13 вересня 2022 рокуЛьвівСправа № 300/1234/22 пров. № А/857/11932/22
Восьмим апеляційним адміністративним судом під головуванням судді Сеника Р.П., суддів: Носа С.П., Онишкевича Т.В., розглянута апеляційна скарга Поляницької сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року у справі № 300/1234/22 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Поляницької сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області про визнання дій протиправним та скасування припису, визнання протиправною та скасування постанови і закриття справи про адміністративне правопорушення.
Як слідує зі змісту положень ч. 3 ст. 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя, не згідний із судовим рішенням за наслідками розгляду адміністративної справи, може письмово викласти свою окрему думку, яка приєднується до матеріалів справи і є відкритою для ознайомлення.
Таким чином, користуючись наданим КАС України правом на висловлення окремої думки, вважаю за необхідне виразити свою «незгоду» із прийнятою нашою колегією постановою від 13 вересня 2022 року про залишення апеляційної скарги Поляницької сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківської області без задоволення, а рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22 червня 2022 року без змін, з огляду на наступне.
Так, рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 22.06.2022 у справі №300/1234/22 задоволено позов в повному обсязі: визнано протиправним та скасовано припис відділу з питань державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.01.2022. Визнано протиправною та скасовано постанову відділу з питань державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради по справі про адміністративне правопорушення від 25.01.2022 №02/05 і закрито справу про адміністративне правопорушення щодо притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 . Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Поляницької сільської ради в особі відділу з питань державного архітектурного будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради (код ЄДРПОУ 25596005) на користь ОСОБА_1 (реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 ) сплачені судові витрати по оплаті судового збору в розмірі 1 984 (одна тисяча дев'ятсот вісімдесят чотири) гривні 80 копійок.
Вказане рішення залишено без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022.
Не поділяю позицію колег щодо залишення без змін рішення суду першої інстанції, яким задоволено позовні вимоги, з огляду на наступне.
Матеріали справи підтверджують, що 28.09.2021 до відділу з питань державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради надійшла скарга ОСОБА_2 на незаконне будівництво поряд з її котеджем за адресою: АДРЕСА_1 , який на праві приватної власності належить ОСОБА_1 , що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності (а.с. 18-21).
08.10.2021 комісією відділу з питань державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради щодо розгляду звернення у сфері містобудівної діяльності вирішено провести позапланову перевірку за адресою АДРЕСА_1 , громадянки ОСОБА_1 .
Щодо проведення засідання комісії по розгляду звернення ОСОБА_2 , позивачці ОСОБА_1 було відомо, оскільки провідним спеціалістом-юрисконсультом відділу з питань діяльності державного архітектурно-будівельного контролю Бойко О.В. телефонограмою повідомлено про засідання комісії, що підтверджує цей факт запис в реєстрі телефонограм та копія якого долучена до матеріалів справи (а.с. 88-90).
На підставі наказу про проведення перевірки від 18.10.2021 №04 та направлення для проведення позапланового заходу від 18.10.2021 комісією здійснено виїзд за скаргою гр. ОСОБА_2 за адресою АДРЕСА_1 та встановлено, що на земельній ділянці будівельні роботи на момент виїзду не ведуться, відстань між наявними об'єктами нерухомості гр. ОСОБА_2 та ОСОБА_1 не відповідає будівельним нормам і правилам (менше 1м.), документації на житловий будинок та земельну ділянку на АДРЕСА_1 сторонами не надано.
З матеріалів справи встановлено, що 19.10.2021 відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради направлено гр. ОСОБА_1 лист щодо надання наступного пакету документів: документ, що посвідчує право власності на земельну ділянку на АДРЕСА_1 ; документ, що посвідчує право власності на об'єкт житлової нерухомості на АДРЕСА_1 ; технічну документацію на даний об'єкт; документи, що дають право на проведення реконструкції даного об'єкта.
04 листопада 2021 відділ з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради повторно надіслав лист ОСОБА_1 про надання документації на котедж для сімейного відпочинку на АДРЕСА_1 .
