15 вересня 2022 року м. Рівне №460/16696/22
Рівненський окружний адміністративний суд у складі судді Поліщук О.В., за участю секретаря судового засідання Рубіної Н.В.; представника позивача: Котяй І.Л.; представника відповідача: Яцюка Р.Р.; представника третьої особи: Найдича М.А.; розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом керівника Рівненської окружної прокуратури в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради, третя особа яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_1 , третя особа яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача ОСОБА_2 , про визнання незаконним та скасування наказу,
Керівник Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради (далі - відповідач), у якому просить суд:
визнати незаконним та скасувати наказ № 193/М від 28.12.2021 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкту будівництва".
Стислий виклад позицій сторін.
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначає, що наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради № 193/м від 28.12.2021 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкту будівництва "Нове будівництво житлового багатоквартирного будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1 " у санітарно-захисній зоні промислових підприємств і виробництв II-V класів шкідливості, сільськогосподарських, комунальних та складських територій і об'єктів, де заборонено розміщення житлових будинків (в тому числі з прибудинковими територіями), чим порушено режим використання і забудови територій з планувальними обмеженнями, затверджені рішеннями Рівненської міської ради за № 721 від 10.06.2021 "Про затвердження оновленого (уточненого) плану зонування території міста Рівного", № 569 від 10.12.2003 "Про затвердження генерального плану міста Рівного" та № 1411 від 11.04.2008 "Про затвердження скоригованого генерального плану міста Рівного". Вказує на те, що відповідачем видано містобудівні умови та обмеження без належного звернення і заяви від заявника, що є порушенням процедури визначеної Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності". Звертає увагу на те, що при видачі містобудівних умов та обмежень відповідачем не враховано положення ДБН Б.2.2-12:2019 «Планування та забудова територій». Таким чином, на переконання позивача, відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення не враховано те, що запланований для будівництва об'єкт не відповідає намірам забудови земельної ділянки. Усе це в сукупності свідчить про протиправність наказу № 193/М від 28.12.2021 «Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкту будівництва». З підстав, наведених у позовній заяві, просить суд задовольнити позов у повному обсязі.
16.06.2022 через відділ документального забезпечення суду надійшов відзив на позовну заяву, у якому відповідач заперечує щодо задоволення позовних вимог та зазначає, що 28.12.2021 до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради із заявою до про отримання містобудівних умов та обмежень звернулися ОСОБА_2 та ОСОБА_1 . До заяви були додані всі необхідні документи, визначені статтею 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Звертає увагу на те, що наміри замовників будівництва щодо "Нового будівництва житлового багатоквартирного будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на АДРЕСА_1 " відповідають містобудівній документації на місцевому рівні та містобудівному регламенту територіальних зон. Відповідач вважає, що видаючи спірні містобудівні умови та обмеження й приймаючи оспорюване рішення, він діяв відповідно до приписів закону та не допускав порушень, про які стверджує позивач. З наведених у відзиві підстав, просить суд відмовити у задоволенні позову.
30.06.2022 через відділ документального забезпечення суду надійшли письмові пояснення від третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, у яких зазначено, що у витязі з Державного земельного кадастру від 10.12.2021 на земельну ділянку з кадастровим номером 5610100000:01:041:0461, загальною площею 0,0605 га, наявні відомості про обмеження у використанні цієї земельної ділянки, зокрема: охоронна зона навколо (уздовж) об'єкта транспорту (0,0074 га); охоронна зона навколо (уздовж) об'єкта транспорту (0,0044 га); охоронна зона навколо (уздовж) об'єкта транспорту (0,0026 га); охоронна зона навколо (уздовж) об'єкта енергетичної системи (0,0022 га). Загалом, площа земельних ділянок, на які встановлені обмеження становить 0,0166 га. Як випливає з інформації з Державного земельного кадастру будь-яких інших обмежень щодо земельної дiлянки з кадастровим номером 5610100000:01:041:0461 немає. Також відсутня будь-яка інша інформація щодо санітарно-захисної зони промислових підприємств і виробництв II-V класів шкідливості, сільськогосподарських, комунальних та складських територій і об'єктів. Зауважує, що твердження позивача про те, що земельна ділянка знаходиться у санітарно-захисній зоні промислових підприємств і виробництв II-V класів шкідливості, сільськогосподарських, комунальних та складських територій і об'єктів не відповідають дійсності. Враховуючи наведене, просить суд в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
08.07.2022 через відділ документального забезпечення суду надійшла відповідь на відзив, у якій позивач більш детально конкретизує доводи та обґрунтування, зазначені у позовній заяві, а також наводить свої аргументи на спростування тверджень відзиву відповідача.
