28 вересня 2022 р. Справа № 480/6027/21
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Бегунца А.О.,
Суддів: Курило Л.В. , Рєзнікової С.С. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сумська обласна прокуратура на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2021, головуючий суддя І інстанції: Л.М. Опімах, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, повний текст складено 24.12.21 по справі № 480/6027/21
за позовом ОСОБА_1
до Сумської обласної прокуратури
про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії,
Позивач ОСОБА_1 звернулася до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Сумської обласної прокуратури. в якому просила суд:
- визнати протиправною бездіяльність Сумської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати (посадового окладу та інших виплат, які є складовими заробітної плати) за період з 27.03.2020 по 15.03.2021 включно відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру".
- зобов'язати Сумську обласну прокуратуру провести нарахування та виплату ОСОБА_1 заробітної плати (посадового окладу та інших виплат, які є складовими заробітної плати), виходячи з розміру посадового окладу, визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 р. № 1-223/2018 (2840/18) за період з 27.03.2020 по 15.03.2021 включно з урахуванням раніше виплачених коштів.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що з 01.11.2012 вона працює в органах прокуратури, з 15.03.2021 по цей час є прокурором Окружної прокуратури міста Суми Сумської області. На підставі наказу Генерального прокурора України від 03.09.2020 №410 перейменовано без зміни ідентифікаційних кодів юридичних осіб у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Прокуратуру Сумської області у Сумську обласну прокуратуру, наказом Генерального прокурора України від 08.09.2020 № 414 днем початку роботи обласних прокуратур визначено 11 вересня 2020 року.
На запит до Сумської обласної прокуратури про надання відомостей про період роботи в органах прокуратури України, інформації про загальний та помісячний розрахунок нарахованої та фактично виплаченої заробітної плати в період з 26.03.2020 по 15.03.2021 з посиланням на її складові та нормативний порядок її розрахунку, позивач отримала відповідь, відповідно до якої з 26.03.2020 по 15.03.2021 її посадовий оклад складав 5660,00 грн, за спірний період заробітна плата нараховувалася згідно з постановою КМУ від 31.05.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" (в редакції постанов КМУ від 30.09.2015 № 763, від 09.12.2015 № 1013, від 30.08.2017 № 657) і складалася з посадового окладу, надбавки за вислугу років, надбавки за високі досягнення у праці або за виконання особливо важливої роботи, надбавки за роботу в умовах режимних обмежень та щомісячної премії. Так, посадовий оклад позивача лише з 15.03.2021 почав складати 32000,00 грн, що не відповідає ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру". На звернення до відповідача з заявою про проведення нарахування та виплати заробітної плати за період з 26.03.2020 по 15.03.2021 включно, виходячи з розміру посадового окладу з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок та премій, розрахованого відповідно до положень ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" та з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року N 6-р/2020, та виплату різниці між нарахованою у такий спосіб сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою за вказаний період отримала відмову. Позивач зазначає, що відмова Сумської обласної прокуратури провести перерахунок її заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу, визначеного ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", порушує її конституційні права та гарантії на належний соціальний захист.
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2021 позовні вимоги задоволено.
Визнати протиправною бездіяльність Сумської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 заробітної плати (посадового окладу та інших виплат, які є складовими заробітної плати) за період з 27.03.2020 по 15.03.2021 включно відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру".
Зобов'язано Сумську обласну прокуратуру провести нарахування та виплату ОСОБА_1 заробітної плати (посадового окладу та інших виплат, які є складовими заробітної плати), виходячи з розміру посадового окладу, визначеного за ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру", з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26.03.2020 р. № 1-223/2018 (2840/18) за період з 27.03.2020 по 15.03.2021 включно з урахуванням раніше виплачених коштів.
Не погодившись з вказаним висновком суду першої інстанції, відповідачем Сумською обласною прокуратурою подано апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення норм права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи, просить рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2021 скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
В обґрунтування апеляційної скарги відповідач зазначає, що Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року № 113-IX запроваджено реформування системи органів прокуратури. У той же час, п. 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" цього Закону визначено, що до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури. За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом. Крім того, на зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури. Такою є постанова Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури". Відповідно до наказів Генерального прокурора від 17.02.2021 № 39 та від 17.02.2021 № 40 днем початку роботи окружних прокуратур визначено 15 березня 2021 року, тому саме з 15.03.2021 працівники місцевих прокуратур, які успішно пройшли атестацію, зокрема і позивач, переведені до окружних прокуратур та отримали статус прокурора окружної прокуратури із визначеним у ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" посадовим окладом. Відповідно, на час спірних правовідносин у період з 26.03.2020 по 15.03.2021 положення ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" не поширювалися на позивача як на працівника місцевої прокуратури. Отже, відповідач не мав повноважень діяти всупереч вимогам Закону № 113-IX та виплачувати прокурорам місцевих прокуратур, у тому числі і позивачу.
