Справа № 640/13104/21 Суддя (судді) першої інстанції: Аверкова В.В.
20 вересня 2022 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі: головуючого-судді: Черпіцької Л.Т., суддів: Пилипенко О.Є., Собківа Я.М. за участю секретаря: Керімова К.Е., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від "06" січня 2022 р. у справі за адміністративним позовом Державного підприємства «Мурафський кар'єр» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,-
Державне підприємство «Мурафський кар'єр» звернулося до суду з адміністративним позовом, в якому просило:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо не розгляду заяви позивача на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934, зареєстрованої за №10877/02/11-20 від 19 серпня 2020 року;
- зобов'язати відповідача продовжити строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934, наданого позивачу, на строк його анулювання з 22 листопада 2013 року по 23 жовтня 2019 року.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач протиправно не розглянув подану позивачем заяву про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934 та не продовжив строк дії вказаного дозволу у зв'язку з набранням законної сили рішенням суду про визнання протиправним анулювання дозволу.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від "06" січня 2022 р. позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо не розгляду заяви Державного підприємства «Мурафський кар'єр» на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934, зареєстрованої за №10877/02/11-20 від 19 серпня 2020 року.
Зобов'язано Державну службу геології та надр України розглянути заяву Державного підприємства «Мурафський кар'єр» на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934, зареєстрованої за №10877/02/11-20 від 19 серпня 2020 року.
Ухвалюючи рішення, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідач, отримавши від позивача матеріали на продовження строку дії спеціального дозволу, щодо якого заявлено позов, був зобов'язаний у строки та з підстав, наведених у Порядку №615, прийняти одне з двох рішень у формі наказу, а саме: щодо продовження або відмови у продовженні строку дії спеціального дозволу, проте відповідач відповідний наказ не видав, тому його дії не відповідають законодавству, яке на час виникнення спірних правовідносин передбачало конкретний спосіб дій Держгеонадра України у разі подання заявником заяви про продовження строку дії спеціального дозволу. У зв'язку з чим, дії відповідача є протиправними.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача продовжити строк дії спеціального дозволу, суд першої інстанції зазначив, що він не вправі перебирати на себе функції дозвільного органу та своїм рішенням зобов'язувати останнього прийняти відповідне рішення про продовження строку дії дозволу, тому, з метою ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача суд вийшов за межі позовних вимог та зобов'язав відповідача розглянути заяву позивача на продовження строку дії спеціального дозволу.
Відповідач, не погоджуючись із судовим рішенням, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та недотримання норм матеріального права, просить скасувати рішення суду та ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, скаржник посилається на те, що подана позивачем заява про продовження строку дії спеціального дозволу не відповідала вимогам порядку № 615, тому була повернута. Також скаржник вказав, що рішення суду про зобов'язання відповідача видати спеціальний дозвіл на користування надрами є таким, що прийнято за межами повноважень суду.
Позивач відзив на апеляційну скаргу не подав.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, оцінивши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Як вбачається з матеріалів справи, позивачу Міністерством охорони навколишнього природного середовища України видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 05 березня 2009 року №4943, дійсний до 11 квітня 2021 року.
У подальшому, зазначений дозвіл анульовано наказом Держгеонадр від 22 листопада 2013 року №589.
Постановою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року у справі №826/1973/16 за позовом ДП «Мурафський кар'єр» до Держгеонадр про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії визнано протиправним та скасовано наказ Держгеонадр від 22 листопада 2013 року №589 в частині анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4943, наданий ДП «Мурафський кар'єр» на видобування вапняку Жданівського родовища.
Заявою від 12 серпня 2020 року №1/12, зареєстрованою в Держгеонадрах 19 серпня 2020 року, позивач просив продовжити строк дії дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934 на 2161 день (п'ять років одинадцять місяців один день) за період з 22 листопада 2013 року по 23 жовтня 2019 року у зв'язку з протиправним наказом Держгеонадр від 22 листопада 2013 року №589.
Запитом від 14 грудня 2020 року вих. №1-14 позивач звернувся до відповідача з проханням надати інформацію щодо результату розгляду заяви на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами.
Листом від 19.01.2021 № 929/01/11-21 Держгеонадра на запит позивача повідомило, що відповідно до відомостей, що обліковуються Державним науково-виробничим підприємством «Державний інформаційний геологічний фонд України» спеціальний дозвіл на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934 є дійсним на підставі рішення суду; до відповідача надійшла заява позивача від 12 серпня 2020 року про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, яка подана вчасно відповідно до вимог пункту 14 Порядку. Питання щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934 буде розглянуто в установленому порядку у разі надходження до Держгеонадр заяви ДП «Мурафський кар'єр» з доданими до неї документами в повному обсязі згідно з пунктом 14 та додатком 1 Порядку.
