22 вересня 2022 року
м. Київ
справа № 580/34/20
адміністративне провадження № К/9901/2210/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Соколова В.М.,
суддів: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Шевченко В.В.,
позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідачів Бойко В.Л.,
розглянув у відкритому судовому засіданні адміністративну справу № 580/34/20
за позовом ОСОБА_1 до Прокуратури Черкаської області, виконуючого обов'язки прокурора Черкаської області Павленка Володимира Володимировича про визнання протиправним та скасування наказу, визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року (суддя Бабич А.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року (головуючий суддя - Парінов А. Б., судді: Карпушова О. В., Ключкович В.Ю.),
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У січні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Прокуратури Черкаської області (далі також- відповідач 1), виконуючого обов'язки прокурора Черкаської області Павленка Володимира Володимировича (далі також - відповідач 2), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Прокуратури Черкаської області від 03 грудня 2019 року № 341к про звільнення його з посади заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 04 грудня 2019 року;
- визнати протиправними дії відповідача 2 щодо видачі наказу від 03 грудня 2019 року № 341к;
- поновити його на посаді заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області або рівнозначній (рівноцінній) посаді в органах Прокуратури Черкаської області;
- стягнути з відповідача 1 на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу до дня фактичного поновлення на посаді;
- стягнути з відповідача 2 на його користь моральну шкоду в розмірі 100000,00 гривень.
2. Позовні вимоги мотивовані тим, що його звільнення відбулось без законних на те підстав та порушує його право на працю. Зокрема, позивач стверджує, що вчасно подав заяву на переведення його до прокуратури області, а його звільнення з підстав недотримання форми заяви суперечить загальним засадам права. Вважає, що взагалі у слідчого чи керівника досудового розслідування органів прокуратури не має обов'язку подавати заяву на проходження атестації передбаченої Законом України від 19 вересня 2019 року № 113-IX «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» (далі - Закон № 113-ІХ), оскільки указаним Законом суб'єктами проходження атестації визначені лише прокурори. ОСОБА_1 стверджує, що перейменування органів прокуратури відповідно до положень чинного законодавства не є їх реорганізацією чи ліквідацією. Станом на час його звільнення наказ про скорочення чисельності прокурорів у Прокуратурі Черкаської області був відсутній. Переконаний, що оскаржуване рішення прийнято за відсутності правових підстав та з порушенням процедури звільнення. Ураховуючи викладене, просить задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
3. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року, в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
4. Приймаючи означене судове рішення суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що подана на виконання Закону № 113-ІХ заява ОСОБА_1 від 15 жовтня 2019 року відповідно до положень пунктів 9, 10 Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора 03 жовтня 2019 року №221 (далі - Порядок №221) не містила інформації про його намір пройти атестацію; про надання згоди на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Це свідчить про неподання такої заяви у розумінні Закону №113-ІХ та Порядку № 221, та в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
5. З огляду на це суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що відповідачем правомірно відмовлено у допущенні позивача до проходження атестації, оскільки неподання позивачем передбаченої вище заяви є його небажанням пройти атестацію, обов'язковість якої передбачена Законом № 113-ІХ, і доводить, що виникнення спірних правовідносин відбулося за його особистої вини.
6. Суди попередніх інстанцій зауважили, що єдиною умовою для переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах є успішне проходження особою атестації, яка у свою чергу проводиться на підставі заяви цієї особи в якій вказується про її намір пройти таку атестацію.
7. Водночас суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що прокурори в Україні мають єдиний статус незалежно від місця в системі прокуратури України чи адміністративної посади, яку особа обіймає. Посада заступника керівника підрозділу окружної прокуратури відповідно до пункту 15 частини першої статті 39 Закону України «Про прокуратуру» №1697-VII (далі також - Закон №1697-VII) є адміністративною посадою в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах (крім посад, зазначених у частині третій цієї статті). Водночас, оскільки позивач призначений на адміністративну посаду до часу набрання чинності Законом № 113-ІХ, єдиною умовою для переведення його на посаду прокурора в обласну прокуратуру є успішне проходження ним атестації. Отже, посилання позивача на те, що на його посаду (з якої звільнено) не поширюють дію вимоги вказаного закону є безпідставними.
ІІІ. Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції. Позиція інших учасників справи
8. 20 січня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року, у якій скаржник просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги.
