20 вересня 2022 року Чернігів Справа № 620/13779/21
Чернігівський окружний адміністративний суду складі:
головуючо го судді Заяць О.В.,
за участю секретаря Кошки І.Ю.,
представника позивача Бабича Є.А.,
предстаника відповідача Гаценка О.О.,
представника третьої особи Гарбар Н.В.,
представника третьої особи Лисенка В.А.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за адміністративним позовом Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Національний архітектурно-історичний заповідник «Чернігів Стародавній», треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: комунальне підприємство «Чернігівбудінвест» Чернігівської міської ради, ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішень, наказів та містобудівних умов і обмежень,
Керівник Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України звернувся до суду з позовом, у якому просить:
- визнати протиправним та скасувати пункт 2.2 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 20.08.2020 № 343 «Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки»;
- визнати протиправним та скасувати пункт 2.1 рішення виконавчого комітету Чернігівської міської ради від 15.07.2021 № 422 «Про затвердження та надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок»;
- визнати протиправним та скасувати наказ управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 20.08.2020 № 158-М «Про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок»;
- визнати протиправним та скасувати наказ управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 15.07.2021 № 144-М «Про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок»;
- скасувати зміни, внесені до пункту І містобудівних умов та обмежень для проектування об'єкту будівництва від 20.12.2019 за № 02-01/183 наказом управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради від 20.08.2020 № 158-М;
- скасувати містобудівні умови і обмеження №02-01/144 (зміни до № 02-01/183 від 20.12.2019), видані 15.07.2021, відомості про які внесено до Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва за реєстраційним номером MU01:9116-1303-5826-5083, видані КП «Чернігівбудінвест» щодо будівництва багатоповерхового житлового будинку на земельних ділянках по вул. Єлецькій, 7а та вул. Святомиколаївській, 7 у м. Чернігові.
Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду від 22.10.2021 відкрито провадження у справі в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін та проведення судового засідання, за наявними у справі матеріалами.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021 у задоволенні клопотань Виконавчого комітету Чернігівської міської ради про залишення позову без розгляду та про залишення позовної заяви без розгляду в частині вимог відмовлено.
Ухвалою суду від 20.12.2021 у задоволенні клопотання директора товариства з обмеженою відповідальністю «Єлецький посад» від 23.11.2021 № 23-1/11/21 про залучення до участі у справі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача відмовлено.
Ухвалою суду від 20.12.2021 у задоволенні клопотання товариства з обмеженою відповідальністю «Єлецький посад» про розгляд справи у судовому засіданні відмовлено.
21.12.2021 суд, враховуючи складність даної справи, з метою повного, всебічного та об'єктивного розгляду, ухвалив продовжити строк підготовчого провадження по справі на тридцять днів та розглядати справу за правилами загального позовного провадження у підготовчого засіданні 19 січня 2021 року о 14:00 год.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 19.01.2022 зупинено провадження у справі № 620/13779/21 до перегляду ухвали Чернігівського окружного адміністративного суду від 20.12.2021 в апеляційному порядку.
Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.06.2022 апеляційне провадження за апеляційною скаргою Виконавчого комітету Чернігівської міської ради на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 грудня 2021 року у справі №620/13779/21 закрито, як помилково відкрите.
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 08.09.2022 поновлено провадження в адміністративній справі та призначено справу до підготовчого судового розгляду на 20 вересня 2022 року о 10:00 год.
Державна інспекція архітектури та містобудування України подала до суду заяву про залишення позову без розгляду.
У судовому засіданні керівник Чернігівської окружної прокуратури та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Національний архітектурно-історичний заповідник «Чернігів Стародавній» заперечували щодо задоволення даної заяви та просили відмовити в її задоволенні.
Представник Виконавчого комітету Чернігівської міської ради та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - комунальне підприємство «Чернігівбудінвест» Чернігівської міської ради не заперечували щодо задоволення заяви про залишення позову без розгляду та просили її задовольнити.
Розглянувши заяву Державної інспекції архітектури та містобудування України про залишення позову без розгляду, суд приходить до наступного висновку.
В силу статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Поняття суд, встановлений законом зводиться не лише до правової основи самого існування суду, але й до дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність, тобто охоплює всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
За правилами пункту 5 частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін суб'єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України).
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Відповідно до частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема:
1) спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
2) спорах з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;
3) спорах між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;
4) спорах, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;
5) за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом;
6) спорах щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;
7) спорах фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;
8) спорах щодо вилучення або примусового відчуження майна для суспільних потреб чи з мотивів суспільної необхідності;
9) спорах щодо оскарження рішень атестаційних, конкурсних, медико-соціальних експертних комісій та інших подібних органів, рішення яких є обов'язковими для органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших осіб;
10) спорах щодо формування складу державних органів, органів місцевого самоврядування, обрання, призначення, звільнення їх посадових осіб;
11) спорах фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони», за винятком спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю;
12) спорах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів охорони державного кордону у справах про правопорушення, передбачені Законом України «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень»;
13) спорах щодо оскарження рішень Національної комісії з реабілітації у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України «Про реабілітацію жертв репресій комуністичного тоталітарного режиму 1917-1991 років».