13.07.2022 через відділ документального забезпечення суду від Рівненської окружної прокуратури надійшли заперечення на пояснення третьої особи, зі змісту яких вбачається, що запланований для будівництва об'єкт не відповідає затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту, що свідчить про невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні та є підставою для відмови в наданні містобудівних умов та обмежень.
20.07.2022 через відділ документального забезпечення суду від Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради надійшли заперечення на відповідь на відзив, в яких відповідачем наведено мотиви та аргументи відхилення наведених позивачем у відповіді на відзив пояснень.
У судовому засіданні учасники справи підтримали доводи заяв по суті справи та надали пояснення аналогічні цим доводам.
Заяви, клопотання учасників справи.
08.09.2022 через відділ документального забезпечення суду від третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача, надійшло клопотання про долучення доказів до матеріалів справи.
Інших заяв та клопотань, які мають значення для вирішення спору до суду не надходило.
Процесуальні дії у справі.
Ухвалою суду від 27.05.2022 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання у справі призначено на 05.07.2022. Залучено до участі в адміністративній справі як третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача: ОСОБА_2 та ОСОБА_1 .
Ухвалою суду від 05.07.2022, занесеною до протоколу судового засідання, задоволено клопотання представника відповідача про відкладення підготовчого засідання. Підготовче засідання відкладено на 21.07.2022.
21.07.2022 ухвалою суду, постановленою без виходу до нарадчої кімнати, занесеною до протоколу судового засідання, закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 25.08.2022.
Ухвалою суду від 25.08.2022, занесеною до протоколу судового засідання, задоволено клопотання представника відповідача про відкладення розгляду справи. Розгляд справи відкладено на 08.09.2022.
Ухвалою суду від 08.09.2022, занесеною до протоколу судового засідання, задоволено клопотання представника третьої особи, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача про долучення доказів до матеріалів справи. Відповідні докази приєднано до матеріалів справи. У судовому засіданні оголошено перерву до 15.09.2022, з метою надання часу представнику позивача для ознайомлення з наданими доказами.
15.09.2022 на підставі статей 243, 245 КАС України, у судовому засіданні було проголошено вступну і резолютивну частини судового рішення.
Фактичні обставини та зміст спірних правовідносин.
Розглянувши матеріали, повно та всебічно з'ясувавши всі обставини адміністративної справи, які мають юридичне значення для розгляду та вирішення спору по суті, дослідивши наявні у справі докази у їх сукупності, надавши оцінку всім аргументам учасників справи, судом встановлено наступне.
16.02.2021 між ОСОБА_3 , ОСОБА_4 (Продавці) та ОСОБА_2 , ОСОБА_1 (Покупці) укладено договір купівлі-продажу /т. 1 а.с. 35-36/.
Пунктом 1 договору передбачено, що продавці передають у власність, а покупці приймають в рівних частках, тобто по 1/2 частці кожен, і сплачують вартість вiдповiдно до умов, що визначені в цьому договорi, належну продавцям на праві спільної сумісної власності земельну ділянку площею 0,0605 га, кадастровий номер 5610100000:01:041:0461, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до витягів з Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 244603832, № 244604120 ОСОБА_2 та ОСОБА_1 є власниками земельної ділянки площею 0,0605 га, кадастровий номер 5610100000:01:041:0461, по АДРЕСА_1 /т. 1 а.с. 37-38/.