Відповідно до відзиву на апеляційну скаргу, позивач зазначає, що доводи апелянта про факт проходження прокурором атестації, запровадженої Законом №113 та перебування позивача у спірний період на посаді Сумської місцевої прокуратури Сумської області до 15.03.2021 жодним чином не впливає на порядок визначення розміру її посадового окладу, який встановлено ст. 81 ЗУ "Про прокуратуру", жодних застережень щодо цього, не містить і рішення Конституційного Суду №6-р/2020, натомість стосується розміру заробітної плати усіх прокурорів без винятку, в тому числі які не були призначені до окружних прокуратур, але виконували аналогічну діяльність передбачену ЗУ "Про прокуратуру".
Згідно положень ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, ухвали Другого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2022 про перехід до розгляду в порядку письмового провадження, справа розглянута колегією суддів в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів дійшла до висновку, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з наступних підстав.
Матеріалами справи встановлено, що ОСОБА_1 з 01.11.2012 працює в органах прокуратури на посадах: з 01.11.2012 по 08.05.2013 стажист на посаді прокурора прокуратури Путивльського району Сумської області; з 14.06.2013 по 15.12.2015 прокурор прокуратури Путивльського району Сумської області; з 15.12.2015 по 01.04.2016 прокурор Путивльського відділу Конотопської місцевої прокуратури Сумської області; з 01.04.2016 по 23.02.2017 прокурор Глухівського відділу Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області; з 23.02.2017 по 10.04.2017 прокурор Шосткинської місцевої прокуратури Сумської області; з 10.04.2017 по 15.03.2021 прокурор Сумської місцевої прокуратури Сумської області; з 15.03.2021 по цей час прокурор Окружної прокуратури міста Суми Сумської області.
У період з 26.03.2015 по 15.03.2021 заробітна плата позивачці нараховувалася відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 р. № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
На звернення до відповідача з заявою про проведення нарахування та виплати заробітної плати за період з 26.03.2020 по 15.03.2021 включно, виходячи з розміру посадового окладу з урахуванням усіх встановлених у цей період надбавок та премій, розрахованого відповідно до положень ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" та з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року N 6-р/2020, та виплату різниці між нарахованою у такий спосіб сумою (без урахування податків і зборів) та фактично отриманою сумою за вказаний період листом від 08.06.2021 № 21-450вих-21 відповідач відмовив у проведенні нарахування та виплати заробітної плати, виходячи з розміру посадового окладу, розрахованого відповідно до ч. 3 ст. 81 Закону України "Про прокуратуру".
Не погодившись з вказаною відмовою, позивач звернулась до суду.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з їх обґрунтованості.
Колегія суддів не погоджується з вказаним висновком, враховуючи наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується.
Кожен має право на належні, безпечні і здорові умови праці, на заробітну плату, не нижчу від визначеної законом.
14 жовтня 2014 року прийнято Закон України "Про прокуратуру", який набрав чинності 15 липня 2015 року.
Відповідно до частини третьої статті 81 Закону України "Про прокуратуру" посадовий оклад прокурора місцевої прокуратури встановлюється у розмірі 12 мінімальних заробітних плат, визначених законом, що запроваджується поетапно: з 1 липня 2015 року - 10 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2016 року - 11 мінімальних заробітних плат; з 1 січня 2017 року - 12 мінімальних заробітних плат.
Частиною дев'ятою статті 81 Закону передбачено, що фінансування оплати праці прокурорів здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України.
Частиною першою статті 90 Закону визначено, що фінансування прокуратури здійснюється згідно з кошторисами і щомісячними розписами видатків, затвердженими Генеральним прокурором, у межах річної суми видатків, передбачених Державним бюджетом України на поточний бюджетний період.
Підпунктом 1 пункту 13 Перехідних положень Закону України "Про прокуратуру" доручено Кабінету Міністрів України у тримісячний строк з дня, наступного за днем опублікування цього Закону привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення нормативно-правових актів міністерств та інших відповідних центральних органів виконавчої влади України у відповідність із цим Законом.
Згідно зі статтями 8 і 13 Закону України "Про оплату праці" умови розміру оплати праці працівників установ та організацій, що фінансуються з бюджету, визначаються Кабінетом Міністрів України, крім випадків, передбачених частиною третьою цієї статті, та частиною першою статті 10 цього Закону. Оплата праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України в межах бюджетних асигнувань. Обсяги витрат на оплату праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, затверджуються одночасно з бюджетом.
Частинами першою і другою статті 23 Бюджетного кодексу України встановлено, що будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України. Бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) у порядку, визначеному цим Кодексом.