9. У касаційній скарзі позивачем зазначено, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, що полягає у помилковому тлумаченні положень Законів № 1697-VII та № 113-ІХ, незастосуванні статей Конституції України, Кодексу Законів про працю в Україні (далі - КЗпП України) та порушені норми процесуального права.
10. Скаржник вважає, що за подібних цій справі обставин, суди попередніх інстанції не врахували висновки Верховного Суду у справі № 815/1554/17 про необхідність дотримання принципу правової визначеності у контексті зазначення у наказі про звільнення конкретної підстави, визначеної пунктом 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, та висновку у справі № 200/13482/19-а про те, що подання заяви неустановленої форми, не може бути підставою для автоматичного відхилення суб'єктом владних повноважень такої заяви.
11. Скаржник зауважує, що предметом спору у справі є законність наказу про звільнення відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону 1697-VII на підставі пункту 3, підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ, справа щодо конституційності положень якого розглядається Конституційним Судом України з 2019 року та остаточне рішення до цього часу не прийнято.
12. В контексті зазначеного зауважує, що суди попередніх інстанцій у цій справі не забезпечили дотриманням завдань та принципів адміністративного судочинства відмовивши у зупиненні провадження в цій справі, на підставі пункту 3 частини першої статті 236 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
13. Позивач вважає, що норми Закону № 113-ІХ та Порядок №221 не містять поняття «заява за невстановленою формою та змістом» та правових наслідків у разі її подання. Дію «подання заяви неустановленої форми» відповідачем безпідставно ототожнено з бездією «неподання заяви». Водночас, звертає увагу на той факт, що подана ним заява була прийнята до розгляду та, як неналежно подана, йому не поверталась, у тому числі з вимогою чи роз'ясненням про необхідність належного оформлення.
14. Позивач стверджує, що підстави його звільнення (навіть як прокурора, а не заступника керівника органу досудового розслідування) через неподання заяви встановленої форми, є такою, що не відповідає вимогам Закону № 1697-VII та порушує гарантії незалежності, оскільки законодавством не передбачено надання особою згоди на своє звільнення «наперед», на майбутнє, відповідно до статті 19 Конституції України.
15. Ухвалою від 29 січня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
16. Відповідач 1 надіслав відзив на касаційну скаргу позивача, у якому просить залишити скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.
17. Ухвалою від 16 серпня 2022 року Верховний Суд провів необхідні дії з підготовки справи до касаційного розгляду та призначив її до розгляду в попередньому судовому засіданні на 17 серпня 2022 року.
18. 17 серпня 2022 року Верховний Суд з метою повного та об'єктивного розгляду справи дійшов висновку про необхідність її розгляду у відкритому судовому засіданні за участю сторін а тому призначив розгляд справи на 22 вересня 2022 року об 11 год 30 хв у приміщенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду за адресою: м. Київ, вул.Московська, 8, корпус 5.
19. У судовому засіданні позивач підтримав вимоги касаційної скарги та просив їх задовольнити.
20. Представник відповідачів ОСОБА_2 просила відмовити у задоволенні касаційної скарги, а оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
IV. Установлені судами попередніх інстанцій обставини
21. ОСОБА_1 з 2002 року працював в органах прокуратури України.
22. 15 жовтня 2019 року позивач звернувся заявою до Генерального прокурора Рябошапки Р.В., у якій просив перевести його на адміністративну посаду в обласній прокуратурі з дня початку її роботи в Черкаській області, рівнозначну адміністративній посаді, яку на цей час обіймає в прокуратурі Черкаської області.
23. Водночас листом від 01 листопада 2019 року №11/1/1-2406вих19 Генеральна прокуратура України направила список осіб, які не подали Генеральному прокурору у встановлений строк заяви встановленої форми про переведення до обласної (окружної) прокуратури та намір пройти атестацію, у якому, зокрема, зазначено позивача.
24. Наказом Прокуратури Черкаської області від 03 грудня 2019 року №341-к ОСОБА_1 звільнено з посади заступника начальника слідчого відділу прокуратури Черкаської області та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 04 грудня 2019 року.
Підстава: лист №11/1/1-2406вих19, список працівників Прокуратури Черкаської області, наказ Генерального прокурора від 21 листопада 2019 року № 99ш.
25. Вважаючи вказане рішення незаконним та необґрунтованим, а свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся за їх захистом до суду з даним адміністративним позовом.