Разом з тим, на вказані вище заходи позивач ОСОБА_1 не реагувала та не сприяла всебічному та об'єктивному розгляду звернення ОСОБА_2 .
Слід звернути увагу на те, що відділ з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради виконує делеговані державою функції з контролю архітектурно-будівельної діяльності суб'єктів будівництва, тому вимоги до позивачки надати необхідну документацію з приводу скарги ОСОБА_2 на незаконне будівництво поряд з її котеджем за адресою: АДРЕСА_1 , який на праві приватної власності належить ОСОБА_1 , що підтверджується витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності спрямовані саме на виконання цих функцій, оскільки мають на меті встановити чи спростувати факт здійснення позивачем протиправної діяльності в сфері будівництва, проте позивач своєю бездіяльністю вчиняла державі в особі даного органу своєрідні перепони у виконанні відповідних завдань з контролю дотримання вимог будівельних норм, правил, стандартів.
Відповідно до Порядку №533 суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов'язаний надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали, зокрема через електронний кабінет, з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Як встановлено матеріалами справи, позивач як суб'єкт містобудування не виконав зазначені вимоги вказаного Порядку №533, а навпаки своєю пасивною поведінкою (бездіяльністю) таким чином вчиняв перепони для здійснення функції з контролю архітектурно-будівельної діяльності суб'єктів будівництва відділом з питань державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради.
Саме тому вважаю, що норми законодавства у містобудівній сфері не ставлять у беззаперечну залежність виявлення певного правопорушення від вірності його оформлення, оскільки в певних випадках при проведенні перевірки можуть бути виявлені деякі недоліки вчинені з боку органів архітектурно-будівельного контролю, проте дані недоліки мають в кожному окремому випадку досліджуватися судом у взаємозв'язку із встановленим правопорушенням з метою виявлення чи встановлення фактичних обставин справи на надання їм відповідної правової оцінки в межах розгляду адміністративного спору, тому вважаю, що позовні вимоги щодо визнання протиправним та скасування припису відділу з питань державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 06.01.2022 та постанови відділу з питань державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Поляницької сільської ради по справі про адміністративне правопорушення від 25.01.2022 №02/05 із закриттям справи про адміністративне правопорушення щодо притягнення до адміністративної відповідальності ОСОБА_1 є необґрунтованими.
Звертаю увагу на те, що при прийнятті рішення судом першої інстанції зазначено, що у разі недотримання вимог проведення перевірки у контролюючого органу відсутні підстави на прийняття рішення за результатами виявлених порушень і порушення процедури перевірки нівелюють її наслідки, тому суд не повинен надавати оцінку правомірності оспорюваного рішення. Однак суд першої інстанції не досліджуючи усі матеріали перевірки щодо незаконного будівництва (реконструкції) котеджу ОСОБА_1 дав оцінку обставинам справи зазначених у постанові про адміністративне правопорушення №02/05 від 25.01.2022 та своє рішення мотивує актом від 18.10.2021.
Щодо «акта» від 18.10.2021 року, слід зазначити, що даний документ не можливо віднести до акта перевірки, який передбачено п. 16 «Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю», затвердженого Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №533, оскільки відповідно до ч. 15 ст. 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності) при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати уніфіковані форми актів. Форми актів та інших документів, які складаються під час або за результатами державного архітектурно-будівельного контролю затверджуються Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Саме, Наказом «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» №240 від 15.05.2012 Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України затверджено уніфіковану форму акту, складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю).
Враховучи зазначені норми законодавства та обставини справи, вважаю, що в даному випадку перевірка об'єкта будівництва не відбулась, оскільки з службової записки головного спеціаліста-юрисконсульта О. Бойко встановлено, що при проведенні позапланових заходів державного архітектурно-будівельного контролю ОСОБА_1 не з'явилася, документації на житловий будинок та земельну ділянку на АДРЕСА_1 не надала, у зв'язку з чим перевірити факти викладені в скарзі ОСОБА_2 було не можливо. Відповідач врахувавши те, що у Наказі №04 від 18.10.2021 року не вказано період проведення такої перевірки, а також перевірка об'єкту містобудування за адресою АДРЕСА_1 фактично не відбулася, орган місцевого самоврядування видав відповідне направлення про проведення планового (позапланового) заходу №01 від 04.01.2022 року за результатами якого оформлено акт №01 від 06.01.2022 року відповідно до норм Наказу «Про затвердження форм актів та інших документів, які складаються під час або за результатами здійснення державного архітектурно-будівельного контролю» №240 від 15.05.2012 року, яким встановлено проведення реконструкції котеджу для сімейного відпочинку на АДРЕСА_1 без набуття права на виконання будівельних робіт.
