Справа № 600/47/22-а
Головуючий у 1-й інстанції: Лелюк Олександр Петрович Суддя-доповідач: Кузьмишин В.М.
31 серпня 2022 року
м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Кузьмишина В.М.
суддів: Боровицького О. А. Сушка О.О.
за участю:
секретаря судового засідання: Заквацька І.А.,
представиника відповідача: Сірик В.В.,
представника відповідача: Топала Ю.В.,
представника третьої особи: Тирончук В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Чернівецької районної державної (військової) адміністрації Чернівецької області на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької районної державної (військової) адміністрації Чернівецької області, за участю третьої особи: Чернівецької обласної державної (військової) адміністрації про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,
Описова частина.
Короткий зміст позовних вимог.
В січня 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду із адміністративним позовом до Чернівецької районної державної (військової) адміністрації Чернівецької області, за участю третьої особи: Чернівецької обласної державної (військової) адміністрації, в якому просив: визнати протиправною відмову Чернівецької районної державної адміністрації Чернівецької області щодо припинення трудових відносин із ОСОБА_1 ; зобов'язати Чернівецьку районну державну адміністрацію Чернівецької області припинити трудові відносини із ОСОБА_1 у відповідності до вимог пункту 6 частини другої статті 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України, розпорядження Президента України №407/2021-рп від 06 квітня 2021 року "Про звільнення ОСОБА_1 з посади голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області"; зобов'язати Чернівецьку районну державну адміністрацію Чернівецької області здійснити повний розрахунок із ОСОБА_1 на день припинення трудових відносин із розрахунку 858,90 грн/робочий день.
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 29.03.2022 позовні вимоги задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність Чернівецької районної державної адміністрації Чернівецької області щодо видання розпорядження «Про припинення повноважень голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області ОСОБА_1 ».
Зобов'язано Чернівецьку районну державну адміністрацію Чернівецької області видати розпорядження «Про припинення повноважень голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області ОСОБА_1 ».
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Короткий зміст вимог апеляційної скарги.
Не погодившись із судовим рішенням відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати вказане рішення та прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити у повному обсязі.
Апеляційна скарга мотивована тим, що судом першої інстанції не повністю з'ясовані обставини, що мають значення для справи, а рішення прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.
Відзив/заперечення на апеляційну скаргу.
Позивач правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористався.
Рух справи у суді апеляційної інстанції.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 17 червня 2022 року відкрито апеляційне провадження у вищевказаній справі та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні.
Представники відповідача підтримали доводи апеляційної скарги, просили її задовольнити, скасувати оскаржуване рішення та прийняти постанову, якою відмовити позивачу у задоволенні його позовних вимог у повномуобсязі.
Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції.
Як встановлено судом першої інстанції та підтверджується матеріалами справи, розпорядженням Президента України від 24 лютого 2020 року №134/2020-рп «Про призначення І. Веклича головою Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області» призначено позивача головою Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області.
В подальшому, розпорядженням Президента України від 06 квітня 2021 року №407/2021-рп «Про звільнення ОСОБА_2 з посади голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області» звільнено позивача з посади голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області відповідно до пункту 6 частини другої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Розпорядженням Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області від 07 квітня 2021 року №26-ос «Про припинення повноважень голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області І. Веклича» вирішено припинити повноваження голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області 08 квітня 2021 року. Провести повний розрахунок із позивачем та виплатити вихідну допомогу у розмірі шестимісячного середнього заробітку, а також грошову компенсацію за 11 календарних днів щорічної невикористаної відпустки, зокрема за: невикористану частину щорічної відпустки за відпрацьований період роботи з 25.02.2020 по 24.02.2021 року у кількості 9 календарних днів, невикористану частину щорічної відпустки за відпрацьований період роботи з 25.02.2021 по 08.04.2021 року у кількості 2 календарних дні.
Розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 12 квітня 2021 року №31-ос «Про скасування розпорядження голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області від 07 квітня 2021 року №26-ос» скасовано назване розпорядження та вказано голові Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області ОСОБА_1 в термін до 12 квітня 2021 року прийняти розпорядження «Про припинення повноважень голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області І. Веклича» відповідно до вимог пункту 6 частини другої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України, розпорядження Президента України В. Зеленського від 06 квітня 2021 року №407/2021-рп «Про звільнення ОСОБА_2 з посади голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області» і невідкладно надати відділу управління персоналом та нагород апарату обласної державної адміністрації три засвідчені копії таких розпоряджень для направлення у Кабінет Міністрів України та Офіс Президента України.
12 квітня 2021 року та 13 квітня 2021 року працівниками апарату Чернівецької обласної державної адміністрації складено акти щодо ознайомлення позивача із розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 12 квітня 2021 року №31-ос «Про скасування розпорядження голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області від 07 квітня 2021 року №26-ос».
07 червня 2021 року позивач звернувся із листом до голови Чернівецької районної державної адміністрації, в якому повідомив про припинення своїх повноважень голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області з 08 квітня 2021 року та вказав про не проведення з ним повного розрахунку, на що листом від 12 липня 2021 року голова Чернівецької районної державної адміністрації повідомив позивача про те, що розпорядженням Чернівецької обласної державної адміністрації від 12 квітня 2021 року №31-ос «Про скасування розпорядження голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області від 07 квітня 2021 року №26-ос» скасовано вказане розпорядження.
