийняті (вчинені, допущені) стосовно конкретної фізичної чи юридичної особи (їх об'єднань), вирішуються за вибором позивача адміністративним судом за зареєстрованим у встановленому законом порядку місцем проживання (перебування, знаходження) цієї особи-позивача або адміністративним судом за місцезнаходженням відповідача, крім випадків, визначених цим Кодексом.
Позивачем при поданні позовної заяви в якості зареєстрованого у встановленому законом порядку місця проживання зазначено: АДРЕСА_2 . Місцезнаходженням відповідача є: Київська область, м. Бровари, вул. Гагаріна, 15.
За вказаних обставин переданий на вирішення суду спір є підсудним Київському окружному адміністративному суду.
Колегією суддів враховується правова позиція, викладена у рішенні Європейського суду з прав людини від 20.07.2006 р. по справі «Сокуренко і Стригун проти України», в якому Суд зазначив, що фраза «судом встановленим законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, а в рішенні Комісії Ради Європи від 12.10.1978 р. у справі «Zand v. Austria» визначено, що термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 передбачає «усю організаційну структуру судів».
Відповідно до частини першої статті 318 КАС України рішення суду підлягає скасуванню з направленням справи на розгляд за встановленою законом підсудністю, якщо рішення прийнято судом з порушенням правил юрисдикції (підсудності), визначених, зокрема статтею 20 Кодексу.
При цьому суд апеляційної інстанції зазначає про передчасність оцінки доводів апеляційної скарги щодо правомірності оскаржуваної постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки перевірка обставин справи та доводів обох сторін по суті спірних правовідносин має здійснюватися судом, встановленим законом.
Керуючись статтями 20, 241, 242, 310, 318, 321, 322, 325, 329 КАС України, Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів
Апеляційну скаргу Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області задовольнити частково.
Рішення Броварського міськрайонного суду Київської області від 23 лютого 2022 року у справі №361/6760/21 скасувати.
Справу за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Управління інспекції та контролю Броварської міської ради Броварського району Київської області про визнання протиправною та скасування постанови направити до Київського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова суду набирає законної сили з моменту проголошення судового рішення та може бути оскаржена, з урахуванням положень статті 329 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.
Суддя-доповідач С.Б. Шелест
Судді А.М. Горяйнов
О.Є. Пилипенко