Також не погоджуючись з вказаними висновками колегії суддів апеляційного суду, та вважаю, що при розгляді даної справи суд апеляційної інстанції не звернув увагу на суттєві порушення, допущені судом першої інстанції, які, на мою думку, впливають на правильність розгляду даної справи, а саме в даному випадку, при розгляді справи судом першої інстанції було порушено вимоги ст. 49 КАС України, що виразилось у незалученні до участі у справі в якості третіх осіб осіб, права та інтереси яких зачіпаються спірним рішенням.
Так, згідно ст. 42 КАС України, учасниками справи є сторони, треті особи.
Відповідно до ст. 49 КАС України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи.
Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
Статтею 50 КАС України визначено наслідки незалучення у справу третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. Так, якщо в результаті ухвалення судового рішення сторона може набути право стосовно третьої особи або третя особа може пред'явити вимоги до сторони, така сторона зобов'язана сповістити цю особу про відкриття провадження у справі і подати до суду заяву про залучення її до участі у справі як третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору. До такої заяви повинні бути додані докази про направлення її копії особі, про залучення якої як третьої особи подана заява.
У разі розгляду справи без повідомлення третьої особи про розгляд справи обставини справи, встановлені судовим рішенням, не мають юридичних наслідків при розгляді позову, пред'явленого стороною, яка брала участь у цій справі, до цієї третьої особи або позову, пред'явленого цією третьою особою до такої сторони.
Визначення складу учасників судового процесу здійснюється судом першої інстанції під час підготовчого провадження.
З матеріалів справи встановлено, що позивачем оскаржуються припис від 06.01.2022 та постанова по справі про адміністративне правопорушення №02/05 від 25.01.2022, які прийняті за результатами перевірки відповідача щодо незаконного будівництва (реконструкції) котеджу за зверненням ОСОБА_2 .
З матеріалів справи встановлено, що оскаржувана постанова, якою встановлено факт існування порушення, вчиненого ОСОБА_1 складена за результатом ініційованої ОСОБА_2 .
При цьому, оскаржувані припис та постанова безпосередньо стосуються ОСОБА_2 , так як з матеріалів справи встановлено, що розгляд даної справи прямим чином впливає на права ОСОБА_2 , оскільки зафіксоване у постанові про адміністративне правопорушення №02/05 від 25.01.2022 та існуюче на даний момент порушення полягає у самочинному спорудженні ОСОБА_1 приміщенні на земельній ділянці, що належить ОСОБА_2 на праві приватної власності, однак її не було залучено до участі у розгляді справи.
Вказане, на мою думку, грубо порушує права та інтереси ОСОБА_2 , зокрема, на участь у розгляді справи, яка її стосується, права надавати свої пояснення та заперечення щодо позовних вимог.
Хочу звернути увагу на те, що згідно ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин, тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен установити, що у зв'язку з прийняттям рішенням чи вчиненням дій (допущення бездіяльності) суб'єктом владних повноважень порушуються права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача.
Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
У даному випадку, на вказані обставини ні суд першої інстанції, ні колегія суддів суду апеляційної інстанції уваги не звернула, що, на мою думку, призвело до неправильного вирішення справи.
Як наслідок вважаю, що рішення суду першої інстанції підлягало скасуванню та прийняттям постанови про відмову у задоволенні даного адміністративного позову.
Суддя С. П. Нос
Повний текст окремої думки складено 27 вересня 2022 року у зв'язку з перебуванням судді Носа С.П. у відпустці відповідно до наказу В.о. голови суду №579/к/тм від 05.09.2022.