Справа № 420/6744/22
14 вересня 2022 року м. Одеса
Одеський окружний адміністративний суд у складі:
Головуючої судді - Бойко О.Я.,
за участі:
секретаря судового засідання - Белінського Г.В.
позивачки - ОСОБА_1
представниці відповідачів - Неруш А.Ю.
представниці третьої особи - Білозір О.О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за правилами загального позовного провадження за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Міського голови м. Одеса, третьої особи, ОСОБА_2 , про визнання протиправним рішення, вирішив у задоволенні адміністративного позову відмовити.
І. Суть спору:
В провадженні Одеського окружного адміністративного суду знаходиться справа за адміністративним позовом позивача, ОСОБА_1 , до відповідачів, Одеської міської ради, Міського голови м. Одеса, третьої особи, ОСОБА_2 , в якому позивач просить:
- визнати протиправним і нечинним рішення Одеської міської ради №793-VIII від 08.12.2021 «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення».
ІІ. Аргументи сторін
(а) Позиція позивачки
Позивачка стверджує, що відповідач порушує її права на реалізацію повноважень, як депутатки Одеської міської ради та як членкині постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин, як людини і громадянина, а також права мешканців м.Одеси.
Так, спірне рішення було протиправно винесено без проведення загальних зборів громадян, які мають право брати участь у вирішення питань місцевого значення. Також був порушений порядок проведення консультацій з громадськістю.
Крім того, позивачка зазначала, що в порушення, встановленого законом порядку прийняття рішень, питання, зазначені в спірному рішенні не виносилися та не розглядалися на постійній комісії з питань регламенту, депутатської етики, реалізації державної регуляторної політики та запобігання корупції, на постійній комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин, на узгоджувальному засіданні ОМР, проєкт рішення попередньо не надавався.
У відповіді на відзив позивачка посилалася на те, що відповідач невірно зазначає у своєму відзиві, що вона звернулася до суду за захистом прав інтересів територіальної громади чи ради, та наголошувала, що вона звернулася за захистом своїх власних прав.
В судовому засіданні позивачка підтримала свої позовні вимоги, під час судових дебатів зазначила, що по суті прийняття спірного рішення було містечковим конфліктом між депутатами.
(б) Позиція відповідача, Одеської міської ради
20.06.2022 відповідач до суду надав відзив на адміністративний позов, в якому заперечував проти позовних вимог, просив у задоволенні адміністративного позову відмовити.
В обґрунтування відзиву зазначав, що жодним положенням законодавства не передбачено право депутата місцевої ради оскаржити рішення такої місцевої ради, прийнятого за його ж участі. При цьому відповідач зазначав, що позивачка була присутньою та приймала активну участь в обговоренні проєкту спірного рішення, який був винесений на розгляд ради на пленарному засіданні сесії. За проєкт рішення в цілому проголосувало 42 депутати з 57 присутніх, що є більшістю від загального складу ради та достатнім для прийняття відповідного рішення колегіальним органом.
Також відповідач вважає, що у позивачки відсутнє порушення її права, оскільки депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушень законності, допущених колегіальним органом шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом. У даному випадку позивачка звернулася за захистом не особистих порушених прав і інтересів як фізична особа, а як особа, наділена депутатськими повноваженнями без існування на те правових підстав. В обґрунтування цієї позиції відповідач посилався на практику ВС. Так само відповідач звертав увагу на те, що спірне рішення не порушує права позивачки як членкині постійної комісії, оскільки вона як була членкинею ліквідованої постійної комісії так і входить до складу новоутвореної.
Щодо порушення процедури прийняття спірного рішення відповідач стверджував, що воно було винесено в межах повноважень та у спосіб, що визначені законодавством.
Так, на розгляд пленарного засідання , яке відбулося 08.12.2021 головою постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин був внесений проєкт спірного рішення. В подальшому під час пленарного засідання сесії за результатами обговорення проєкту рішення, була запропонована поправка, за яку проголосувала більшість депутатів від загального складу.
Відповідач також посилався на те, що жодним нормативним актом не передбачено обов'язку прийняття міськими радами рішень внутрішньо-розпорядчого характеру, яким є рішення про утворення постійної комісії ради, її складу, шляхом проведення загальних зборів, громадських слухань та консультацій з громадськістю.
Щодо порушення процедури прийняття спірного рішення відповідач зазначав, що у відповіді на відзив позивачка намагається доповнити підстави позову новим обґрунтуванням позовних вимог, про які не зазначала у своєму первісному позові. При цьому будь-яку заяву по зміну підстав позову позивачка не надавала.