Не погоджуючись з такою відмовою, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 1 Кодексу України про надра це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.
За приписами статті 11 Кодексу України про надра державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 24 Кодексу України про надра користувачі надр мають право на першочергове продовження строку тимчасового користування надрами.
Згідно з частиною восьмою статті 16 Кодексу України про надра переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» № 2806-ІV від 06 вересня 2005 року (далі по тексту - Закон № 2806-ІV) дозвільна (погоджувальна) процедура - сукупність дій, що здійснюються адміністраторами та дозвільними органами під час проведення погодження (розгляду), оформлення, надання висновків тощо, які передують отриманню документа дозвільного характеру.
Згідно з частиною першою статті 4 Закону №2806-ІV виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, видачі дубліката, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі або надання письмового повідомлення про відмову у видачі документа дозвільного характеру; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, видачі дубліката, анулювання документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності; перелік та вимоги до документів, які суб'єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін, врегульовані Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі по тексту - Порядок №615).
Відповідно до абзацу 4 пункту 14 Порядку №615 для продовження строку дії дозволу на видобування корисних копалин надрокористувач подає органу з питань надання дозволу заяву на видобування корисних копалин не пізніше, ніж за шість місяців до закінчення строку його дії. У заяві зазначається причина продовження строку дії дозволу. Надрокористувач, що не подав заяву в установлений строк, втрачає право на продовження строку дії дозволу.
Абзацом 5 пункту 14 Порядку №615 встановлено, що для продовження строку дії дозволу надрокористувач подає ті ж документи, що і для отримання дозволу без проведення аукціону.
Судом першої інстанції встановлено, що позивач звернувся до Держгеонадр із заявою від 12 серпня 2020 року №1/12, зареєстрованою в Держгеонадрах 19 серпня 2020 року, в якій просив продовжити строк дії дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934 на 2161 день (п'ять років одинадцять місяців один день) за період з 22 листопада 2013 року по 23 жовтня 2019 року у зв'язку з протиправним наказом Держгеонадр від 22 листопада 2013 року №589. Зазначену заяву подано за шість місяців до закінчення строку дії дозволу, який спливав 11 квітня 2021 року, тобто у строк встановлений чинним законодавством України.
Листом від 19.01.2021 № 929/01/11-21 Держгеонадра на запит позивача повідомило, що питання щодо продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934 буде розглянуто в установленому порядку у разі надходження до Держгеонадр заяви ДП «Мурафський кар'єр» з доданими до неї документами в повному обсязі згідно з пунктом 14 та додатком 1 Порядку.
Також в матеріалах справи міститься лист від 20.08.2020 № 12764-01-11-20 Держгеонадра про повернення позивачу заяви щодо продовження строку дії дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року у зв'язку з тим, що заява позивача не відповідає вимогам Порядку.
Проте, матеріали справи не містять доказів направлення зазначеного листа позивачу.
Згідно з абзацом 14 пункту 14 Порядку №615 рішення про продовження строку дії дозволу приймається органом з питань надання дозволу протягом 45 днів після надходження документів у повному обсязі.
Відповідно до пункту 15 Порядку №615 надрокористувачеві відмовляється у продовженні строку дії дозволу у разі: невиконання ним умов користування надрами, передбачених дозволом або відповідною угодою; прийняття органом місцевого самоврядування, іншими уповноваженими органами рішення про обмеження користування надрами відповідно до законодавства; подання заявником документів не в повному обсязі; виявлення у поданих документах недостовірних даних; невідповідності документів, поданих заявником, вимогам пункту 14 цього Порядку; наявності інформації від правоохоронних органів та суб'єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні; відмови Мінприроди у погодженні продовження строку дії дозволу.
Згідно з пунктом 25 Порядку №615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження. З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, анулювання дозволів та внесення до них змін Держгеонадра або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування та затверджує положення про неї. До складу комісії з питань надрокористування, що утворюється Держгеонадрами, включаються спеціалісти Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Положення про зазначену комісію та її персональний склад затверджуються органом з питань надання дозволу за погодженням з Мінприроди. Накази Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу розміщуються протягом п'яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу. Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання дозволу, рішення про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Отже, відповідач, отримавши від позивача матеріали на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами, був зобов'язаний у строки та з підстав, наведених у Порядку №615, прийняти одне з двох рішень у формі наказу, а саме: щодо продовження або відмови у продовженні строку дії спеціального дозволу. Всупереч викладеному відповідач наказ не видав, відтак його дії не відповідають законодавству, яке на час виникнення спірних правовідносин передбачало конкретний спосіб дій Держгеонадра України у разі подання заявником заяви про продовження строку дії спеціального дозволу.
Подібний висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 10 січня 2019 року у справі №804/6947/15, від 31 липня 2019 року у справі №826/23816/15, від 05 серпня 2019 року у справі №816/2168/18, від 05 листопада 2019 року у справі №817/864/18.