Згідно з витягом з Державного земельного кадастру про земельну ділянку, земельна ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:041:0461 має цільове призначення - для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури. У даному витязі також зазначено про відомості про обмеження у використанні земельної ділянки, а саме: охоронна зона навколо (уздовж) об'єкта транспорту (0,0074 га); охоронна зона навколо (уздовж) об'єкта транспорту (0,0044 га); охоронна зона навколо (уздовж) об'єкта транспорту (0,0026 га); охоронна зона навколо (уздовж) об'єкта енергетичної системи (0,0022 га) /т. 1 а.с. 39-42/.
19.11.2021 на засіданні архітектурно-будівельної ради при управлінні містобудування та архітектури було вирішено рекомендувати до подальшої розробки передпроектні пропозиції "Нове будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по АДРЕСА_1 ", з наступними умовами:
врахувати вимоги дотримання протипожежних норм між будівлею та паркувальними місцями, доступу пожежної техніки для можливості евакуації;
розглянути варіант виконання останнього поверху шатрового, мансардного типу, або кольором зробити менш масивний;
розширити заїзд на прибудинкову ділянку, з припіднятим заїздом через тротуар;
розглянути варіант перенесення входу в житлову частину, або влаштування додаткового входу з дворової частини;
розробити концепцію можливої забудови кутової ділянки на розі АДРЕСА_2 з реконструкцією існуючого зблокованого до проектного будинком;
винести на архітектурно-містобудівельну раду паспорт опорядження фасадів проекту будинку;
граничний відсоток забудови ділянки - 30%;
гранична висота будинку - 14,0 м /т. 1 а.с. 49-51/.
13.12.2021 ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулися до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради із заявою про отримання містобудівних умов та обмежень.
До заяви надано: копію документа, що посвідчує право власності на земельну ділянку; викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; витяг з Державного земельного кадастру про земельну ділянку НВ-5610439302021 /т. 2 а.с. 16-42/.
Наказом Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради № 193/М від 28.12.2021 затверджено містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва "Нове будівництво житлового багатоквартирного будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на АДРЕСА_1 " /т. 1 а.с. 27-28, т. 2 а.с. 19-20/.
Вважаючи зазначений наказ протиправним та таким, що порушує загальнодержавні, регіональні права та інтереси, ухвалений з порушенням вимог містобудівної документації, керівник Рівненської окружної прокуратури звернувся до суду з адміністративним позовом.
Докази відхилені судом та мотиви їх відхилення
Суд не відхиляє докази подані учасниками справи. Відповідно до статті 90 КАС України, суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Норми права, які застосував суд, та мотиви їх застосування.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності в Україні і спрямований на формування повноцінного життєвого середовища, забезпечення при цьому охорони навколишнього природного оточення, раціонального природокористування та збереження культурної спадщини визначено Законом України «Про основи містобудування».
Основні вимоги до містобудівної діяльності визначено статтею 5 Закону України «Про основи містобудування», відповідно до якої при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об'єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил (абз. 2).
Згідно зі статтею 17 Закону України «Про основи містобудування» містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій.
Містобудівна документація є основою, зокрема, для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій.
Правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлено Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI), який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Відповідно до визначення понять, наведених у пункті 8 частини 1 статті 1 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки (далі - містобудівні умови та обмеження) - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування (частина 2 статті 5 Закону № 3038-VI).
За приписами частини 1 статті 25 казаного Закону режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у комплексних планах, генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій.
Згідно з положеннями статті 26 Закону № 3038-VI забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.
Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
4-1) проведення контрольного геодезичного знімання закінчених будівництвом об'єктів (крім об'єктів, що за класом наслідків (відповідальності) належать до об'єктів з незначними наслідками (СС1)) та здійснення їх технічної інвентаризації (крім об'єктів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, архітектури, містобудування);
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;
6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
Відповідно до частини 1 статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження, разом із технічними умовами та завданням на проектування, є основними складовими вихідних даних.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що містобудівні умови та обмеження є складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Містобудівні умови та обмеження є видом містобудівної документації та визначають комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва, дотримання яких є обов'язковим для всіх суб'єктів містобудівної діяльності.
Частиною 2 статті 29 Закону № 3038-VI передбачено, що фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва.
Згідно із частинами 3, 4 статті 29 Закону № 3038-VI містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на підставі містобудівної документації на місцевому рівні на безоплатній основі за заявою замовника (із зазначенням кадастрового номера земельної ділянки), до якої додаються:
1) копія документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або копія договору суперфіцію - у разі, якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно;
2) копія документа, що посвідчує право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці - у разі, якщо право власності на об'єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, або згода його власника, засвідчена в установленому законодавством порядку (у разі здійснення реконструкції або реставрації);
3) викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000.
Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовник також додає містобудівний розрахунок, що визначає інвестиційні наміри замовника, який складається у довільній формі з доступною та стислою інформацією про основні параметри об'єкта будівництва.
Цей перелік документів для надання містобудівних умов та обмежень є вичерпним.
Так, законом регламентовано питання можливої відмови у наданні містобудівних умов та обмежень, а саме, відповідно до частини 4 статті 29 Закону № 3038-VI підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Згідно із частиною 5 статті 29 Закону № 3038-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) містобудівні умови та обмеження містять: 1) назву об'єкта будівництва, що повинна відображати вид будівництва та місце розташування об'єкта; 1-1) ідентифікатор об'єкта будівництва або закінченого будівництвом об'єкта (для об'єктів нового будівництва та закінчених будівництвом об'єктів, яким присвоєно ідентифікатор об'єкта будівництва до видачі містобудівних умов та обмежень); 2) інформацію про замовника; 3) відповідність на дату надання містобудівних умов та обмежень цільового та функціонального призначення земельної ділянки містобудівній документації на місцевому рівні; 4) гранично допустиму висотність будинків, будівель та споруд у метрах (з урахуванням обмежень використання приаеродромних територій, встановлених відповідно до Повітряного кодексу України); 5) максимально допустимий відсоток забудови земельної ділянки; 6) максимально допустиму щільність населення в межах житлової забудови відповідної житлової одиниці (кварталу, мікрорайону); 7) мінімально допустимі відстані від об'єкта, що проектується, до червоних ліній, ліній регулювання забудови, існуючих будинків та споруд; 8) планувальні обмеження (охоронні зони пам'яток культурної спадщини, межі історичних ареалів, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару, в межах яких діє спеціальний режим їх використання, охоронні зони об'єктів природно-заповідного фонду, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, планувальні обмеження використання приаеродромних територій, встановлені відповідно до Повітряного кодексу України); 9) охоронні зони об'єктів транспорту, зв'язку, інженерних комунікацій, відстані від об'єкта, що проектується, до існуючих інженерних мереж. Перелік зазначених умов є вичерпним.
Як встановлено статтею 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Статтями 17 - 19 Закону № 3038-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Обов'язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.
План зонування території розробляється у складі комплексного плану, генерального плану населеного пункту з метою визначення умов та обмежень використання території у межах визначених функціональних зон.
План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об'єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об'єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території.
Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.
Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень або у подальшому під час здійснення державно-будівельного або судового контролю. Невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об'єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17 та від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15.
Мотивована оцінка аргументів сторін і висновки суду.
У ході розгляду справи судом встановлено, що Генеральний план міста Рівного, затверджений рішеннями Рівненської міської ради № 569 від 10.12.2003 та № 1411 від 11.04.2008 /т. 1 а.с. 62, 63/.