(в) Позиція відповідача, Міського голови м.Одеси
Відповідач вважає, що у позивачки відсутні законні підстави для звернення до суду як депутатки ради з позовом про скасування спірного рішення, а також відсутнє порушене право як у фізичної особи з аналогічних обґрунтувань, які висловив у своєму відзиві відповідач, Одеська міська рада.
Представниця відповідачів підтримала в судовому засіданні свої аргументи щодо заперечення позовних вимог.
(г) Позиція третьої особи
Представниця третьої особи на судовому засіданні заперечувала проти позовних вимог. Просила залишити позовну заяву в частині позовних вимог без розгляду, оскільки вважає, що позивачка звернулася з позовною вимогою про визнання протиправною бездіяльності щодо неподання ОМР на затвердження заступником міського голови кандидатури ОСОБА_3 та зобов'язання внести на розгляд ради пропозиції на посаду заступника міського голови з пропуском строку. Також зазначала про відсутність порушених прав позивачки.
ІІІ. Процесуальні дії у справі
01.06.2022 суд ухвалою відкрив провадження в адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження.
30.06.2022 суд ухвалив задовольнити клопотання позивачки та здійснив перехід до розгляду справи за правилами загального позовного провадження.
07.07.2022 суд ухвалив залучити в справу третю особу на стороні відповідачів без самостійних вимог ОСОБА_3
25.07.2022 суд ухвалив задовольнити клопотання представниці відповідача та залишив позовну заяву в частині без розгляду.
27.07.2022 суд задовольнив клопотання позивачки про виклик свідків, закрив підготовче провадження та призначив розгляд справи по суті.
IV. Обставини, встановлені судом
08.12.2021 Одеська міська рада прийняла рішення №793-VIII «Про ліквідацію постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин та утворення постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку, землеустрою та регулювання земельних правовідносин, обрання голови, затвердження її складу та Положення», яким було ухвалено:
1. Ліквідувати постійну комісію Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин.
2. Утворити постійну комісію Одеської міської ради VIII скликання з питань землеустрою та земельних правовідносин.
3.Виключити депутата Одеської міської ради ОСОБА_4 зі складу постійної комісії Одеської Міської ради з питань екології, запобігання надзвичайним ситуаціям та ліквідації їх наслідків, зв'язку та інформаційних технологій та затвердити склад постійної комісії Одеської міської ради VIII скликання з питань просторового розвитку землеустрою та регулювання земельних правовідносин та обрати її голову згідно з додатком 1.
4.Внести зміни до Положення про постійні комісії Одеської міської ради VIII скликання , затвердженого рішенням одеської міської ради від 02.12.2020 №2- VIII, виклавши п.5.6. розділу V у новій редакції згідно з додатком 2.
В судовому засіданні були допитані свідки, депутати Одеської міської ради, ОСОБА_5 (депутатська фракція «Слуга народу») та ОСОБА_6 (депутатська фракція «ОПЗЖ»). Свідки пояснили, що про проєкт спірного рішення дізналися перед початком пленарного засідання а не заздалегідь як це передбачено в порядку визначеному Регламентом, підоснову до проєкту та візування не отримували. Поправка про внесення змін в рішення була під час пленарного засідання з голосу. Зокрема, свідок ОСОБА_5 зазначила, що незрозуміло у зв'язку з чим була змінена існуюча комісія та в чому полягали зміни.
V. Джерела права та висновки суду.
Дослідивши надані письмові докази, перевіривши матеріали справи, а також проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не належить до задоволення. Свій висновок вмотивовує наступним чином.
Щодо порушення, встановленого законом порядку прийняття рішень
Позивачка посилалася на те, що питання, зазначені в спірному рішенні не виносилися та не розглядалися на постійній комісії з питань регламенту, депутатської етики, реалізації державної регуляторної політики та запобігання корупції, на постійній комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин, на узгоджувальному засіданні ОМР.
Так, позивачка у позовній заяві стверджує про порушення п.6 Регламенту Одеської міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради 02.12.2020, де зазначено, що депутат ради має право вносити на розгляд ради та її органів проєкти рішень з питань, що належать до їх відання, поправки до них.
Суд встановив факт, який сторони не заперечували, що на пленарному засіданні, яке відбулося 08.12.2020, голова постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин вніс на розгляд проєкт спірного рішення. В подальшому під час пленарного засідання сесії за результатами обговорення проєкту рішення, була запропонована поправка, за яку проголосувала більшість депутатів від загального складу.
Також позивачка зазначала, що спірне рішення було протиправно винесено без проведення загальних зборів громадян, які мають право брати участь у вирішення питань місцевого значення. Також був порушений порядок проведення консультацій з громадськістю. Проте суд відхиляє даний аргумент позивачки з таких мотивів.
Закон України «Про місцеве самоврядування» №280/97 від 21.05.1997 (далі - Закон №289/97) визначає: « Загальні збори громадян за місцем проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення».
Згідно з ч.1 ст.13 Закону №289/97 «Територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування».
Відповідно до ч.1 ст.26 Статут територіальної громади м. Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 №1240-VI (далі -0Статут) загальні збори громадян за місце проживання є формою їх безпосередньої участі у вирішенні питань місцевого значення і скликаються за місцем проживання громадян.
Відповідно до ч.1 ст.23 Статуту: « Громадські слухання є формою безпосередньої участі членів міської громади у здійсненні місцевого самоврядування, що передбачена законодавством України.
Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік».
Згідно з ч.2 цієї статті: « Ініціаторами та учасниками громадських слухань можуть бути члени міської громади, які є дієздатними та досягли 18 років».
В частинах 3 і 4 ст.23 Статуту вказано: «Предметом громадських слухань можуть бути будь-які питання, віднесені до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання можуть бути обов'язковими та ініціативними».
Частина 5 ст.23 Статуту встановлює перелік випадків, коли громадські слухання проводяться обов'язково:
- обговорення проектів містобудівної документації відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності - за ініціативою виконавчого органу міської ради з питань архітектури та містобудування;
- обговорення проектів тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до законодавства про житлово-комунальні послуги - за ініціативою виробників та виконавців відповідних послуг;
- обговорення проектів регуляторних актів органів міського самоврядування відповідно до законодавства про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності - за ініціативою розробників проектів регуляторних актів, передбачених планами підготовки цих проектів, та за погодженням з юридичним департаментом міської ради та профільною постійною комісією міської ради;
- обговорення інших питань, які відповідно до законодавства України вимагають проведення громадських слухань - за ініціативою виконавчих органів міської ради та інших суб'єктів, передбачених відповідним законодавством.
З аналізу положень Статуту суд робить висновок, що питання ліквідації та утворення постійних комісій не входить до переліку питань, для вирішення яких проведення громадських слухань є обов'язковим.
Відповідно до п.1 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого поставною КМУ від 03.11.2010 №996 (далі - Порядок №996) основні вимоги до організації і проведення органами виконавчої влади консультацій з громадськістю та утворення громадських рад при органах місцевого самоврядування має виключно рекомендаційний характер.
Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст.31 Статуту: « Органи та посадові особи міського самоврядування проводять консультації з громадськістю з питань міського самоврядування шляхом взаємодії через консультативні ради, робочі групи та інші консультативні форми.
На підставі пропозицій громадських організацій, релігійних громад та об'єднань, місцевих організацій політичних партій та інших суб'єктів міським головою створюються постійно діючі консультативні ради у складі голови, секретаря та членів».
Відповідно до п.12 Порядку №996: «В обов'язковому порядку проводяться консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю щодо проектів нормативно-правових актів, які:
стосуються конституційних прав, свобод та обов'язків громадян;
стосуються життєвих інтересів громадян, у тому числі впливають на стан навколишнього природного середовища;
передбачають провадження регуляторної діяльності у певній сфері;
визначають стратегічні цілі, пріоритети і завдання у відповідній сфері державного управління (у тому числі проекти державних і регіональних програм економічного, соціального і культурного розвитку, рішення стосовно їх виконання);
стосуються інтересів територіальних громад, здійснення повноважень місцевого самоврядування, делегованих органам виконавчої влади відповідними радами;
визначають порядок надання адміністративних послуг;
стосуються правового статусу громадських об'єднань, їх фінансування та діяльності;
передбачають надання пільг чи встановлення обмежень для суб'єктів господарювання та інститутів громадянського суспільства;
стосуються присвоєння юридичним особам та об'єктам права власності, які за ними закріплені, об'єктам права власності, які належать фізичним особам, імен (псевдонімів) фізичних осіб, ювілейних та святкових дат, назв і дат історичних подій;
стосуються витрачання бюджетних коштів (звіти головних розпорядників бюджетних коштів за минулий рік)».
Повертаючись до фактів цієї справи, суд звертає увагу, що спірне рішення не є нормативно-правовим актом, не порушує жодних програм економічного, соціального і культурного розвитку, а питання ліквідації та утворення постійних комісій рад має внутрішньо організаційний характер, не є питанням місцевого значення, а тому не потребує проведення загальних зборів громадян, громадських слухань та консультацій.
Щодо порушення інших процедурних питань , на які позивачка, посилається у відповіді на відзив, суд погоджується з позицією відповідача, що обґрунтування вказаних порушень позивачка не наводила у своїй позовній заяві, заяв про зміну підстав позову не надавала. З огляду на те, що відповідно до ч.2 ст.9 КАС України суд розглядає адміністративні справи в межах заявлених позовних вимог, суд не надає оцінку вказаним у відповіді на відзив обґрунтуванням позивачки , які не зазначені в її позові, та не робить відповідні висновки.
