05 вересня 2022 року
м. Київ
справа №800/35/16
адміністративне провадження №П/9901/145/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Берназюка Я.О., суддів: Бучик А.Ю., Коваленко Н.В., Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
при секретарі судового засідання Король Ю.Д.,
за участю:
позивача ОСОБА_1 ,
представника відповідача Саввіна С.С.,
розглянувши у судовому засіданні клопотання ОСОБА_1 про поновлення провадження у справі № 800/35/16
за позовом ОСОБА_1
до Президента України
про визнання протиправним та скасування указу, поновлення на посаді,
У провадженні Вищого адміністративного суду України перебувала справа № 800/35/16 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу, поновлення на посаді.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 1 лютого 2016 року провадження у справі зупинено до набрання законної сили рішенням Конституційного Суду України за результатами розгляду справи за конституційним поданням Верховного Суду України та 47 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень Закону України «Про очищення влади» від 16 вересня 2014 року № 1682-VII.
У зв'язку з початком роботи Верховного Суду матеріали зазначеної справи, у відповідності з підпунктом 5 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року; далі - КАС України) передано до Верховного Суду у складі Касаційного адміністративного суду - для розгляду спочатку за правилами спрощеного позовного провадження.
Ухвалою Верховного Суду від 10 січня 2018 року суддя-доповідач прийняв справу до свого провадження і зазначив, що розгляд розпочнеться після того, як будуть усунуті обставини, що викликали зупинення провадження у справі. Суд роз'яснив сторонам, що провадження в адміністративній справі буде поновлено судом в порядку, передбаченому статтею 237 КАС України та запропонував учасникам справи надати відомості про те, чи продовжують існувати обставини, що стали підставами для зупинення провадження у справі.
20 липня 2022 року до суду надійшло клопотання позивача про поновлення провадження у справі, яке мотивовано тим, що Верховний Суд розглянув подібну справу №817/3431/14 та у вказаній справі ухвалив рішення по суті спору від 3 червня 2020 року. Посилаючись у вказаній справі на джерела права та акти щодо їх застосування, Верховний Суд зазначив, що Конституційним Судом України на момент розгляду справи не прийнято рішення у справі щодо конституційності норм Закону України «Про очищення влади» та прийшов до висновку, що прийняти рішення у справі дозволяє чинне законодавство без відповідного рішення Конституційного Суду України. З огляду на вищезазначене, та посилаючись на положення статті 24 Конституції України щодо рівності прав громадян, зокрема і щодо правового захисту, позивач просить провадження у справі № 800/35/16 поновити.
Вирішуючи заявлене клопотання позивача про поновлення провадження у справі №800/35/16, колегія суддів зазначає наступне.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 січня 2015 року у справі № 800/563/14 вирішено звернутися до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності окремих положень Закону України «Про очищення влади» положенням Конституції України, а саме: пункту 9 частини першої статті 3, частини третьої статті 1, пункту 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади» положенням статей 8, 21, частин другої та третьої статті 22, частин першої та другої статті 24, статті 32, частини першої статті 38, частини першої статті 43, статті 58, частини другої статті 61, статті 62, частини першої статті 64, частини четвертої статті 118 Конституції України в їх системному взаємозв'язку. Провадження у вказаній справі Вищим адміністративним судом України зупинено до прийняття відповідного рішення Конституційним Судом України.
Звернення до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності вищезгаданих окремих положень Закону України «Про очищення влади» Конституції України, Вищий адміністративний суд України обґрунтовував тим, що це необхідно з метою досягнення однозначної визначеності у питанні про те, чи відповідають в контексті доводів позивача окремі вищезгадані положення Закону України «Про очищення влади» наведеним вище положенням Конституції України та, відповідно, з метою з'ясування питання щодо їх конституційності, забезпечення застосування при вирішенні спору норм Закону, які відповідають Конституції України, а також з метою забезпечення дотримання конституційних прав і свобод позивача.
Разом з тим, Законом України «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 2 червня 2016 року №1401-VIII статтю 125 Конституції України викладено в редакції, згідно з якою Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України.
Верховний Суд також звертає увагу й на положення частини другої статті 6 КАС України, якою передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Згідно з преамбулою Закону України «Про судоустрій і статус суддів» цей Закон визначає організацію судової влади та здійснення правосуддя в Україні, що функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів і забезпечує право кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
В ухвалі Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) щодо прийнятності заяви у справі «Скорик проти України» (№32671/02) звертається увага на загальновизнаний принцип негайного впливу процесуальних змін на позови, що розглядаються («Brualla Gomez de la Torre v. Spain» заява №26737/95, пункт 35); цей принцип був підтверджений у справі «Воробйова проти України» (№28242/10), де заявниця не використала засоби юридичного захисту, які діяли на той час, коли судове провадження у її справі все ще тривало.
