15 вересня 2022 року м. Житомир справа № 240/3457/22
категорія 109020100
Житомирський окружний адміністративний суд у складі судді Романченка Є.Ю., розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,
встановив:
Позивач звернулася до суду з вказаним позовом і просить:
- визнати протиправним та скасувати рішення 11 сесії 8 скликання Житомирської міської ради від 23.09.2021 № 323 в частині відмови у надані дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку в АДРЕСА_1 , орієнтованою площею 0,1000 га;
- зобов"язати Житомирську міську раду повторно розглядути заяву про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку в АДРЕСА_1 , орієнтованою площею 0,1000 га та надати відповідний дозвіл.
В обґрунтування позовних вимог зазначила, що на своє звернення до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою для будівництва та обслуговування житлового будинку в АДРЕСА_1 , отримала відмову у надінні відповідного дозволу у зв"язку із тим, що не сфомовані - вільні земельні ділянки, на яких відсутні об"єкти нерухомого майна.
Ухвалою судді Житомирського окружного адміністративного суду від 08 лютого 2022 року відкрито провадження за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання призначено на 03 березня 2022 року.
03 березня 2022 року справа була знята з розгляду у зв'язку із ситуацією, яка склалася в Житомирській області внаслідок військової агресії Російської Федерації проти України та введенням з 24 лютого 2022 року воєнного стану в Україні. Підготовче засідання відкладено на 14 липня 2022 року.
12 травня 2022 року від Житомирської міської ради надійшов відзив на позовну заяву, в якому відповідач вказує, що відмова позивачу у надані дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку в АДРЕСА_1 , орієнтованою площею 0,1000 га є правомірною.
14 липня 2022 року у підготовчому засіданні було оголошено перерву до 28 липня 2022 року, у зв"язку з неявкою сторін.
Ухвалою Житомирського окружного адміністративного суду від 28.07.2022 закрито підготовче провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Житомирської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії та вирішено перейти до судового розгляду справи у порядку письмового провадження.
Дослідивши матеріали справи, суд встановив наступні обставини.
Встановлено, що 26.02.2021 позивач, з метою отримання у власність земельної ділянки, звернулася до Житомирської міської ради з відповідною заявою про отримання дозводу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку в м. Житомирі по проїзду Ботанічний, орієнтованою площею 0,1000 га. До вказаної заяви було додано викопіювання з кадастрової карти ( плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копія паспорта та довідку про присвоєння ідентифікаційного номеру.
Під час одинадцятої сесії восьмого скликання Житомирською міською радою було прийнято рішення від 23.09.2021 № 323 " Про надання дозволу на розроблення проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок на території Житомирської міської об"єднаної територіальної громади". Пунктом 1 Додатку 2 вказаного рішення ОСОБА_1 відмовлено у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ( не сформовані - вільні земельні ділянки, на яких відсутні об"єкти нерухомого майна).
Не погоджуючись із прийнятим рішенням та вважаючи таке рішення протиправним позивач звернулася до суду за захистом своїх прав.
Надаючи правову оцінку відносинам, що виникли між сторонами, суд виходить з наступного.
Суспільні відносини щодо володіння, користування та розпорядження землею врегульовано Земельним кодексом України від 25.10.2001 №2768-ІІІ (далі - ЗК України).
Відповідно до статті 116 ЗК України, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Згідно з частиною 6 статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідно до частини 1 статті 122 Земельного кодексу України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Аналіз викладених норм дає підстави для висновку, що громадяни, які зацікавлені у реалізації свого права на отримання безоплатно у власність земельної ділянки звертаються до відповідної сільської, селищної, міської ради із заявою, яку орган місцевого самоврядування зобов'язаний розглянути у місячний строк.
Як свідчать матеріали справи позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, проте отримала відмову у задоволенні такої заяви.
Так, приписами частини 1 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування" №280/97-ВР від 21.05.1997 (далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Відповідно до частини 2 статті 59 вказаного Закону, рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Частиною 3 статті 59 Закон №280/97-ВР зазначено, що рішення ради приймаються відкритим поіменним голосуванням, окрім випадків, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону, в яких рішення приймаються таємним голосуванням. Результати поіменного голосування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". На офіційному веб-сайті ради розміщуються в день голосування і зберігаються протягом необмеженого строку всі результати поіменних голосувань. Результати поіменного голосування є невід'ємною частиною протоколу сесії ради.
Таким чином, вирішення питань, віднесених до компетенції місцевої ради, здійснюється шляхом прийняття рішень.
У свою чергу, статтею 118 ЗК України визначено строк для розгляду клопотання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та передбачено два можливі варіанти рішень за наслідками розгляду відповідної заяви - задоволення заяви та надання дозволу або вмотивована відмова у наданні дозволу з передбачених на те законом підстав. Інших варіантів дій уповноваженого органу за наслідками розгляду заяви законом не передбачено.