На запит на отримання публічної інформації від 23 вересня 2021 року Чернівецькою обласною державною адміністрацією листом від 04 жовтня 2021 року надіслано позивачу засвідчену копію розпорядження Чернівецької обласної державної адміністрації від 12 квітня 2021 року №31-ос «Про скасування розпорядження голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області від 07 квітня 2021 року №26-ос».
У листі від 07 жовтня 2021 року позивач просив голову Чернівецької районної державної адміністрації припинити його повноваження голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області відповідно до вимог чинного законодавства та провести повний розрахунок з ним і виплатити середній заробіток по день фактичного розрахунку.
Листом від 05 листопада 2021 року Чернівецька районна державна адміністрація повідомила ОСОБА_1 , що в неї відсутні правові підстави і повноваження приймати рішення із кадрових питань щодо органу державної влади та її колишніх звільнених працівників. При цьому зазначено, що у разі не згоди з прийнятим рішенням, позивач має право на його оскарження у порядку та спосіб, визначеному статтею 233 Кодексу законів про працю України.
Позивач, вважаючи вказану відмову протиправною, звернувся до суду з адміністративним позовом з метою захисту своїх порушених прав.
Мотивувальна частина.
Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.
Відповідно до частини четвертої статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Згідно з частиною п'ятою статті 118 Конституції України голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначаються Законом України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV.
У відповідності до частин першої і другої статті 8 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV місцеві державні адміністрації очолюють голови відповідних місцевих державних адміністрацій. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень Президента України.
Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 30 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 № 586-XIV місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України. Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України та підзвітні і підконтрольні йому. Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень.
Процедура розгляду питань призначення на посаду та звільнення з посади голів місцевих держадміністрацій визначається Порядком розгляду питань, пов'язаних з підготовкою і внесенням подань щодо осіб, призначення на посаду та звільнення з посади яких здійснюється Верховною Радою України, Президентом України або Кабінетом Міністрів України чи погоджується з Кабінетом Міністрів України, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 11 квітня 2012 року № 298 (далі - Порядок №298).
Відповідно до підпункту 7 пункту 2 Порядку №298 голова місцевої держадміністрації призначається на посаду та звільняється з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.
Колегія суддів звертає увагу, що розпорядженням Президента України від 06 квітня 2021 року №407/2021-рп «Про звільнення ОСОБА_2 з посади голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області» звільнено позивача з посади голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області відповідно до пункту 6 частини другої статті 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».
Таким чином, колегія суддів вважає обґрунтованими доводи апеляційної скарги, що трудові відносини позивача були припинені з прийняттям розпорядження Президентом України від 06 квітня 2021 року №407/2021-рп.
Відповідно до пункту 22 Порядку №298 на підставі рішення про призначення на посаду чи звільнення з посади або листа погодження призначення на посаду та звільнення з посади за місцем роботи особи видається наказ (розпорядження), в якому фіксується дата початку роботи на відповідній посаді або дата припинення роботи.
На виконання вищевказаної норми Порядку №298 позивачем прийнято розпорядження від 07 квітня 2021 року №26-ос «Про припинення повноважень голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області І. Веклича».
За наведених обставин суд апеляційної інстанції вважає за необхідне звернути увагу, що індивідуальним актом, у розумінні пункту 19 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України, є акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
За своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію, наголошено й у абзаці четвертому пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23.06.1997 №2-зп у справі №3/35-313.
Правові питання щодо можливості скасування актів ненормативного характеру (актів індивідуальної дії разового застосування) суб'єктами їх прийняття визначені у Рішеннях Конституційного Суду України, зокрема, від 16.04.2009 №7-рп/2009 та від 13.05.1997 №1-зп, у яких визначено: «…органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення…»; «ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання».
Таким чином, розпорядження від 07 квітня 2021 року №26-ос «Про припинення повноважень голови Глибоцької районної державної адміністрації Чернівецької області І. Веклича» є актом індивідуальної дії, не має нормативного характеру, вичерпало свою дію фактом його виконання, і на його підставі виникли правовідносини щодо припинення позивачем публічної служби.
Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів не може погодитися з висновками суду першої інстанції щодо протиправної бездіяльності, яка полягала у неприйнятті розпорядження на підставі акту Президента України, оскільки таке розпорядження було прийнято позивачем 07 квітня 2021 року №26-ос та його дія була вичерпана з моменту прийняття.
Висновок за результатами розгляду апеляційної скарги.
З огляду на викладене, колегія суддів дійшла висновку, що судом першої інстанції неповно встановлено обставини, що мають значення для справи, надано неправильну оцінку встановленим по справі обставинам та помилково застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, що призвело до неправильного вирішення спору, що у відповідності до вимог статті 317 КАС України є підставою для скасування оскаржуваного рішення та прийняття нового судового рішення про відмову у задовленні позовних вимог.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 317, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Чернівецької районної державної (військової) адміністрації Чернівецької області задовольнити повністю.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 29 березня 2022 року скасувати.
Прийняти постанову, якою у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 відмовити в повному обсязі.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку згідно зі ст.ст.328, 329 КАС України.
Постанова суду складена в повному обсязі 02 вересня 2022 року.
Головуючий Кузьмишин В.М.
Судді Боровицький О. А. Сушко О.О.