Частина третя, абзац перший частини четвертої статті 7 КАС України передбачає, що у разі невідповідності правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу, або положення відповідного міжнародного договору України. Якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії.
З огляду на вищевикладене, Верховний Суд як суд першої інстанції, який розглядає дану адміністративну справу спочатку за новими правилами, встановленими законодавцем після 15 грудня 2017 року, повинен застосовувати процесуальні повноваження та інструменти, передбачені чинною редакцією КАС України, з метою своєчасного, повного і об'єктивного вирішення спору з урахуванням права скаржника на справедливий суд, проголошеного статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція).
Відповідно до статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Право на розгляд справи означає право особи звернутися за захистом до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. Обов'язковою умовою дотримання цього права є те, що особі має бути забезпечена можливість реалізації зазначених прав без будь-яких обмежень, перешкод чи ускладнень. Можливість людини без перепон одержати судовий захист є головним змістовним аспектом поняття доступу до правосуддя.
Колегія суддів наголошує, що згідно з положеннями частин першої, другої статті 3 КАС України порядок здійснення адміністративного судочинства встановлюється Конституцією України, цим Кодексом та міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Якщо міжнародним договором, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України, передбачено інші правила, ніж встановлені цим Кодексом, застосовуються правила міжнародного договору.
В контексті приписів статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» при визначенні місця рішень ЄСПЛ в системі джерел вбачається доцільним підтримати загальновизнаний підхід стосовно того, що за своєю правовою природою рішення ЄСПЛ є актами тлумачення Конвенції, а отже, як і прямі норми Конвенції та протоколів до неї, мають переважне застосування, порівняно із нормами національного законодавства, відповідно до положень частини другої статті 3 КАС України.
У практиці ЄСПЛ неодноразово вирішувалось питання стосовно дотримання гарантованого Конвенцією права на доступ до суду, права на справедливий судовий розгляду упродовж розумного строку.
Так, у рішенні ЄСПЛ у справі «Полтораченко проти України» (заява №77317/01) Суд наголосив, що «розумна» тривалість провадження повинна бути оцінена відповідно до обставин справи і з огляду на наступні критерії: складність справи, поведінка заявника та відповідних органів, а також предмет спору (див., серед іншого, Фридлендер проти Франції, №30979/96, пункт 43). Суд знову повторює, що тільки затримки, які виникли з вини держави, можуть бути підставою для встановлення невідповідності вимогам «розумного строку» (див. Хюмер проти Польщі, №26614/95, пункт 66).
Більше того, ЄСПЛ у справі «Полях та інші проти України» (Заяви №58812/15 та 4 інші - див. перелік у додатку) надавав оцінку доводам про порушення прав заявників на доступ до суду та розгляд їх справи упродовж розумного строку. У пунктах 161, 166 цього Рішення зазначено, що причиною порушення прав заявника на доступ до суду та розгляд його справи упродовж розумного строку була затримка у розгляді Конституційним Судом України питання конституційності положень Закону України «Про очищення влади». Конституційний Суд України відклав розгляд справи на значно довший, ніж тримісячний строк, передбачений Законом України «Про Конституційний Суд України» 1996 року. Заявники наголосили, що відповідно до національного законодавства адміністративні суди були зобов'язані передати питання щодо перевірки конституційності Закону України «Про очищення влади» до Конституційного Суду України через Верховний Суд. Конституційний Суд України мав розглянути це питання упродовж строку, встановленого статтею 56 Закону України «Про Конституційний Суд України», проте не зробив цього. У результаті справи заявників розглянуті не були. Це порушило їхні права на доступ до суду та розгляд їхніх справ упродовж розумного строку.
Оцінюючи такі аргументи, ЄСПЛ у пункті 171 рішення у справі «Полях та інші проти України» повторив, що саме Договірні держави мають організовувати свої судові системи так, щоб їхні суди могли гарантувати кожному право на отримання остаточного рішення у спорах щодо прав та обов'язків цивільного характеру упродовж розумного строку (рішення у справі «Прихід греко-католицької церкви в м. Лупені та інші проти Румунії», заява №76943/11, пункт 142). Розумність тривалості провадження повинна оцінюватися у світлі обставин справи та з урахуванням критеріїв, встановлених у практиці Суду, зокрема складності справи, поведінки заявника та відповідних органів влади, а також важливості предмету спору для заявника (там само, пункт 143).
У пункті 173 вищевказаного Рішення ЄСПЛ вказано, що провадження тривають понад чотири з половиною роки (див. пункти 36, 41 і 43) в одній інстанції, враховуючи також провадження у Конституційному Суді України.