Законом України від 28 грудня 2014 року "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» розділ VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України доповнено пунктом 26 яким встановлено, що норми і положення статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Пунктом 9 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" установлено, що положення частини другої статті 33, статті 81 Закону України "Про прокуратуру" застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування.
Аналогічні положення закріплені у пункті 11 Прикінцевих положень Закону України "Про Державний бюджет України на 2016 рік".
Постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" надано право керівникам органів прокуратури у межах затвердженого фонду оплати праці установлювати працівникам органів прокуратури посадові оклади відповідно до затверджених цією постановою схем посадових окладів та інші виплати. Видатки, пов'язані з реалізацією цієї постанови, здійснюються в межах асигнувань на оплату праці, затверджених у кошторисах на утримання органів прокуратури (пункти 2 і 6).
Постановами Кабінету Міністрів України від 30 вересня 2015 року №763 і від 9 грудня 2015 року №1013 внесені відповідні зміни до схем посадових окладів працівників органів прокуратури.
Матеріалами справи встановлено, що у період з 26.03.2020 по 15.03.2021 посадовий оклад позивача нараховувався не у відповідності до положень ч. 3 ст. 81 Закону № 1697-VII, а в порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України.
Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 року № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18) визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), окреме положення п. 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення ст. 81 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 року № 1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування та втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.
Водночас Законом № 113, який набрав чинності 25.09.2019 та яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, ч. ч. 3, 4 ст. 81 Закону № 1697-VII викладені у такій редакції: "Посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 15 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. З 1 січня 2021 року посадовий оклад прокурора окружної прокуратури становить 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року, а з 1 січня 2022 року - 25 прожиткових мінімумів для працездатних осіб, розмір якого встановлено на 1 січня календарного року. Посадові оклади інших прокурорів установлюються пропорційно до посадового окладу прокурора окружної прокуратури з коефіцієнтом: 1) прокурора обласної прокуратури - 1,2; 2) прокурора Офісу Генерального прокурора - 1,3.".
Таким чином, з 25.09.2019 року, а отже і станом на день набрання чинності Рішенням Конституційного Суду України від 26.03.2020 року № 6-р/2020 у справі № 1-223/2018(2840/18), положення ст. 81 Закону № 1697-VII встановлюють розміри посадових окладів прокурорів окружних та обласних прокуратур.
Відповідно до п. 3 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113 до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
Відповідно до п. 4 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113 день початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України".
Наказом Генерального прокурора від 23.12.2019 № 351 днем початку роботи Офісу Генерального прокурора визначено 02.01.2020.
Наказом Офісу Генерального прокурора від 08.09.2020 № 414 днем початку роботи обласних прокуратур визначено 11.09.2020.
Наказом Генерального прокурора від 17.02.2021 № 40 днем початку роботи окружних прокуратур визначено 15.03.2021.
Колегія суддів зазначає, що прирівняння посадового окладу позивача до посадових окладів прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури за відсутності факту переведення його на посаду в ці установи, суперечить вимогам Закону №113-ІХ.
Аналогічний висновок містить постанова Верховного Суду від 11.08.2022 по справі № 120/3931/21-а, що враховується судом відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України.
Таким чином, у період з 26.03.2020 по 15.03.2021 окружні прокуратури створені не були, тому позивач у цей період не обіймав посаду прокурора окружної прокуратури, а обіймав посаду прокурора Сумської місцевої прокуратури Сумської області.
Отже, дія ст. 81 Закону № 1697-VII у редакції, чинній у період з 26.03.2020 по 15.03.2021, не поширюється на прокурорів місцевих прокуратур, оплата праці таких працівників здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 31.12.2012 № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
З урахуванням викладеного, колегія суддів приходить до висновку, що відповідач правомірно здійснював оплату праці позивача у період з 26.03.2020 по 15.03.2021 з урахуванням постанови Кабінету Міністрів України № 505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури".
При цьому, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у апеляційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (№ 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (№ 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (№ 4909/04; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v.Spain) серія A. 303-A; пункт 29).
Не врахування судом першої інстанції зазначених обставин, призвело до неправильного вирішення справи, а відтак рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню відповідно до положень ст. 317 КАС України з прийняттям постанови про відмову у задоволенні позовних вимог позивача.
Згідно ч. 1 ст. 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Відповідно до п.2 ч.1 ст.315 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суд апеляційної інстанції має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове судове рішення у відповідній частині або змінити судове рішення.
Згідно з ч.1 ст.317 КАС України, підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Керуючись ст. ст. 311, 315, 321, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Апеляційну скаргу Сумської обласної прокуратури - задовольнити.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24.12.2021 по справі № 480/6027/21 - скасувати.
Прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Сумської обласної прокуратури про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити дії - відмовити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий суддя А.О. Бегунц
Судді Л.В. Курило С.С. Рєзнікова