V. Нормативне регулювання
26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
27. Принцип законності вимагає, щоб органи державної влади мали повноваження на вчинення певних дій та в подальшому діяли виключно в межах тих повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України. Принцип верховенства права (стаття 8 Конституції України), у поєднанні з принципом законності вимагає, щоб такі дії органів державної влади були ще й правовими.
28. Стаття 43 Конституції України гарантує кожному захист від незаконного звільнення.
29. Стаття 4 Закону № 1697-VII визначає, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
30. Незалежність прокурора забезпечуються, серед іншого, особливим порядком його призначення на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності тощо (стаття 16 Закону № 1697-VII).
31. 25 вересня 2019 року набув чинності Закон № 113-IX, яким запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв'язку із чим до Закону № 1697-VII були внесені зміни. Зокрема, змінами, унесеними законодавцем, установлено, що загальна чисельність прокурорів органів прокуратури становить не більше 10 000 осіб. Приведення у відповідність із вимогами статті 14 Закону № 1697-VII кількісного складу органів прокуратури здійснюється, крім іншого, шляхом проведення атестації на виконання вимог Закону № 113-ІХ. У тексті Закону № 1697-VII слова «Генеральна прокуратура України», «регіональні прокуратури», «місцеві прокуратури» замінено відповідно словами «Офіс Генерального прокурора», «обласні прокуратури», «окружні прокуратури».
32. Згідно з пунктами 6, 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII. Прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
33. Слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
34. Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9).
35. Пунктом 10 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ встановлено, що прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
36. Згідно з пунктом 11 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями Офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
37. Так, на виконання вимог Закону № 113-IX затверджено Порядок № 221.
38. За визначенням, що міститься у пункті 1 розділу І цього Порядку, атестація прокурорів - це встановлена розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
39. Відповідно до пунктів 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
40. Як обумовлено пунктом 9 Порядку № 221 атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
41. Заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто (пункт 10 Порядку № 221).
42. Відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію.
43. Відповідно до пунктів 7-17 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, з метою проведення атестації прокурорів наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року №221 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - «Порядок №221»).
44. Пунктом 9 Порядку №221 встановлено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
45. Відповідно до пункту 10 Порядку заява, вказана у пункті 9 розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто.
VІ. Позиція Верховного Суду
46. Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
47. Спірні правовідносини обумовлені незгодою ОСОБА_1 з наказом від 03 грудня 2019 року № 341-к про його звільнення з посади заступника начальника слідчого відділу прокуратури Черкаської області на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII відповідно до підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ (неподання прокурором у встановлений строк заяви). Підставою для звільнення позивача слугувала невідповідність поданої ним заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора, змісту та формі додатку 2 до Порядку № 221 та вимогам пункту 10 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №113-ІХ.
48. Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та дотримання норм процесуального права в межах доводів і вимог касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
49. Верховним Судом вже сформовано правову позицію з приводу застосування у подібних правовідносинах підпункту 1 пункту 19 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 113-ІХ у поєднанні з пунктом 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, зокрема у постановах від 21 вересня 2021 року у справі № 200/5038/20-а та у справі № 160/6204/20, від 29 вересня 2021 року у справі № 440/2682/20, від 04 листопада 2021 року у справі № 640/537/20, від 11 листопада 2021 року у справі №640/17212/20, які надалі слугували орієнтиром для вирішення інших справ цієї категорії.
50. У вказаних справах Верховний Суд підкреслив, що атестація передбачає чітку процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратур. Зокрема, зазначена процедура зумовлює необхідність подання прокурором відповідної заяви про переведення та намір пройти атестацію із застосуванням процедур та умов проведення атестації.
51. Неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
52. Аналіз положень абзацу першого пункту 19 Закону № 113-IX дає підстави для висновку про те, що підставою для звільнення прокурора є настання однієї з підстав, визначених у підпунктах 1-4 пункту 19 цього розділу, зокрема й неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію; і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
53. Отже, підставою, що зумовлює звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII є неподання заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора із зазначенням про намір пройти атестацію, що жодним чином не пов'язано із ліквідацією, реорганізацією чи скороченням чисельності прокурорів органу прокуратури.
54. Пунктами 9, 10 розділу І Порядку № 221 визначено, що атестація проводиться на підставі письмової заяви, зокрема, прокурора регіональної прокуратури про переведення на посаду в обласну прокуратуру, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Така заява подається у строк до 15 жовтня 2019 року (включно) та підписується прокурором особисто.