Крім того, ЄСПЛ у пункті 174 рішення у справі «Полях та інші проти України» визнав, що така тривалість не є короткою в абсолютному вимірі та може порушити питання дотримання пункту 1 статті 6 Конвенції (див. для порівняння рішення у справах «Гінчо проти Португалії», пункти 29 - 41; «Требовч проти Словенії», заява N 42863/02, пункти 15 - 17; «Світлана Орлова проти Росії», заява № 4487/04, пункти 41, 50 - 52 та «Мошат проти Словаччини», заява № 27452/05, пункти 24 і 25).
Як наведено у пункті 182 вищезгаданого рішення ЄСПЛ, розгляд справ Конституційним Судом України підпадав під доволі суворо обмежені строки. Не можна було очікувати, що заявники знатимуть, що ці строки буде перевищено, особливо з огляду на те, що Верховний Суд України просив Конституційний Суду України розглянути це питання невідкладно. Крім того, коли після закінчення цього строку третій заявник подав клопотання про поновлення провадження, його клопотання було залишено без задоволення (див. пункти 47 і 48). Наведена першим заявником практика також свідчить, що багато інших судів відмовляли у задоволенні клопотань про поновлення проваджень у зв'язку із затримками (див. пункт 103).
Поряд із цим, ЄСПЛ у пунктах 186-194, 196 рішення у справі «Полях та інші проти України» зазначив, що «коли провадження у Конституційному Суді України становить частину звичайного провадження, наприклад, коли національні суди передають питання щодо конституційності відповідного положення, провадження у ньому більшою чи меншою мірою може мати значення для оцінки відповідності зазначеного провадження статті 6 Конвенції (див. ухвалу щодо прийнятності у справі «Рошка проти Росії», заява № 63343/00).
Аналогічно і в цій справі для оцінки розумності тривалості має враховуватися провадження у Конституційному Суді України, що склало основну частину тривалості проваджень у справах заявників.
Суд встановив, що тривалість провадження у Конституційному Суді України повинна оцінюватися з урахуванням його конкретної ролі. Його роль, як охоронця Конституції України, робить особливо необхідним, щоб Конституційний Суд України, інколи враховував інші міркування, ніж тільки хронологічний порядок, в якому справи вносяться до реєстру, зокрема характер справи та її важливість у політичному і соціальному розумінні (див. наприклад, рішення у справі «Зюссман проти Німеччини», пункт 56). Ця особливість також має враховуватися під час оцінки ефективності звернення до Конституційного Суду України, як засобу юридичного захисту, та тривалості провадження у ньому. Наприклад, Суд встановив, що провадження тривалістю понад три роки не призвело до неефективності конституційного подання (див. ухвалу щодо прийнятності у справі «Ельчі проти Туреччини», заява № 63129/15, пункт 55).
Проте, Суд вважає, що у цій справі особливості ролі та статусу Конституційного Суду України недостатньо, щоб пояснити затримку у в розгляді ним справи.
По-перше, Верховний Суд України просив Конституційний Суд України розглянути справу у терміновому порядку (див. пункт 62). Уряд не стверджував, що Конституційний Суд України мав ухвалити рішення у більш невідкладних важливих справах (див. для порівняння згадане рішення у справі «Зюссман проти Німеччини», пункт 60) або що, розглядаючи цю справу він зіткнувся з будь-якими серйозними проблемами (див., mutatis mutandis, рішення у справі «Мехмет Хасан Алтан проти Туреччини», заява № 13237/17, пункт 156, у контексті вимоги пункту 4 статті 5 Конвенції щодо «відсутності зволікання»).
Суд також не було поінформовано про будь-який розвиток у розгляді справи Конституційним Судом України після 6 липня 2017 року, окрім того, що суд проводив обговорення. Немає жодних ознак, що навіть до цієї дати у справі були вжиті будь-які процесуальні кроки з 22 березня 2016 року, коли суд провів засідання у справі та перейшов до обговорення (див. пункти 68 і 69 та для порівняння згадане рішення у справі «Ахмет Тунч та інші проти Туреччини», пункт 123).
Також варто зазначити, хоча само собою це не є вирішальним, що встановлені національним законодавством строки розгляду справ Конституційним Судом України було значно перевищено (див. пункти 80 і 81) за відсутності переконливого пояснення.
Суд встановив, що трудові спори за своїм характером вимагають швидкого вирішення з огляду на важливість предмету спору для зацікавленої особи, яка через звільнення втрачає засоби до існування (див. рішення у справі "Фрідлендер проти Франції" [ВП], заява №30979/96, пункт 45). Суд не вбачає підстав для іншого висновку у цій справі.