При цьому, частиною 7 статті 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;
- невідповідність місця розташування об'єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов'язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч.7 ст.118 ЗК України.
Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_1 подала до Житомирської міської ради заяву від 26.02.2021 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га по проїзду Ботанічний в м. Житомирі для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.
Відповідач за результатами розгляду заяви ОСОБА_1 від 26.02.2021, у рішенні № 323 від 23.09.2021, відмовив у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою на земельну ділянку для передачі у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з підстав не передбачених ч.7 ст.118 ЗК України.
Серед іншого, суд звертає увагу на те, що отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ще не гарантує подальшого позитивного рішення про надання її у власність.
Відповідно до положень законодавства у сфері земельних відносин отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування особі, яка звернулась із відповідним клопотанням. Суд зазначає, що проект відведення земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правоустановлюючим документом, а тому не може порушити права третіх осіб на користування цією земельною ділянкою (у разі її перебування у користуванні цих третіх осіб).
Аналогічної правової позиції дотримується і Велика Палата Верховного Суду про що викладено у постанові від 16 січня 2019 року у справі № 361/2562/16-а, яка відповідно до ч. 5 ст. 242 підлягає врахуванню судами при прийнятті рішень.
Суд також зауважує, що висновки та рішення суб'єкта владних повноважень можуть ґрунтуватися виключно на належних, достатніх, а також тих доказах, які одержані з дотриманням закону.
Що стосується вимоги позивача про зобов'язання відповідача надати дозвіл, то суд зазначає наступне.
На законодавчому рівні поняття "дискреційні повноваження" суб'єкта владних повноважень відсутнє. У судовій практиці сформовано позицію щодо поняття дискреційних повноважень, під якими слід розуміти такі повноваження, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибирати один з кількох варіантів конкретного правомірного рішення. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
Суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАС України критеріям, не втручається у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень - єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства завжди є контроль легальності.
Іншими словами, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
Виходячи із обставин цієї справи суд враховує, що оскаржуване позивачем рішення не містить повного аналізу обставин, з'ясування яких є необхідним і важливим при розгляді питання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо поділу та об'єднання земельної ділянки.
Такі недоліки у діяльності відповідача, окрім того, що вказують на протиправність рішення, перешкоджають суду надати оцінку дотриманню усіх передбачених нормами статті 118 Земельного кодексу України умов для прийняття рішення про надання дозволу.
При цьому, суд не уповноважений здійснювати перевірку наявності чи відсутності усіх визначених Законом підстав у випадку, якщо відповідач цього не здійснив, оскільки у такому разі це не входить до предмету судової перевірки. А прийняття судом рішення про зобов'язання відповідача видати дозвіл на розробку документації із землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх умов необхідних для видачі дозволу, призведе до втручання в дискреційні повноваження.
Відповідно до абзацу 2 частини 4 статті 245 КАС України, у випадку, якщо прийняття рішення на користь позивача передбачає право суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд, суд зобов'язує суб'єкта владних повноважень вирішити питання, щодо якого звернувся позивач, з урахуванням його правової оцінки, наданої судом у рішенні.
За таких обставин, суд вважає, що позовні вимоги в цій частині підлягають задоволенню у спосіб зобов'язання відповідача повторно розглянути клопотання позивача з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Аналогічна правова позиція висловлена Сьомим апеляційним адміністративним судом у постанові від 29.09.2021 у справі №120/2305/21-а, від 22.09.2021 у справі №600/63/21-а.
Відповідно до ч. 1 ст.77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.
Частиною 2 ст. 77 КАС України визначено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Дослідивши матеріали справи, суд дійшов висновку, що позов слід задовольнити частково.
Враховуючи відсутність судових витрат у даній адміністративній справі, питання про їх розподіл судом не вирішується.
Керуючись ст.ст.9,72-77,139,242-243,245-246 КАС України,
вирішив:
Адміністративний позов ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП: НОМЕР_1 ) до Житомирської міської ради ( майдан ім. С.П. Корольова,4/2, м. Житомир, код ЄДРПОУ: 13576954) про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії - задовольнити частково.
Визнати протиправним та скасувати рішення 11 сесії 8 скликання Житомирської міської ради від 23.09.2021 № 323 в частині відмови ОСОБА_1 у надані дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку в АДРЕСА_1 , орієнтованою площею 0,1000 га.
Зобов'язати Житомирську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 26.02.2021 № 2090 щодо надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку в АДРЕСА_1 , орієнтованою площею 0,1000 га, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовити.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
Рішення суду може бути оскаржене шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Сьомого апеляційного адміністративного суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Суддя Є.Ю. Романченко