Колегія суддів зауважує, що обов'язковим є прийняття як органом, який здійснює погодження, так і органом, який надає дозвіл на користування, відповідного розпорядчого рішення (позитивного чи негативного).
В усіх інших випадках листування з позивачем в цей період не може бути взяте до уваги, оскільки Закон передбачає прийняття рішення з боку відповідача за результатами розгляду заяви позивача, а не шляхом листування.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що бездіяльність відповідача щодо не розгляду заяви позивача про продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934, зареєстрованої за №10877/02/11-20 від 19 серпня 2020 року, є протиправною.
Щодо позовних вимог про зобов'язання відповідача продовжити строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934, наданого позивачу, на строк його анулювання з 22 листопада 2013 року по 23 жовтня 2019 року, колегія суддів зазначає наступне.
Пунктом 22 Порядку № 615 визначено, що дія дозволу поновлюється органом з питань надання дозволу після усунення надрокористувачем причин, що призвели до зупинення його дії.
У разі визнання за рішенням суду, що набрало законної сили, незаконним (безпідставним) зупинення дії та/або анулювання дозволу строк дії дозволу та відповідно строк користування надрами продовжується органом з питань надання дозволу на строк такого зупинення та/або анулювання.
Тобто, відповідач має виключну компетенцію в питаннях поновлення дії дозволу та визначення підстав, за яких дія дозволу поновлюється, а також щодо продовження строку дії дозволу у випадках визнання за рішенням суду незаконним (безпідставним) анулювання дозволу.
Згідно з Рекомендацією №R (80) 2 комітету Міністрів, державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятою Комітетом Міністрів Ради Європи 11 травня 1980 року на 316-й нараді заступників міністрів, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду - тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
У рішенні Європейського суду з прав людини від 02 червня 2006 року у справі «Волохи проти України» (заява №23543/02) при наданні оцінки повноваженням державних органів суд виходив з декількох ознак, зокрема щодо наявності дискреції. Так, суд вказав, що норма права є «передбачуваною», якщо вона сформульована з достатньою чіткістю, що дає змогу кожній особі - у разі потреби за допомогою відповідної консультації - регулювати свою поведінку. «…надання правової дискреції органам виконавчої влади у вигляді необмежених повноважень було б несумісним з принципом верховенства права. Отже, закон має з достатньою чіткістю визначати межі такої дискреції, наданої компетентним органам, і порядок її здійснення, з урахуванням законної мети даного заходу, щоб забезпечити особі належний захист від свавільного втручання».
В окремій думці судді Лоренцена, до якого приєдналися судді - Розакіс, Бонелло, Стражницька, Бірсан та Фішбах, висловленої з приводу рішення Європейського суду з прав людини у справі «Феррадзіні проти Італії» (Case of Ferrazzini v. Italy) (Заява №44759/98) від 12липня 2001 року, зазначено, що не підлягає сумніву те, що обов'язок сплачувати податки безпосередньо і суттєво торкається фінансових інтересів громадян і що в демократичному суспільстві оподаткування (його база, порядок сплати і стягнення, на відміну від судового спору, що виникає на підставі бюджетного закону) ґрунтується на застосуванні юридичних норм, а не забезпечується дискреційними повноваженнями органів влади.
Отже, як вбачається з наведених судових рішень, під дискреційним повноваженням слід розуміти компетенцію суб'єкта владних повноважень на прийняття самостійного рішення в межах, визначених законодавством, та з у рахуванням принципу верховенства права.
Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
За змістом частини четвертої статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача лише у випадку визнання протиправної бездіяльності такого суб'єкта та якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Тож, суд не вправі перебирати на себе функції дозвільного органу та своїм рішенням зобов'язувати останнього прийняти відповідне рішення про продовження строку дії дозволу, оскільки за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження дозвільного органу щодо прийняття рішення про продовження строку дії дозволу є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією відповідача.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для зобов'язання відповідача продовжити строк дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934 та наявність можливості, з метою ефективного захисту прав, свобод, інтересів позивача, вийти за межі позовних вимог та зобов'язати відповідача розглянути заяву позивача на продовження строку дії спеціального дозволу на користування надрами від 05 березня 2009 року №4934, зареєстрованої за №10877/02/11-20 від 19 серпня 2020 року.
Проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.
Крім того, аналізуючи всі доводи учасників справи, апеляційний суд враховує висновки ЄСПЛ, викладені в рішенні від 21.01.1999 р. по справі «Гарсія Руїз проти Іспанії», Суд зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожний довід.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 250, 308, 311, 312, 315, 317, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від "06" січня 2022 р. - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Повний текст постанови виготовлено 20 вересня 2022 року.
Головуючий суддя Судді:Л.Т. Черпіцька О.Є. Пилипенко Я.М. Собків