55. Форми типових заяв (про переведення на посаду прокурора та про намір, у зв'язку з цим, пройти атестацію) встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
56. Суди попередніх інстанцій установили, що позивач 15 жовтня 2019 року звернувся з заявою до Генерального прокурора Рябошапки Р.В., в якій просив перевести його на адміністративну посаду в обласній прокуратурі (з дня початку її роботи в Черкаській області) рівнозначну адміністративній посаді яку на цей час обіймає в Прокуратурі Черкаської області.
57. Водночас позивач уважаючи незаконним проведення атестації, а також те, що у разі непроходження атестації його буде звільнено на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, у вказаній заяві просив лише перевести його на рівнозначну посаду прокурора до обласної прокуратури.
58. У зв'язку із тим, що вказана заява позивача не відповідає формі заяви, установленій у додатку 2 до Порядку № 221 (не містить згоду на проходження атестації та обробку персональних даних), відповідач зробив висновок про відсутність наміру позивача проходити атестацію.
59. З огляду на це, заява позивача від 15 жовтня 2019 року не може уважатися заявою, поданою на виконання вимог Закону № 113-ІХ та у відповідності до пунктів 9, 10 розділу І Порядку № 221.
60. Ураховуючи на означену в пункті 7 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ імперативність проходження атестації прокурорами та слідчими, як умови можливості переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора, обласну та окружну прокуратури, невиявлення позивачем у поданій заяві згоди на застосування до нього процедури атестації унеможливлювало прийняття відповідачем рішення про допущення його до її проходження.
61. Своєю чергою наслідки неподання такої заяви полягали у звільненні з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
62. Таким чином за висновком суду першої та апеляційної інстанції неподання позивачем заяви за формою визначеною Порядком № 221 є його небажанням пройти атестацію та в силу вимог підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення ОСОБА_1 з займаної посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII .
63. Отже, суди першої та апеляційної інстанцій дотримались сталої практики Верховного Суду (постанови від 21 вересня 2021 року (справи №160/6204/20, №200/5038/20-а), від 29 вересня 2021 року (справа № 440/2682/20) при розгляді справ, у яких звільнення прокурора основувалося на положеннях підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX.
64. Крім того помилковими є доводи позивача про те, що у зв'язку з відсутністю ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому він обіймав посаду, відсутні і підстави для звільнення відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII, оскільки юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі вказаного пункту, в цьому випадку є неподання прокурором у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію, і Закон не вимагає додаткової підстави для звільнення.
65. Таку правову позицію у подібних правовідносинах (які виникли у зв'язку із проходженням прокурорами атестації) неодноразово викладав Верховний Суд, зокрема, у постановах від 20 жовтня 2021 року у справі № 440/2700/20, від 25 листопада 2021 року у справі № 160/5745/20, від 21 грудня 2021 року у справі № 420/9066/20, від 26 травня 2022 року у справі № 640/22839/19, від 09 червня 2022 року у справі № 640/22582/19, від 13 вересня 2022 року у справі № 640/22789/19, у яких дійшов висновку про те, що фактологічною підставою для звільнення є одна з підстав, передбачених підпунктами 1 - 4 пункту 19 розділу ІІ Закону № 113-IX, а нормативною підставою є пункт 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
66. Безпідставними є також доводи позивача про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 щодо застосування норми права у подібних правовідносинах - пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
67. Щодо визначення подібності правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду, відповідно до яких подібність правовідносин означає тотожність суб'єктного складу учасників відносин, об'єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи. При цьому, під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин.
68. З аналізу справи № 815/1554/17, на яку посилається скаржник, слідує, що правовідносини у ній виникли у лютому 2017 року з приводу звільнення прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII без відповідної конкретизації підстави для звільнення - ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
69. Натомість у справі, що розглядається, підставою для звільнення ОСОБА_1 є неподання ним заяви про переведення до Офісу Генерального прокурора та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію, як того вимагає Закон № 113-ІХ.
70. До того ж, у справі № 815/1554/17 та у цій справі правовідносини відрізняються матеріально-правовим регулюванням, фактичними обставинами та часом виникнення.
71. Більше того, виникнення спірних правовідносин у справі № 815/1554/17 та прийняття у ній судових рішень відбулось до набрання чинності Законом № 113-ІХ, що також унеможливлює застосування висновків Верховного Суду при розгляді цієї справи.