10.06.2021 рішенням Рівненської міської ради № 721 затверджено Оновлений (уточнений) план зонування території міста Рівного, пунктом 3 якого передбачено: визнати такими, що втратили чинність, всі попередньо розроблені плани зонування та додатки до них, які були затверджені або розроблені до моменту прийняття цього рішення, незалежно від їх правового статусу /т. 1 а.с. 64/.
Так, матеріалами справи підтверджується, що проектована земельна ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:041:0461, відповідно до Генерального плану міста Рівного та оновленого (уточненого) плану зонування території міста Рівного знаходиться в підзоні житлової забудови низької щільності - «Г-1ЖНЩ» /т. 1 а.с 31, 89/.
Відповідно до записки Оновленого (уточненого) плану зонування території міста Рівного, підзона житлової забудови низької щільності - «Г-1ЖНЩ» включає «Багатоквартирні житлові будинки (висотою орієнтовно до 4 поверхів включно. Щільність мікрорайону (кварталу) не вище 220 осіб/га)». До супутніх видів використання відносять, зокрема, будівництво вбудованих приміщень громадського призначення в складі новобудов, при дотриманні вимог профільних ДБН /т. 1 а.с. 74/.
У підзоні житлової забудови низької щільності «Г-1ЖНЩ» гранично допустима висота будівель для нового житлового будівництва, чи багатофункціональних комплексів, що включають житлові приміщення гранична висота забудови 14,0 м - в межах стін, 14,5 м - поверх / гребінь покрівлі (орієнтовно 4 поверхи включно). Рекомендації до забудови - будівництво багатофункціональних будівель та комплексі з житловими квартирами на верхніх поверхах і розміщенням в нижніх поверхах об'єктів ділового, культурного, обслуговуючого і комерційного призначення при умові розділення різних видів використання /т. 1 а.с. 82/.
Так, судом встановлено та не заперечувалося позивачем під час розгляду даної справи, що відповідно до передпроектної пропозиції будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями по вул. 16 Липня, 60 у м. Рівному заплановано на чотири поверхи, загальною висотою 14,00 м, що не перевищує граничнодопустиму висотність забудови низької щільності «Г-1ЖНЩ», що визначена планом зонування /т. 1 а.с. 52-61/.
Разом з тим, відповідно до розділу III.3 Пояснювальної записки Оновленого (уточненого) плану зонування території, встановлені планом зонування територіальні зони частково потрапляють під дію планувальних обмежень, які накладають додаткові вимоги використання й забудови земельних ділянок, розташованих у їх межах /т. 1 а.с. 75/.
Часткове потрапляння земельної ділянки з кадастровим номером 5610100000:01:041:0461 до санітарно-захисної зони промислових підприємств і виробництв ІI-V класів шкідливості, сільськогосподарських, комунальних та складських територій і об'єктів, а також об'єктів транспортної інфраструктури, лише встановлює додаткові вимоги до використання й забудови саме території земельної ділянки, що розташована в межах поширення дії меж вищезгаданих планувальних обмежень.
Дослідивши фрагмент схеми зонування території з планувальними обмеженнями, судом встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:041:0461 частково розміщена в санітарно-захисній зоні промислових підприємств і виробництв II-V класів шкідливості, сільськогосподарських, комунальних та складських територій і об'єктів, а також об'єктів транспортної інфраструктури /т. 1 а.с. 32, 91, 100/.
Крім того, суд розцінює як належний доказ лист Державної установи «Інститут громадського здоров'я імені О.М. Марзєєва національної академії медичних наук України» № 19/1123 від 29.08.2022, у додатку до якого зазначено, що будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на земельній ділянці з кадастровим номером 5610100000:01:041:0461 відповідає вимогам санітарного законодавства, оскільки таке будівництво планується за межами дії санітарно-захисної зони /т. 1 а.с. 220-223/.
Відповідно до частин 1, 2 статті 114 Земельного кодексу України санітарно-захисні зони створюються навколо об'єктів, які є джерелами виділення шкідливих речовин, запахів, підвищених рівнів шуму, вібрації, ультразвукових і електромагнітних хвиль, електронних полів, іонізуючих випромінювань тощо, з метою відокремлення таких об'єктів від територій житлової забудови.
У межах санітарно-захисних зон забороняється будівництво житлових об'єктів, об'єктів соціальної інфраструктури та інших об'єктів, пов'язаних з постійним перебуванням людей.
Зазначена норма права вказує на те, що санітарно-захисні зони встановлюються навколо певних об'єктів з метою захисту населення від шкідливого впливу таких об'єктів. Санітарно-захисну зону встановлюють від джерел шкідливості до межі житлової забудови.
Враховуючи ту обставину, що під межу санітарно-захисної зони потрапляє лише частина земельної ділянка з кадастровим номером 5610100000:01:041:0461, власник такої земельної ділянки не позбавлений права використовувати іншу частину земельної ділянки, що не потрапляє у межу санітарно-захисної зони відповідно до її цільового призначення.
Також, судом встановлено, що наміри третіх осіб по забудові належної їм земельної ділянки відповідають цільовому призначенню земельної ділянки площею 0,0605 га, кадастровий номер 5610100000:01:041:0461, а саме для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка).
З наведеного, суд критично оцінює твердження позивача про те, що наявність планувальних обмежень, в даному випадку санітарно-захисної зони на частині земельної ділянки є підставою для наданні відмови у видачі містобудівних умов та обмежень.
Відтак, суд дійшов висновку, що наміри замовників будівництва - «Нового будівництва житлового багатоквартирного будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями на АДРЕСА_1 » відповідають містобудівній документації на місцевому рівні та містобудівному регламенту територіальних зон, тому відповідачем правомірно видано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.
Також, суд не погоджується з доводами позивача про те, що на топографо-геодезичному плані М-1200 відсутнє зображення підземних комунікацій з огляду на наступне.
Відповідно до п. 1.2.5 Інструкції з топографічного знімання у масштабах 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 (ГКНТА-2.04-02-98), затвердженого Наказом № 56 від 09.04.98 Головного Управління геодезії, картографії та кадастру при КМУ України, (далі - Інструкція) плани масштабів 1:1000 та 1:500 є основними планами обліку підземних комунікацій. Вони повинні відображати точне планове і висотне положення всіх без винятку підземних комунікацій з показом їх основних технічних характеристик.
Згідно п. 1.3.1 Інструкції на топографічних планах масштабів 1:5000, 1:2000, 1:1000 та 1:500 достовірно та з потрібною точністю і детальністю (залежно від масштабу плану) відображують: на планах масштабу 1:5000 та 1:2000 незабудованих територій обов'язковому відображенню підлягають магістральні підземні нафто-, газо- і водопроводи; на планах масштабів 1:1000 та 1:500 всі мережі підземних комунікацій наносять на плани при наявності матеріалів виконавчого знімання або якщо є завдання на знімання підземних комунікацій.
Тобто вимоги п. 1.3.1 Інструкції щодо обов'язкового відображенню магістральних підземних нафто-, газо- і водопроводів поширюється лише на незабудовані території.
Суд звертає увагу, що будівництво і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об'єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури в повній мірі відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та положенням законодавства. Водночас, у разі відсутності невідповідності намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні у спеціально уповноваженого органу містобудування та архітектури виникає обов'язок видати заявнику містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки.
Поряд з цим, твердження представника позивача про те, що наказ про видачу містобудівних умов та обмежень затверджено та видано без належного звернення та заяви суд відхиляє як безпідставні та необґрунтовані, оскільки матеріалами справи підтверджено, що 13.12.2021 ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулися до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради із заявою про отримання містобудівних умов та обмежень /т. 2 а.с. 16-42/.
Водночас, суд зазначає, що містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкту будівництва, в силу вимог частини 1 статті 29 № 3038-VI є лише однією із складових вихідних даних для проектування об'єктів містобудування, на підставі яких в подальшому розробляється проектна документація на будівництво об'єктів.
На етапі затвердження містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки не може існувати порушень конкретних норм ДБН, санітарних та інших норм, оскільки вони лише створюють передумови (вихідні дані) для створення проектної документації.
При цьому, суд зауважує, що містобудівні умови та обмеження є лише складовою вихідних даних, отримання яких є необхідною умовою для набуття власниками земельних ділянок або землекористувачами права на забудову земельної ділянки. Так, будівництво об'єкта є багатоскладовою діяльністю, до якої на кожному із етапів залучаються відповідні компетентні суб'єкти, які проводять експертизу проектної документації на будівництво об'єкта у передбачених законом випадках, вирішують питання щодо можливості видачі суб'єкту господарювання дозволів (в тому числі на виконання будівельних робіт), щодо можливості прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта та реєстрації права власності на нього. Окрім цього, відповідні контролюючі органи на кожному з етапів будівництва у разі виявлення обставин, з якими законодавець пов'язує обмеження в частині виконання робіт з будівництва об'єкта (в тому числі встановлення порушень вимог містобудівної документації, містобудівних умов та обмежень, невідповідності об'єкта будівництва проектній документації на будівництво такого об'єкта та вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил), можуть застосувати до суб'єкта господарювання відповідні заходи, в тому числі скасувати містобудівні умови та обмеження, анулювати дозвіл на виконання будівельних робіт, зупиняти виконання будівельних робіт тощо.
У цьому контексті суд враховує правову позицію Верховного Суду від 04.02.2020 у справі № 826/9713/18 у якій зазначено, що стадія отримання вихідних даних в силу приписів частини 5 статті 26 Закону № 3038-VI передує стадії розроблення та затвердження проектної документації, а тому такі дані містять лише стислу інформацію щодо законодавчих вимог до параметрів та техніко-економічних показників об'єкта будівництва, про дійсні наміри забудовника та є описовими. Адже характеристика об'єкта будівництва визначається не містобудівними умовами та обмеженнями, а подальшою проектною документацією.
Отже, про відповідні порушення норм ДБН, на які вказує позивач, може йтися лише на стадії розроблення та погодження проектної документації, тому такі покликання позивача є передчасними та не можуть бути взяті судом до уваги.
Враховуючи вимоги частини 4 статті 29 Закону № 3038-VI, у відповідача були відсутні правові підстави для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень замовникам будівництва з підстав невідповідності намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
З наведеного, суд дійшов висновку, що наказ № 193/М від 28.12.2021 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкту будівництва" є правомірним та не підлягає до скасування.
Суд також окремо звертає увагу на те, що наслідком розгляду цього спору може бути втручання в право третьої особи на мирне володіння своїм майном та враховує судову практику Європейського Суду з прав людини.
Так, відповідно до статті 1 Першого протоколу про захист прав людини і основоположних свобод кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
Відповідно до рішення ЄСПЛ в справі «EAST/WEST ALLIANCE LIMITED» ПРОТИ УКРАЇНИ» (Заява № 19336/04) згідно з усталеною практикою Суду стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (див., серед інших джерел, рішення у справах «Іммобіліаре Саффі проти Італії» [ВП], заява N 22774/93, п. 44, ECHR 1999-V, та «Вістіньш і Перепьолкінс проти Латвії» [ВП], заява N 71243/01, п. 93, від 25 жовтня 2012 року).
В п. 167 вказаного рішення зазначено, що перша та найбільш важлива вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає у тому, що будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно бути законним (див. рішення у справі «Іатрідіс проти Греції» [ВП], заява N 31107/96, п. 58, ECHR 1999-II). Вимога щодо законності у розумінні Конвенції вимагає дотримання відповідних положень національного законодавства та відповідності принципові верховенства права, що включає свободу від свавілля (див. рішення у справі «Антріш проти Франції», від 22 вересня 1994 року, Series А N 296-А, п. 42, та «Кушоглу проти Болгарії», заява N 48191/99, пп. 49 - 62, від 10 травня 2007 року).