Щодо порушеного права позивачки.
У своєму позові позивачка посилається на порушення її прав як депутата, членкині постійної комісії. У відповіді на відзив, вона посилається на порушення її прав як фізичної особи.
Тобто позиція позивачки щодо порушення її прав є суперечливою, тому суд надає оцінку щодо порушення її прав і як депутатки , і як членкині постійної комісії, і як фізичної особи.
Закон України «Про місцеве самоврядування» №280/97 в абз. шостому ст.1 визначає статус ради, як представницького органу, зокрема: «представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення».
Стаття 45 Закону №289/97встановлює організацію роботи рад.
Так, відповідно до ч.1 ст.45 Закону №289/976 «Сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення), районна, обласна рада складається з депутатів, які обираються жителями відповідного села, селища, міста, району в місті, району, області на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування».
В свою чергу ч.1 ст.46 Закону №289/97 визначає: « Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Відповідно до ч. 13 цієї статті: « Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Прядок прийняття рішень радою регулюється ст.59 Закону №289/97 , згідно з ч.ч.1, 2 цієї статті : «Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос».
Згідно з ч.3 ст.11 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітний».
Отже міські ради є колегіальним представницьким органом, рішення яких приймаються шляхом голосування депутатів на відповідних пленарних засіданнях ради. При прийнятті своїх рішень міська рада не виконує по відношенню до депутатів жодних публічно-владних управлінських функцій, оскільки кожен депутат є частиною депутатського корпусу, за результатами голосування якого приймається рішення міської ради. Сам по собі депутат не є підзвітним та підконтрольним міській раді.
У постанові від 20.11.2018 у справі №428/12848/15 Верховний Суд зробив висновок, що депутати не наділені повноваженнями вимагати усунення порушень законності, допущених колегіальним органом шляхом індивідуального звернення до суду з адміністративним позовом. У даному випадку позивач звернувся за захистом не особистих порушених прав або інтересів як фізична особа, а як особа, наділена депутатськими повноваженнями, яка безпосередньо приймає участь в пленарних засіданнях.
Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. При цьому депутат місцевої ради не уповноваженій представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців інакше, ніж поза відносинами представництва».
Таким чином, на підставі процитованих правових норм і позиції Верховного Суду, суд робить висновок, що у позивачки, як у депутатки міської ради, не було законних підстав для звернення до суду із зазначеним позовом.
Щодо порушення її права як членкині постійної комісії суд звертає увагу на ч.2 ст.20 Закону України «Про статус депутатів місцевих рад», відповідно до якої депутат місцевої ради, крім секретаря ради, голови районної у місті, районної, обласної ради та їх заступників, повинен входити до складу однієї з постійних комісій, що утворюється радою. Проте, звертаючись до обставин цієї справи, позивачка, як була членкинею ліквідованої постійної комісії з питань землеустрою та земельних правовідносин так і входить до складу постійної комісії новоутвореної відповідно до рішення, що оскаржується. Даний факт сторони не заперечують.
Отже, суд робить висновок, що права позивачки як членкині постійної комісії не порушені.
Що стосується порушення прав позивачки як фізичної особи, громадянки, мешканки відповідної територіальної громади, вона не вказує, яким саме чином її право як фізичної особи порушено. Ні в позові, ні у відповіді на відзив позивачка не зазначає, які саме негативні наслідки настали для неї внаслідок прийняття спірного рішення.
Також суд звертає увагу, що свідок ОСОБА_5 зазначила, що не зрозуміло в чому полягали зміни комісії. Позивачка також вказувала на те, що зміна рішення, на її думку, була пов'язана з конфліктом між депутатами.
Отже наведене позивачкою обґрунтування порушеного права суд вважає недостатнім для надання відповідного судового захисту, а сам по собі містечковий конфлікт між депутатами не є предметом розгляду в суді та не означає порушення прав позивачки. Тому суд робить висновок про відмову у задоволенні позовних вимог.
VI. Судові витрати
Оскільки у даній справі відсутні витрати пов'язані з викликом в свідків та у зв'язку з тим, що суд не ухвалював проведення експертиз , суд не здійснює розподіл судових витрат.
На підставі викладеного, керуючись ст.ст 2, 139, 244-246 КАС України, суд -
У задоволенні адміністративного позову відмовити.
Відповідно до статті 255 КАС України рішення суду першої інстанції набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Згідно з частиною першою статті 295 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційна скарга на постанову суду подається протягом тридцяти днів. Оскільки справа розглянута в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складання повного тексту рішення.
Апеляційна скарга подається учасниками справи до П'ятого апеляційного адміністративного суду.
Повний текст рішення складений та підписаний 20.09.2022.
Суддя Оксана БОЙКО
.