Отже, за змістом наведених норм до адміністративного суду за зверненням суб'єкта владних повноважень може бути подано позов лише у випадку спору між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, а також коли право звернення до суду з позовом до іншого суб'єкта владних повноважень надано такому суб'єкту законом.
Таким чином, за загальним правилом один орган державної влади (його посадова чи службова особа) не може звертатися з позовом до іншого органу (її посадової особи), бо це означатиме позов держави до неї самої.
Винятком є компетенційний спір. Втім, хоча формально цей спір вирішується у позовному провадженні, по суті це не є спором про право. Натомість у такому судовому процесі суд дає тлумачення законодавства, роз'яснюючи межі компетенції органів.
При цьому під компетенційним спором слід розуміти спір між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі - делегованих повноважень.
Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача.
Також для звернення до адміністративного суду суб'єкт владних повноважень як позивач повинен відповідати основним умовам, а саме: такий суб'єкт має бути наділений повноваженнями для звернення до суду.
Аналогічну правову позицію було висловлено в постанові Великої палати Верховного суду від 04.12.2019 у справі № 826/6233/17.
У даній справі спірні правовідносини виникли у зв'язку з наданням комунальному підприємству «Чернігівбудінвест» Чернігівської міської ради містобудівних умов і обмежень № 02-01/144 (зміни до №02-01/183 від 20.12.2019) для проектування об'єкту будівництва багатоповерхового житлового будинку на земельних ділянках по вул. Єлецька, 7а та вул. Святомиколаївська, 7 у місті Чернігові та їх внесення до реєстру містобудівних умов і обмежень.
За приписами частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).
Відповідно до частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів; 6) використовують відомості електронної системи.
Згідно абзаців першого-восьмого частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) звертатися до суду з позовами про скасування рішень, прийнятих об'єктами нагляду, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи; 7) зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності (крім документів, що засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів), з одночасним поданням позову до суду про скасування такого рішення та подальшим оприлюдненням такої інформації на порталі електронної системи.
В свою чергу механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок).
Пунктом 2 Порядку встановлено, зокрема, що нагляд здійснюється головними інспекторами будівельного нагляду ДІАМ шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Відповідно до пункту 23 Порядку за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду ДІАМ, який проводив перевірку, складає акт перевірки.
У разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду ДІАМ під час проведення перевірки порушення, відповідальність за яке встановлена законом, складається протокол про правопорушення за формою, встановленою Мінрегіоном. У разі виявлення головним інспектором будівельного нагляду ДІАМ під час проведення перевірки порушення, яке може бути усунуто, видається припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності (абзац перший пункту 29 Порядку).
Згідно абзацу першого пункту 32 Порядку якщо рішення об'єкта нагляду порушує вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, таке рішення скасовується або його дія зупиняється в разі можливості усунення виявлених порушень.
Зі змісту зазначених вище норм слідує, що до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду в межах здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду входить проведення перевірок щодо дотримання уповноваженими органами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил і, у разі виявлення порушень об'єктами нагляду, вони вправі скасовувати чи зупиняти дії прийнятих ними рішень.
Суд зазначає, що спір у цій справі не належить до компетенційних, оскільки у цьому випадку не йдеться про спір про розмежування компетенції між позивачем і відповідачем.
Керівник Чернігівської окружної прокуратури звернувся в інтересах Державної інспекції архітектури та містобудування України з вимогами про скасування рішень, наказів, містобудівних умов і обмежень, які стосуються прав та інтересів третьої особи - комунального підприємства «Чернігівбудінвест» Чернігівської міської ради.
Водночас, за приписами статті 21 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» право судового оскарження рішень органів державного нагляду (контролю) надано лише суб'єкту господарювання.
З огляду на правовий зміст та аналіз наведених норм, суд приходить до висновку, що Державна інспекція архітектури та містобудування України, як суб'єкт владних повноважень, не наділена правом на звернення до суду з даними позовними вимогами.
Аналогічна правова позиція висловлена в постановах Верховного Суду від 25.05.2022 у справі № 823/1009/18 та від 20.04.2022 у справі № 826/16127/16.
Пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
При вказаних обставинах, суд приходить до висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі, оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
У частині першій статті 239 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, зокрема, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи.
Суд зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити у сукупності з положеннями частини третьої статті 124 Конституції України, як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, та тих, що взагалі не підлягають судовому розгляду.
Керуючись статтями 238, 248 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-
Провадження у справі за позовом керівника Чернігівської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Державної інспекції архітектури та містобудування України до Виконавчого комітету Чернігівської міської ради, Управління архітектури та містобудування Чернігівської міської ради, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Національний архітектурно-історичний заповідник «Чернігів Стародавній», треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: комунальне підприємство «Чернігівбудінвест» Чернігівської міської ради, ОСОБА_1 про визнання протиправними та скасування рішень, наказів та містобудівних умов і обмежень - закрити.
Ухвала суду набирає законної сили з моменту її підписання суддею.
Апеляційна скарга на ухвалу суду може бути подана безпосередньо до Шостого апеляційного адміністративного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня складення ухвали в повному обсязі.
Ухвала суду в повному обсязі складена 23.09.2022.
Суддя О.В. Заяць