Відповідно до п. 168 зазначеного рішення ЄСПЛ, будь-яке втручання державного органу у право на мирне володіння майном повинно забезпечити «справедливий баланс» між загальним інтересом суспільства та вимогами захисту основоположних прав конкретної особи. Необхідність досягнення такого балансу відображена в цілому в структурі статті 1 Першого протоколу. Необхідного балансу не вдасться досягти, якщо на відповідну особу буде покладено індивідуальний та надмірний тягар (див., серед інших джерел, рішення від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг та Льонрот проти Швеції», пп. 69 і 73, Series A N 52). Іншими словами, має існувати обґрунтоване пропорційне співвідношення між засобами, які застосовуються, та метою, яку прагнуть досягти (див., наприклад, рішення від 21 лютого 1986 року у справі «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства», n. 50, Series A N 98).
Як вказано у п. 60 рішення від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг та Льонрот проти Швеції» «…заборони на будівництво, безперечно, обмежували право заявників на користування своїм майном».
У даному ж випадку, виходячи з наведених вище міркувань, враховуючи цільове призначення земельної ділянки, скасування наказу № 193/М від 28.12.2021 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкту будівництва" призведе до порушення права позивача на мирне володіння його власністю, що полягає у перешкоджанні цільовому використанню земельної ділянки.
Разом з тим, суд акцентує увагу на тому, що позивач не зазначає жодних доказів, що підтверджують обставини, викладені у позовній заяві.
При цьому, суд звертає увагу позивача на те, що згідно з частиною 1 статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до положень статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких гуртуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Аналіз вказаної правової норми свідчить про те, що відповідач повинен доводити правомірність свого рішення, дій чи бездіяльності. Водночас, позивач не позбавлений обов'язку довести ті обставини, на яких ґрунтуються його позовні вимоги. Тобто, обов'язок доказування в адміністративному процесі не покладено виключно на суб'єкта владних повноважень, а розподілений в залежності від вимог та заперечень.
У даному випадку обов'язок доказування правомірності спірного рішення належить відповідачу, в той час як позивач зобов'язаний підтвердити належними та допустимими доказами спростування обставин, які стали підставою для прийняття відповідачем такого рішення, а також підтвердження обставин, якими він обґрунтовує свої позовні вимоги.
Згідно пунктів 1, 2 частини 1 статті 244 КАС України, під час ухвалення рішення суд вирішує, зокрема: чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:
1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;
2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;
3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4) безсторонньо (неупереджено);
5) добросовісно;
6) розсудливо;
7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;
8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);
9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;
10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
З огляду на встановлені обставини, системного аналізу положень законодавства України та доказів, наявних в матеріалах справи, наказ № 193/М від 28.12.2021 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкту будівництва" відповідає наведеним у частині 2 статті 2 КАС України критеріям, тому суд дійшов висновку про необґрунтованість позовних вимог та вважає їх такими, що не підлягають до задоволення.
Судові витрати.
Відповідно до статті 139 КАС України, з огляду на ухвалення судом рішення про відмову у задоволенні позовних вимог, підстави для розподілу судових витрат відсутні.
Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
У задоволенні адміністративного позову керівника Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради про визнання незаконним та скасування наказу № 193/М від 28.12.2021 "Про затвердження містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкту будівництва" відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення безпосередньо до Восьмого апеляційного адміністративного суду.
Учасники справи:
Позивач - Керівник Рівненської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України (вул. Гарна, 29,м.Рівне,33001, ЄДРПОУ/РНОКПП 02910077)
Відповідач - Управління містобудування та архітектури виконавчого комітету Рівненської міської ради (вул.Лермонтова, 6,м.Рівне,33028, ЄДРПОУ/РНОКПП 02499015)
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_1
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - ОСОБА_2
Повний текст рішення складений 26 вересня 2022 року
Суддя О.В. Поліщук