72. Тому доводи касаційної скарги щодо необхідності врахування висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 24 квітня 2019 року у справі № 815/1554/17 не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи.
73. Що стосується доводів про неврахування судами попередній інстанцій висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 26 листопада 2020 року у справі № 200/13482/19-а у контексті того, що подання заяви неустановленої форми, не може бути підставою для автоматичного відхилення суб'єктом владних повноважень такої заяви, колегія суддів зазначає про таке.
74. Дійсно, у названій постанові Верховний Суд зазначив про те, що Закони № 1697-VII та № 113-IX, а також Порядок № 221 не передбачають ототожнення невідповідності поданої прокурором заяви формі, встановленій додатком 2 до Порядку, неподанню такої заяви взагалі.
75. Зокрема, у пункті 68 Верховний Суд зазначив, що вимога суб'єкта владних повноважень слідувати встановленій формі розміщеній в додатку, є недотриманням процедурного принципу на «доступ», який стосується якості адміністративних рішень і захищає права людини відповідно до Рекомендацій Комітету міністрів Ради Європи СМ/Rec (2007)7 щодо належного адміністрування. Суб'єкт владних повноважень повинен сприяти особі у правильному заповненні заяви з метою ухвалення ним обґрунтованого рішення. У разі якщо особа не використовує належної форми заяви, то це не може бути підставою для автоматичного відхилення суб'єктом владних повноважень такої заяви.
76. Однак, фактичні обставини справи № 200/13482/19-а, а також межі касаційного перегляду судових рішень у ній дещо відрізняються від тих, які встановлено та заявлено у цій справі. Зокрема, у справі № 200/13482/19-а суди встановили, що позивач (прокурор) подав заяву про переведення на посаду прокурора в обласній прокуратурі та про намір пройти атестацію. Однак, у зв'язку з відсутністю у заяві позивача третього та четвертого абзаців заяви, форма якої встановлена у додатку 2 до Порядку, відповідач зробив висновок що така заява не відповідає встановленій формі, що унеможливлює подальшу участь позивача у проходженні атестації.
77. Отже, на відміну від ОСОБА_1 , у справі № 200/13482/19-а позивач (прокурор) у поданій Генеральному прокурору заяві висловив згоду на проходження процедури атестації.
78. Аналіз цієї справи та справи № 200/13482/19-а свідчить, що фактичні обставини у цих справах є відмінними. У свою чергу, норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, повинні застосовуватись у сукупності з конкретними обставинами кожної справи.
79. Відтак висновки Верховного Суду у справі № 200/13482/19-а в окресленій скаржником частині не підлягають застосуванню у справі за позовом ОСОБА_1 , при цьому не свідчать про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень пункту 10 та підпункту 1 пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ.
80. Разом з тим вирішуючи питання щодо правомірності оскаржуваного наказу про звільнення позивача та досліджуючи правомірність застосування відповідачем пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII як підстави його звільнення необхідно враховувати ту обставину, що ОСОБА_1 обіймав посаду заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області.
81. Водночас суди попередніх інстанцій не звернули увагу, що зі змісту пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ (в редакції чинній на час звільнення позивача) слідує, що на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII можуть бути звільнені лише прокурори у визначених цим пунктом випадках, які на день набрання чинності Законом №113-ІХ займали посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах.
82. Зокрема, пунктом 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ (в редакції чинній до внесення змін Законом України «Про внесення змін до розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ» від 15 червня 2021 року № 1554-IX) передбачено, що слідчі органів прокуратури можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
83. Проте, Закон № 113-ІХ, в редакції чинній на час звільнення позивача (до внесення змін Законом № 1554-IX), не передбачав підстав за яких може бути звільнено осіб (слідчих органів прокуратури), правовий статус яких є відмінним від статусу прокурора.
84. У подальшому це питання було врегульовано законодавцем шляхом внесення відповідних змін до розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ Законом України від 15 червня 2021 року № 1554-IX. Що також підтверджує відсутність на момент звільнення позивача ( 03 грудня 2019 року) підстав для звільнення слідчих органів прокуратури.
85. У контексті наведеного необхідно зазначити, що після подання цієї касаційної скарги Верховним Судом у постанові від 21 липня 2022 року у справі № 640/22657/19 надавалася оцінка поширенню пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII і підпункту 1 пункту 19 «Прикінцевих та перехідних положень» Закону № 113-ІХ (в редакції чинній до внесення змін Законом № 1554-IX) на слідчих органів прокуратури.
86. За приписами частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
87. Зокрема, у справі № 640/22657/19 Верховним Судом зазначено, що відповідно до статті 1 Закону №1697-VII прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
88. За приписами статті 1311 Конституції України прокуратура в Україні здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
89. Пунктом 9 Розділу XV «Перехідні положення» Конституції України (у редакції Закону України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII) передбачено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію досудового розслідування до початку функціонування органів, яким законом будуть передані відповідні функції.
90. Зазначені перехідні положення Конституції України в частині виконання прокуратурою функції досудового розслідування знайшли своє продовження у пункті 1 розділу X «Прикінцеві положення» і пункті 1 розділу XI «Перехідні положення» КПК України, якими закріплені повноваження слідчих органів прокуратури щодо здійснення досудового розслідування у кримінальних провадженнях, які відповідно до частин четвертої і п'ятої статті 216 цього Кодексу підслідні слідчим органів державного бюро розслідувань і детективам Національного антикорупційного бюро України, - до дня початку діяльності Державного бюро розслідувань України, але не пізніше п'яти років з дня набрання чинності цим Кодексом, та до дня початку діяльності Національного антикорупційного бюро України, але не пізніше трьох років з дня набрання чинності цим Кодексом відповідно.
91. Аналогічна норма щодо здійснення слідчими органів прокуратури досудового розслідування у визначеному КПК України порядку до початку діяльності державного бюро розслідувань, але не пізніше п'яти років після набрання чинності цим Кодексом закріплена в пункті 4 розділу XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII.
92. При цьому відповідно до пункту 5 розділу XIII «Перехідні положення» Закону №1697-VII положення цього Закону, в тому числі статті 86, що регулює пенсійне забезпечення працівників органів прокуратури, поширюється на слідчих органів прокуратури до початку діяльності державного бюро розслідувань.
93. У вказаній справі (№640/22657/19) Верховний Суд зазначив, що позивач (заступник начальника слідчого управління у складі Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України) в розумінні пункту 8 частини першої статті 3 КПК України, виконував обов'язки керівника органу досудового розслідування, службове становище і процесуальний статус якого, з огляду на приписи статей 36 і 39 КПК України, статей 22-26 Закону України «Про прокуратуру», є відмінними від правового статусу прокурора.
94. Аналізуючи вищевказані норми Верховний Суд у справі № 640/22657/19 зробив висновок, що позивач, обіймаючи посаду заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, не виконував повноваження прокурора, передбачені КПК України і Законом №1697-VII, а отже, не мав статусу прокурора, що виключало можливість застосування до нього станом на день звільнення (23 жовтня 2019 року) положень Закону №1697-VII, в тому числі пункту 9 частини першої статті 51 цього Закону щодо звільнення прокурора з посади з підстави ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
95. Так само приписи пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), що визначали порядок звільнення прокурорів на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону №1697-VII під час проведення їхньої атестації, стосувалися виключно прокурорів. При цьому системний аналіз положень Закону №113-ІХ у взаємозв'язку з положеннями Закону №1697-VII не дає підстав для висновку про ототожнення законодавцем у тексті Закону №113-ІХ понять прокурора і слідчого прокуратури в єдиному терміні «прокурори».
96. Верховний Суд також зазначив, що норма пункту 7 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, яка була єдиною в цьому Законі станом на час виникнення спірних правовідносин, що стосувалася слідчих органів прокуратури і передбачала можливість їх переведення на посаду прокурора у реформованих органах прокуратури за умови успішного проходження ними атестації, не означала застосування до таких осіб усіх професійних процедур, обов'язкових для посади прокурора, а також можливість звільнення їх з посад слідчих в разі непроходження або неуспішного проходження атестації для зайняття посади прокурора.
97. Отже, у вказаній справі Верховний Суд дійшов висновку, що оскільки позивач не перебував на день звільнення на посаді прокурора, питання подальшого його перебування на посаді заступника начальника управління з розслідування злочинів, вчинених злочинними організаціями, Головного слідчого управління Генеральної прокуратури України, яке не було вирішено до 27 листопада 2018 року, після цієї дати мало вирішуватися в інший спосіб, аніж звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
98. Отже, повертаючись до обставин цієї справи, ураховуючи, що Закон № 1697-VII розмежовує поняття посад слідчого та прокурора, дослідженню підлягає саме питання, які функціональні обов'язки виконував позивач обіймаючи посаду заступника начальника слідчого відділу Прокуратури Черкаської області, тобто прокурора (адміністративні повноваження) чи слідчого.
99. Висновок щодо наявності у позивача статусу прокурора зроблений судами попередніх інстанції на підставі того, що посада яку обіймав позивач є адміністративною посадою.
100. Суди вказали, що посада заступника керівника підрозділу окружної прокуратури відповідно до пункту 15 частини першої статті 39 Закону №1697-VII є адміністративною посадою в Офісі Генерального прокурора, обласних та окружних прокуратурах, а тому, оскільки позивач призначений на адміністративну посаду до часу набрання чинності Законом №113-IX, єдиною умовою для переведення його на посаду прокурора в обласну прокуратуру є успішне проходження ним атестації.
101. Такий висновок здійснено внаслідок неправильного застосування до спірних правовідносин підпункту 1 пункту 8 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX та пункту 15 частини першої статті 15 Закону №1697-VII, адже вони визначали тимчасовий порядок призначення на адміністративні посади в органах прокуратури з дня набрання чинності Законом №113-IX (з 25 вересня 2019 року), та не поширювалися на порядок призначення і статус позивача на займаній ним до цієї дати посаді.
102. Разом з тим матеріали справи не містять доказів того, що позивач на час його звільнення був слідчим.
103. Судами як першої так і апеляційної інстанцій не досліджувалося у повному обсязі ні Положення про слідчий відділ Прокуратури Черкаської області, затверджене наказом від 11 липня 2017 року №79, в якому ніс службу позивач, ні Розподіл службових обов'язків його працівників, затверджений заступником прокурора Черкаської області Ю.Ковтуном 22 травня 2019 року, зокрема, в частині повноважень заступника начальника цього відділу. Не досліджено судами й питання про те чи міг позивач у розумінні Закону № 1697-VII відноситися до слідчого органу прокуратури.
104. Отже, суди попередніх інстанцій на наведене не звернули увагу та ухвалили рішення без дослідження ключового питання, яке постає у ході судового розгляду цієї справи, а саме, яку посаду займав позивач: прокурора чи слідчого.
105. Оскільки вищевказані обставини залишилися поза межами дослідження судів першої та апеляційної інстанцій, тому з урахуванням повноважень касаційного суду (які не дають касаційній інстанції права досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні) відсутня можливість перевірити правильність висновків цих судів по суті спору.
106. Виконання завдань адміністративного судочинства залежить від встановлення адміністративним судом у справі об'єктивної істини та правильного застосування норм матеріального та процесуального права, а тому статтею 9 КАС України на суд покладено обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для правильного з'ясування всіх обставин справи, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Дієвість адміністративного судочинства залежить від того, на скільки повно і всебічно будуть підтверджені доказами обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
107. Підсумовуючи наведене, Верховний Суд констатує, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для відмови у задоволенні позову ОСОБА_1 є передчасними, та такими, що зроблені без повного з'ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України, а відтак оскаржуване судове рішення не є таким, що відповідає вимогам законності та обґрунтованості, встановленим статтею 242 КАС України.
108. Оскільки за наслідками перегляду судових рішень у цій справі, Суд дійшов висновку, що судами не надано оцінку обставинам справи, що має визначальне значення для вирішення спірних правовідносин, то перевірити правильність застосування судами пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII у взаємозв'язку із підпунктом 1 пункту 19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-ІХ та надати правову оцінку щодо їх застосування у межах цих правовідносин не можливо.
109. За змістом статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
110. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
111. За таких обставин Суд дійшов висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, судові рішення - скасуванню, а справа - направленню на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
112. Суду першої інстанції під час нового розгляду справи у цій частині необхідно ретельно дослідити спірні правовідносини з урахуванням викладених у цій постанові висновків і надати оцінку вказаним обставинам, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
VII. Висновки щодо розподілу судових витрат
113. З огляду на результат касаційного розгляду Верховний Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 01 жовтня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 грудня 2020 року у справі № 580/34/20 скасувати, а справу направити на новий розгляд до Черкаського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
СуддіВ.М. Соколов Л.О. Єресько А.Г. Загороднюк