На підставі викладеного ЄСПЛ дійшов висновку, що з огляду на конкретні обставини цієї справи тривалість проваджень у справах заявників не може вважатися «розумною». Отже, було порушено пункт 1 статті 6 Конвенції щодо перших трьох заявників.».
Колегія суддів відзначає, що у справі №800/35/16, яка наразі розглядається Верховним Судом, як і у випадку із заявниками по справі «Полях та інші проти України», провадження було зупинене до прийняття Конституційним Судом України рішення у справі щодо відповідності положенням частини третьої статті 22, частини першої статті 38, статті 58, частини другої статті 61, частини першої статті 62, частини першої статті 64 Конституції України (конституційності) частини третьої статті 1, пунктів 7, 8, 9 частини першої, пункту 4 частини другої статті 3, пункту 2 розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про очищення влади».
Втім, за інформацією, розміщеною на офіційному веб-порталі Конституційного Суду України за посиланням - http://www.ccu.gov.ua/novyna/konstytuciyni-podannya-stanom-na-31-lypnya-2020-roku, жодного рішення у вищевказаній справі за конституційним поданням Верховного Суду України №4/585(15) від 23 березня 2015 досі не прийнято.
У графі «відомості щодо розгляду» заначено, що ухвалами колегій суддів КСУ відкрито конституційне провадження у справі; ухвалою КСУ об'єднано справи в одне конституційне провадження; справа розглядається Судом з 6 липня 2017 року, продовження розгляду справи 23 червня 2020 року.
Будь-яка інша офіційна інформація про стан провадження вищеназваної справи у Конституційному Суді України, станом на день постановлення цієї ухвали, - відсутня.
Варто зауважити, що провадження у справі №800/35/ за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу, поновлення на посаді триває вже понад шість з половиною років. У період часу з 1 лютого 2016 й по нині, тобто понад шість років, жодних процесуальних дій не вчиняється.
Це створює ситуацію, за якої заявник, оскаржуючи акт суб'єкта владних повноважень стосовно питання звільнення його з публічної служби та маючи легітимні очікування на ефективний і своєчасний судовий захист своїх, як він вважає, порушених прав, змушений тривалий час перебувати у стані правової невизначеності, очевидно відчуваючи негативний вплив від неспроможності держави виконати свій головний конституційний обов'язок, закріплений у статті 3 Основного Закону України, щодо утвердження і забезпечення прав і свобод людини, що, безперечно, є неприпустимим.
Усе вищевикладене у сукупності, з урахуванням строку провадження у цій справі, який, у ракурсі висновків ЄСПЛ, не може вважатися «розумним», свідчить про необхідність вжиття невідкладних заходів для недопущення порушення прав ОСОБА_1 на доступ до суду та на розгляд його справи судом упродовж розумного строку.
Колегія суддів бере до уваги й те, що обставини, які слугували підставою для зупинення провадження у даній справі, на цей час відсутні, оскільки чинна редакція КАС України передбачає достатній обсяг процесуальних повноважень Верховного Суду як суду першої інстанції для вирішення цього спору до ухвалення Конституційним Судом України відповідного рішення, зокрема, застосувати при розгляді цієї справи норми Конституції України і Конвенції, з урахуванням наявної практики ЄСПЛ, як норми прямої дії, які мають переважне застосування, порівняно із нормами національного законодавства.
Вищезазначені висновки відповідають позиції Верховного Суду у подібних правовідносинах, висловленій в ухвалі від 4 серпня 2020 року у справі №800/563/14.
Згідно з частиною першою статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України провадження у справі поновлюється за клопотанням учасників справи або за ініціативою суду не пізніше десяти днів з дня отримання судом повідомлення про усунення обставин, що викликали його зупинення. Про поновлення провадження у справі суд постановляє ухвалу.
Зважаючи на відсутність у даному конкретному випадку обставин, які б свідчили про об'єктивну неможливість розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження, а також з метою недопущення порушення прав позивача і запобігання перевищенню меж «розумності» строків провадження, колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне поновити провадження у справі №800/35/16 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу, поновлення на посаді зі стадії, на якій його було зупинено, та призначити її до розгляду у судовому засіданні.
Керуючись статями 237, 248, 256 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
1. Задовольнити клопотання ОСОБА_1 про поновлення провадження у справі №800/35/16.
2. Поновити провадження у справі №800/35/16 за позовом ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування указу, поновлення на посаді.
3. Надіслати копію зазначеної ухвали учасникам справи.
4. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя Я.О. Берназюк
Судді: А.Ю. Бучик
Н.В. Коваленко
Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук