ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
13 липня 2022 року м. Київ № 640/28113/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: головуючого судді Чудак О.М., суддів Донця В.А., Шейко Т.І., за участю секретаря судового засідання Лисун А.А., представників позивача Лутковської В.В., Лутковської-Бабич А.Л., Лукяненко Ж.В., представників відповідачів Пуленця А.С., Войт Н.О., у відсутність представників Державної казначейської служби України, розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Міністерства оборони України, Державної казначейської служби України про визнання бездіяльності протиправною, зобов'язання вчинити певні дії, стягнення компенсації,
установив:
ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернулась до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - Кабмін), Міністерства оборони України (далі - МОУ), Державної казначейської служби України (далі - ДКСУ), в якому просить:
визнати протиправною бездіяльність Кабміну та МОУ щодо відсутності нормативного врегулювання використання майна, що належить на праві приватної власності ОСОБА_1 , як фортифікаційної споруди, Збройними Силами України (далі - ЗСУ);
зобов'язати МОУ та Кабмін розробити та прийняти нормативно-правові акти, якими врегулювати порядок використання майна цивільних осіб підрозділами ЗСУ в ході проведення антитерористичної операції без введення воєнного або надзвичайного стану;
встановити порушення права ОСОБА_1 на користування своїм майном, а саме квартирою, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , у зв'язку з протиправною бездіяльністю Кабміну та МОУ в зв'язку з використанням цієї квартири підрозділами ЗСУ без законних підстав;
стягнути з МОУ компенсацію за порушення права ОСОБА_1 на користування своїм майном, а саме квартирою, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 у розмірі: 385 000 грн матеріальної шкоди; 100 000 грн моральної шкоди.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що з липня 2014 року позивач втратила можливість користуватися своєю квартирою (житлом), оскільки остання використовувалась військовослужбовцями як фортифікаційна споруда.
При цьому, відсутність з 2014 року законодавства про порядок використання та відшкодування шкоди за використання майна цивільних осіб у військових цілях є підставою для відшкодування шкоди, завданої таким використанням.
Матеріальна шкода обґрунтована тим, що позивач має орендувати інше місце проживання замість використовуваного військовими її житла та, відповідно, оцінює шкоду у заявленому розмірі.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.12.2020 прийнято позовну заяву до розгляду, відкрито провадження в адміністративній справі, вирішено здійснювати її розгляд у порядку загального позовного провадження.
У відзиві на позовну заяву (т. 1 а.с. 90-98) представник МОУ, зокрема, посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі №П/99014/370/18, стверджує, що фізичні особи не є безпосередніми учасниками публічно-правових відносин, які виникають під час здійснення Кабміном та іншими органами виконавчої влади нормотворчої діяльності, а тому й не можуть оскаржувати окремі стадії нормотворчого процесу до адміністративного суду.
Також представник МОУ посилається на те, що має місце тимчасове позбавлення права користування майном внаслідок проведення антитерористичної операції відповідно до Закону України «Про боротьбу з тероризмом», а не відчуження спірного майна.
За таких обставин, представник МОУ просить відмовити у задоволенні позову.
У відповіді на відзив (т. 1 а.с. 122-128) представник позивача наводить фактично ті самі аргументи та доводи, що і у позовній заяві.
Відзив на позовну заяву (т. 1 а.с. 131-141) представника Кабміну обґрунтований тим, зокрема, що позивачем не надано доказів вчинення Урядом протиправної бездіяльності або не здійснення Урядом дій чи неприйняття актів, які Кабмін зобов'язаний був прийняти.
Одночасно представник Кабміну стверджує, що на даний час нормативно врегульовано порядок отримання коштів постраждалими, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, а відтак вважає позов в частині відсутності законодавства, яке б врегульовувало спірні правовідносини безпідставним.
За наведених доводів, представник Кабміну просить у задоволенні позову відмовити.
У відповіді на відзив (т. 1 а.с. 156-160) представник позивача, спростовуючи доводи представника Кабміну у відзиві, просить його пояснення врахувати при прийнятті рішення.
02.02.2022 в судовому засіданні допитано в якості свідків з попередженням про кримінальну відповідальність за статтями 384 та 385 Кримінального кодексу України ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , зокрема, з приводу обставин користування військовослужбовцями квартирами будинку за адресою: АДРЕСА_2 .
В судовому засіданні учасники підтримали свої письмові позиції.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.
Як вбачається з довідки від 07.09.2017 №0000322332 (т. 1 а.с. 24) про взяття на облік внутрішньо переміщеної особи ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , остання зареєстрована за адресою: АДРЕСА_1 .
Згідно зі свідоцтвом про право власності на житло від 21.06.2006 (т. 1 а.с. 28-29) квартира за адресою: АДРЕСА_1 , належить на праві приватної спільної власності в рівних частках ОСОБА_1 та ОСОБА_5 (помер згідно з свідоцтвом про смерть від 21.06.206 серії НОМЕР_1 , т. 1 а.с. 26), що також підтверджується витягом від 23.06.2006 №11029761 (т. 1 а.с. 30) та інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 24.05.2021 №258036754 (т. 1 а.с. 195-197).
Відповідно до довідки Мар'їнської державної нотаріальної контори від 19.12.2016 №643/01-16 (т. 1 а.с. 27) позивач є спадкоємцем першої черги за законом як дружина померлого ( ОСОБА_5 ).
Згідно з актом технічного обстеження стану квартири за адресою: АДРЕСА_1 від 25.11.2015 (т. 1 а.с. 32) комісія провела обстеження вказаної квартири, яка постраждала під час артобстрілів у період з січня по листопад 2015 року, власниками якої є ОСОБА_1 та ОСОБА_5 . В результаті обстеження встановлено: осколочні пошкодження стін, стелі квартири, повністю розбиті 3 пластикових вікна, розбиті вхідні металеві двері та 3 дерев'яні міжкімнатні двері, розбиті металеві ворота гаражу.
Відповідно до довідки-підтвердження від 27.01.2016 (т. 1 а.с. 33, 249), виданої ОСОБА_5 , він та ОСОБА_1 під час проведення АТО втратили можливість проживати за адресою: АДРЕСА_1 , в період з 11.07.2014, але продовжували контролювати цілісність своєї нерухомості та майна. В період з 08.06.2015 і по теперішній час така можливість була повністю втрачена з причини дислокації військових частин ЗСУ по АДРЕСА_2 та заселення військових у приватні будівлі. Гр. ОСОБА_5 та інші члени його сім'ї дійсно є потерпілими під час проведення АТО і повністю втратили нерухомість і майно, яке знаходилося в нерухомості.
Згідно з листом Військової частини НОМЕР_2 від 09.09.2016 №313/шу/2/7532 (т. 1 а.с. 213) на ім'я позивача, інформація про дислокацію військовослужбовців ЗСУ у м. Мар'їнка в період з серпня 2014 року по серпень 2016 року становить державну таємницю.
З листа Штабу антитерористичного центру при Службі безпеки України від 26.12.2016 №33/2/2-К-1656 (т. 1 а.с. 34) на ім'я позивача видно, зокрема, що м. Мар'їнка включено до переліку населених пунктів, на території яких проводиться АТО, і в цілому знаходиться на лінії зіткнення. Інформація про факти примусового відчуження військовослужбовцями ЗСУ приватного житла позивача в Штабі АТЦ відсутня. Також повідомлено, що за даним фактом СВ Мар'їнського РВ ГУ МВС України у Донецькій області проводяться слідчі дії у рамках кримінального провадження №12015050690001165 від 13.07.2015.
Згідно з актом обстеження технічного стану житлового приміщення від 27.02.2020 №28 (т. 1 а.с. 31) обстежено квартиру за адресою: АДРЕСА_1 , яка була пошкоджена під час проведення бойових дій в січні 2015 року, з метою визначення її технічного стану, в присутності власника ОСОБА_1 , що належить їй на підставі свідоцтва про право власності. В результаті обстеження квартири встановлено її пошкодження внаслідок артобстрілів. Пошкоджені несучі конструкції, відсутні двері, вікна. Квартира непридатна для проживання. Потребує проведення відновлювальних робіт.
Проаналізувавши в сукупності вказані докази, суд вважає доведеним факт використання житла позивача військовослужбовцями ЗСУ, хоча, в силу вказаних обставин, не є можливим визначити чіткий період такого використання.
При цьому, спірні відносини виникли також у зв'язку з неможливістю позивача користуватись своєю квартирою та втратою частини речей, які в ній знаходились, що пов'язано з проведенням АТО та здійсненням заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, що здійснюються шляхом проведення операції Об'єднаних сил (ООС).
Обставини збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, а наразі і щодо всієї України, є не тільки загальновідомими, а і всесвітньо визнаними фактами, у зв'язку з чим суд не вбачає за необхідне окремо зупинятися на даних обставинах.
Водночас, відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності» від 14.04.2014 №405/2014, який набрав чинності 14.04.2014, введено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13.04.2014.
Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», який набрав чинності 27.04.2014, визначено статус території України, тимчасово окупованої внаслідок збройної агресії Російської Федерації, встановлено особливий правовий режим на цій території, визначено особливості діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій в умовах цього режиму, додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина, а також прав і законних інтересів юридичних осіб.
Законом України «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», який набрав чинності 15.10.2014, передбачено тимчасові заходи для забезпечення підтримки суб'єктів господарювання, що здійснюють діяльність на території проведення антитерористичної операції, та осіб, які проживають у зоні проведення антитерористичної операції або переселилися з неї під час її проведення.
Відповідно до статті 1 вказаного Закону період проведення антитерористичної операції - час між датою набрання чинності Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14.04.2014 №405/2014 та датою набрання чинності Указом Президента України про завершення проведення антитерористичної операції або військових дій на території України. Територія проведення антитерористичної операції - територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року «Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України» від 14.04.2014 №405/2014.
Частиною 1 статті 1 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях», який набрав чинності 24.02.2018, визнано тимчасово окупованими територіями у Донецькій та Луганській областях частини території України, в межах яких збройні формування Російської Федерації та окупаційна адміністрація Російської Федерації встановили та здійснюють загальний контроль, а саме: сухопутна територія та її внутрішні води у межах окремих районів, міст, селищ і сіл Донецької та Луганської областей; внутрішні морські води, прилеглі до сухопутної території, визначеної пунктом 1 цієї частини; надра під територіями, визначеними пунктами 1 і 2 цієї частини, та повітряний простір над цими територіями.
За змістом статей 8, 9 такого Закону встановлено заходи із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, початок і завершення якого визначаються окремими рішеннями Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України; стратегічне керівництво силами та засобами Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях покладено на Генеральний штаб Збройних Сил України; визначено повноваження Командувача об'єднаних сил та діяльність Об'єднаного оперативного штабу Збройних Сил України.
Відповідно до частини 2 статті 13 Закону України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» цим Законом Верховна Рада України відповідно до пункту 9 частини 1 статті 85 Конституції України схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань, що приймається відповідно до пункту 19 частини першої статті 106 Конституції України, для відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях і забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях.
Указом Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях» від 30.04.2018 №116/2018 уведено в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30.04.2018 «Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях».
Згідно з Переліком населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, який є додатком до розпорядження Кабінету Міністрів України від 02.12.2015 №1275-р, станом на час формування цього додатку м. Мар'їнка, Донецької області включено до переліку. Наявний цей населений пункт і в Переліку в редакції розпорядження Кабінету Міністрів України від 23.01.2019 №28-р.
Зважаючи на наведене правове регулювання, суд констатує, що з 14.04.2014 на підставі Указу Президента України розпочато АТО, з 30.04.2018 відповідно до Указу Президента України від 30.04.2018 №116/2018 здійснюється ООС.
В свою чергу, як видно з позовної заяви, з 11.07.2014 позивач втратила можливість користуватися своєю квартирою, яка є її єдиним житлом, у м. Мар'їнка, Донецької області, оскільки будинок, де знаходиться квартира, використовується військовослужбовцями ЗСУ, що, всупереч вимогам частини 2 статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), за якою в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, не спростовано відповідачами належними та допустимими доказами.
Згідно зі змістом статті 41 Конституції України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності. Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване лише як виняток з мотивів суспільної необхідності, на підставі і в порядку, встановлених законом, та за умови попереднього і повного відшкодування їх вартості. Примусове відчуження таких об'єктів з наступним повним відшкодуванням їх вартості допускається лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану. Використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) та протоколи до неї є частиною національного законодавства України відповідно до статті 9 Конституції України, як чинний міжнародний договір, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радою України. Ратифікація Конвенції відбулася на підставі Закону України від 17.07.1997 №475/97-ВР та вона набула чинності для України 11.09.1997.
Відповідно статті 1 протоколу №1 до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права.
Суд погоджується з доводами позивача та її представників, що в спірному випадку квартира позивача становить майно в розумінні наведеної норми, відповідно, в спірних правовідносинах, застосовною є стаття 1 протоколу №1 до Конвенції, що не заперечується представниками відповідачів.
З огляду на те, що суд дійшов висновку про неможливість ОСОБА_1 користуватися власною квартирою, яка є її єдиним житлом, внаслідок зайняття військовослужбовцями ЗСУ будинку, де знаходиться квартира, суд доходить висновку про втручання держави в особі ЗСУ в право позивача мирно володіти своїм майном (квартирою).
Поряд з цим, відповідно до частин 1 та 2 статті 1 Закону України «Про Збройні Сили України» Збройні Сили України - це військове формування, на яке відповідно до Конституції України покладаються оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності. Збройні Сили України забезпечують стримування збройної агресії проти України та відсіч їй, охорону повітряного простору держави та підводного простору у межах територіального моря України у випадках, визначених законом, беруть участь у заходах, спрямованих на боротьбу з тероризмом.
Правовою основою діяльності Збройних Сил України є Конституція України, цей Закон, Закон України «Про оборону України», статути Збройних Сил України, інші закони України, акти Президента України, Кабінету Міністрів України, міжнародні договори України, що регулюють відносини в оборонній сфері (стаття 2 вказаного Закону).
Статтею 6 Закону України «Про Збройні Сили України» встановлено, що органи військового управління, з'єднання, військові частини, військові навчальні заклади, установи та організації Збройних Сил України дислокуються на території держави або тимчасово за її межами відповідно до завдань оборони, стратегічного плану застосування і завдань Збройних Сил України з урахуванням військово-адміністративного поділу території України та соціально-економічних умов районів дислокації. План дислокації Збройних Сил України розробляється Генеральним штабом Збройних Сил України, узгоджується Міністерством оборони України з Кабінетом Міністрів України і затверджується Президентом України. Передислокація військових частин, а також військових навчальних закладів, установ та організацій Збройних Сил України до рівня з'єднання здійснюється за рішенням Міністерства оборони України за погодженням з Кабінетом Міністрів України, а з'єднань - за рішенням Президента України.
Зі змісту вказаних норм видно, що вони не регулюють питання дислокації ЗСУ під час АТО та/чи ООС у житлових приміщеннях, які належать на праві власності цивільним особам, внаслідок чого користування такими приміщення є неможливим.
Представники відповідачів не надали доказів прийняття рішення щодо дислокації ЗСУ під час АТО та ООС у будинку за вказаною адресою, зокрема, у квартирі 7, натомість вказавши правовою підставою використання будинку, де знаходиться квартира позивача, пункт 6 частини 1 статті 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом».
При цьому, посилаючись на норми такого Закону, представник МОУ стверджує, що має місце тимчасове позбавлення права користування майном внаслідок проведення АТО, а представник Кабміну вважає, що наведений Закон надає право ЗСУ в рамках проведення АТО користуватися жилими та іншими приміщення, що належать громадянам.
Так, відповідно до пункту 6 частини 1 статті 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» у районі проведення антитерористичної операції посадові особи, залучені до операції, мають право входити (проникати) в жилі та інші приміщення, на земельні ділянки, що належать громадянам, під час припинення терористичного акту та при переслідуванні осіб, які підозрюються у вчиненні такого акту, на територію та в приміщення підприємств, установ і організацій, перевіряти транспортні засоби, якщо зволікання може створити реальну загрозу життю чи здоров'ю людей.
За змістом статті 1 зазначеного Закону терористичний акт - злочинне діяння у формі застосування зброї, вчинення вибуху, підпалу чи інших дій, відповідальність за які передбачена статтею 258 Кримінального кодексу України. У разі, коли терористична діяльність супроводжується вчиненням злочинів, передбачених статтями 112, 147, 258 - 260, 443, 444, а також іншими статтями Кримінального кодексу України, відповідальність за їх вчинення настає відповідно до Кримінального кодексу України.
З аналізу змісту вказаних норм вбачається, що статтею 15 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» передбачено повноваження військовослужбовців проникати, знаходиться у приміщеннях цивільних осіб саме під час запобіганню антитерористичному акту, тобто дана норма не врегульовує не тільки питання використання житлових приміщень, які знаходяться в користуванні цивільних осіб, унаслідок чого такі особи втратили можливість ними користуватись, а і тим паче тимчасове позбавлення права користування. Не передбачають наведені норми і порядку компенсації за таке користування.
Так само Законом України «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях» не встановлено особливостей повноважень ЗСУ, інших військових формувань щодо їх дислокації з використанням майна цивільних осіб, внаслідок чого останні втратили можливість користуватися цим майном.
Також не може бути застосований Закон України «Про передачу, примусове відчуження або вилучення майна в умовах правового режиму воєнного чи надзвичайного стану», оскільки у межах спірних правовідносин мова йде про АТО та ООС.
За змістом частини 2 статті 1 протоколу №1 до Конвенції держава може здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів. Однак такий контроль має мати правове підґрунтя в національному законодавстві.
З урахуванням наведеного, суд вважає обґрунтованими доводи позивача та її представників, що зайняття та використання ЗСУ квартири ОСОБА_1 є втручанням в право останньої мирно володіти своїм майном, що відбулось без законних підстав, оскільки законодавство України не містить таких.
Представник МОУ та Уряду зазначили, що право позивача може бути відновлено відповідно до Порядку надання та визначення розміру грошової допомоги постраждалим від надзвичайних ситуацій та розміру грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №947 (у редакції постанови Кабміну від 02.09.2020 №767), який визначає механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою «Грошова компенсація постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації».
Суд погоджується з твердженням представників позивача, що вказаний механізм передбачає грошову компенсацію постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано, в той час як у межах спірних правовідносин судом встановлено не руйнування майна позивача, а його використання військовослужбовцями ЗСУ (що також призвело до неможливості користування квартирою позивачем), допущення бездіяльності з цього приводу стосовно неприйняття відповідного нормативно-правового акту та необхідність компенсації за таке використання.
Зокрема, з наданих свідками показань, довідки-підтвердження вбачається присутність та явні ознаки саме використання квартири позивача військовослужбовцями ЗСУ.
Відтак, суд відхиляє доводи представників відповідачів про те, що позивач може скористатися механізмом наведеної компенсації.
Слід звернути увагу на те, що відсутність правового регулювання стосовно використання військовослужбовцями ЗСУ житла та не передбачення компенсаційних механізмів призводить до юридичної невизначеності.
Також, як вказує позивач та його представники, залишається незрозумілим чи зможе позивач відновити своє право на користування житлом, за яких обставин та через який період часу, яким чином будуть компенсуватися витрати на утримання житла, в тому числі комунальні послуги, інші витрати в разі пошкодження житла.
Разом з тим, статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
Так, у позовній заяві позивач посилається на рішення Великої Палати Європейського суду з прав людини у справі «Чірагов та інші проти Вірменії» від 16.06.2015 заява №13216/05 (https://hudoc.echr.coe.int, https://supreme.court.gov.ua/userfiles/media/Chiragov_v_Vurm.pdf), де суд зазначив, що рекомендації стосовно заходів, які Уряд-відповідач може і повинен вжити з метою захисту майнових прав заявників та які можна знайти у відповідних міжнародних стандартах, зокрема в Принципах Пінейру ООН та в Резолюції №1708 (2010) «Вирішення майнових питань біженців та переміщених осіб» Парламентської Асамблеї Ради Європи щодо необхідності гарантувати своєчасне і дієве відшкодування збитків у зв'язку з втратою доступу до житла, земельних ділянок та іншого майна, яке залишене біженцями і внутрішньо-переміщеними особами, незалежно від проведення в цей момент переговорів про вирішення збройних конфліктів або про статус конкретної території. За правовою позицією суду, до досягнення комплексного мирного врегулювання, видається особливо важливим створити механізм подання майнових вимог, який повинен бути легко доступним та включати процедури, що передбачають гнучкий стандарт доведення та дозволяють заявникам та іншим особам у схожій ситуації відновити свої майнові права і отримати компенсацію за втрату можливості користування ними (пункт 199).
У наведеній справі заявники звернулися до Європейського суду з прав людини, оскільки вони були позбавлені можливості повернутися в Лачинський район на території, окупованій державою-відповідачем, не могли користуватися своїм майном та житлом, які були там розташовані, не отримали жодної компенсації своїх втрат, вважали, що це становило триваюче порушення, зокрема, статті 1 протоколу №1 до Конвенції.
Крім того, відповідно до пункту 136 рішення Європейського суду з прав людини від 15.11.2007 у справі «Хамідов проти російської федерації» (заява № 72118/01), на яке посилається позивач, суд наголошує, що в ситуації, коли держава використовує нерухоме майно приватної особи, як це було у розглянутому випадку, саме державі належить вжити належних заходів для того, щоб засвідчити стан цієї нерухомості до переходу її до її володіння та звітувати за неї після.
За висновком суду, вказаний Порядок використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення грошової компенсації постраждалим, житлові будинки (квартири) яких зруйновано внаслідок надзвичайної ситуації воєнного характеру, спричиненої збройною агресією Російської Федерації, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №947 (у редакції постанови Кабміну від 02.09.2020 №767) не вирішує питань щодо правових підстав користування житлом, оформлення відповідних документів, які б підтверджували використання житла чи підтверджували неможливість його використання внаслідок використання квартири у будинку, які б вирішували питання витрат на утримання житла та сплати комунальних послуг, компенсації за користування.
Відповідно до статті 1 Конвенції Високі Договірні Сторони гарантують кожному, хто перебуває під їхньою юрисдикцією, права і свободи, визначені в розділі I цієї Конвенції.
Отже, Україна взяла на себе зобов'язання гарантувати право мирно володіти майном особам, які перебувають під її юрисдикцією.
За наведених висновків суду, необхідно погодитись з доводами представників позивачів, що порушення права позивача мирно володіти майном зумовлене невиконанням Україною позитивних зобов'язань щодо прийняття правового акту з питань використання військовослужбовцями ЗСУ житла цивільних осіб під час проведення АТО і ООС та про компенсацію за використання такого житла.
Згідно з постановою Верховної Ради України про заяву Верховної Ради України «Про відступ України від окремих зобов'язань, визначених Міжнародним пактом про громадянські і політичні права та Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод» Україна скористалась своїм правом на відступ від зобов'язань, визначених пунктом 3 статті 2, статтями 9, 12, 14 та 17 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та статтями 5, 6, 8 та 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в окремих районах Донецької та Луганської областей України, визначених Антитерористичним центром при Службі безпеки України у зв'язку з проведенням антитерористичної операції, на період до повного припинення збройної агресії Російської Федерації, відновлення конституційного ладу та порядку на окупованій території України та повідомлення Генеральному секретарю Організації Об'єднаних Націй та Генеральному секретарю Ради Європи про продовження застосування у повному обсязі Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Тобто, відповідна заява не передбачає відступу від статті 1 Конвенції та статті 1 протоколу №1 до Конвенції.
Відтак, обраний представниками позивача спосіб захисту прав та інтересів позивача, з урахуванням наведених висновків, суд визнає належним. При цьому, суд враховує, що позивач не заперечує в ситуації проведення АТО та ООС використання військовими формуваннями її житла з метою забезпечення безпеки України, однак, бажаючи використовувати своє житло в майбутньому, знаходиться в стані юридичної невизначеності щодо правових підстав використання житла, строків такого використання, чи здійснюється сплата комунальних послуг чи інші витрати на утримання житла, чи фіксується це в належний спосіб, що може мати в майбутньому доказову силу, чи є можливим отримання компенсації, які підстави її виплати та від чого залежить розмір.
Відповідно до пункту 2 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина.
Згідно з абзацом 3 пункту 3 статті 20 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина забезпечує проведення державної правової політики (абзац другий); вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здоров'я людини та громадянина від протиправних посягань, охорони власності та громадського порядку, забезпечення пожежної безпеки, боротьби із злочинністю, запобігання і протидії корупції (абзац четвертий).
Отже, Уряд є вищим органом у системі органів виконавчої влади, наділений повноваженнями вчиняти дії з метою захисту прав людини.
Основним Законом України встановлено, що право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та Кабінету Міністрів України (частина 1 статті 95), Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими до виконання (частина 1 статті 117).
Тобто, Уряд для реалізації своїх повноважень може внести проект закону України або ухвалити власний нормативно-правовий акт з метою захисту прав та інтересів осіб, зокрема, в спірних відносинах.
Суд не може прийняти до уваги посилання представника МОУ на постанову Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі №П/99014/370/18, як на підставу для відмови у задоволенні позову, оскільки вказане рішення стосується зовсім інших обставин і сторін - здійснення Верховною Радою України законотворчої діяльності, стадій законотворчого процесу.
У даній справі права позивача порушені внаслідок неухвалення правового акту, який би врегульовував суспільні відносини, а не законодавчої ініціативи.
Отже, з огляду на встановлені обставини щодо неможливості позивачем користуватися своїм єдиним житлом внаслідок того, що військовослужбовці ЗСУ займають будівлю, де знаходиться таке житло, проаналізоване судом правове регулювання, зважаючи на висновки суду щодо відсутності правового регулювання підстав використання житла цивільних осіб військовослужбовцями ЗСУ під час проведення АТО та/чи ООС, беручи до уваги практику Європейського суду з прав людини стосовно обов'язку держави виконати свої позитивні зобов'язання з прийняття правового акту для врегулювання наведених відносин, суд доходить висновку про обґрунтованість позовних вимог до Кабміну щодо його протиправної бездіяльності. Відповідно, підлягають задоволенню похідні вимоги в частині зобов'язання Кабміну розробити та прийняти відповідний нормативно-правовий акт.
За висновок суду, втручання суду у дискреційні повноваження Уряду шляхом зобов'язання ухвалити правовий акт для врегулювання спірних відносин зумовлений в першу чергу позицією суб'єкта владних повноважень, яким не визнається існування відповідних спірних питань, недоведеністю виконання державою своїх позитивних зобов'язань за Конвенцією щодо врегулювання відносин з використання військовослужбовцями ЗСУ майна цивільних осіб в ситуації, коли відбувається АТО та/чи проводиться ООС.
При цьому, судом визнано обґрунтованими доводи представників позивача, що ефективним способом захисту прав позивача, яка бажає користуватись своїм майном у майбутньому, перебуває у стані невизначеності щодо матеріального тягаря за утримання житла, який на неї може бути покладено в майбутньому та відсутності правового регулювання відповідних відносин, є ухвалення відповідного правового акту.
Водночас, зміст принципу офіційного з'ясування всіх обставин у справі, передбачений пунктом 4 частини 3 статті 2 КАС України, зобов'язує адміністративний суд до активної ролі у судовому засіданні, в тому числі і до уточнення змісту позовних вимог, з наступним обранням відповідного способу захисту порушеного права.
Варто також наголосити, що статтею 13 Конвенції (право на ефективний засіб юридичного захисту) передбачено, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
При цьому під ефективним засобом (способом) слід розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект.
У пункті 145 рішення від 15.11.1996 у справі Чахал проти Об'єднаного Королівства (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що згадана норма гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.
Таким чином, ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права.
За вказаних обставин та наведеного правового регулювання, а також з метою ефективного, повного та належного захисту порушених прав позивача, суд вважає за необхідне захистити порушені права позивача шляхом визнання протиправною бездіяльності Кабміну щодо невчинення дій з ухвалення нормативно-правового акту про використання майна, що належить на праві приватної власності ОСОБА_1 ЗСУ під час проведення АТО, Операції Об'єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях, зобов'язання Кабміну вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акту, яким врегулювати порядок використання майна цивільних осіб ЗСУ під час проведення АТО, Операції Об'єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях без введення воєнного або надзвичайного стану.
Обрання такого способу захисту як визнання бездіяльності Кабміну протиправною щодо неприйняття акту стосовно квартири ОСОБА_1 обумовлено тим, що саме вона звернулась до суду за захистом, в той час як зобов'язання Кабміну щодо ухвалення нормативно-правового акту стосовно саме цивільних осіб обумовлено тим, що це стосується необмеженого кола осіб і не може мати індивідуальний характер. Майно позивача є квартирою, яка знаходиться в будинку, натомість термін фортифікаційна споруда не міститься у законодавстві та по своїй суті звужує спектр правовідносин, оскільки квартиру (будинок) військовослужбовці можуть використовувати не тільки як фортифікацію (захисну споруду), а і з іншою метою, наприклад для розміщення особового складу, складу, місця приготування їжі тощо.
Щодо вимог до МОУ, то за відсутності правового регулювання спірних відносин, враховуючи висновок суду про наявність компетенції Уряду вчинити відповідні дії з ухвалення правового акту, зважаючи на обраний спосіб захисту, суд вважає, що вимоги до МОУ є необґрунтованими.
Крім того, під час судового розгляду справи представники позивача визнали, що під час проведення АТО та ООС може виникнути необхідність у використанні житла позивача. Тобто позивач з розумінням ставиться до ситуації, яка склалась та усвідомлює необхідність проведення відповідних дій, проте переконана, що в правовій державі має існувати механізм компенсації, зокрема, власнику житла (квартири/будинку) за використання його майна як фортифікаційної споруди, на що також вказують норми Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Що стосується позовної вимоги про встановлення порушення права ОСОБА_1 на користування своїм майном, а саме квартирою, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , у зв'язку з протиправною бездіяльністю Кабміну та МОУ внаслідок використання цієї квартири підрозділами ЗСУ без законних підстав, то вона задоволенню не підлягає, оскільки є обставинами, які підлягають встановленню для обґрунтування позовних вимог щодо бездіяльності по прийняттю акту та зобов'язання вчинити дії по його прийняттю, а не окремою позовною вимогою.
Не підлягає задоволенню і вимога про стягнення з МОУ компенсації за порушення права ОСОБА_1 на користування своїм майном, а саме квартирою, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 у розмірі: 385 000 грн матеріальної шкоди; 100 000 грн моральної шкоди, оскільки будь-яких доказів на її підтвердження та понесення шкоди саме у вказаному розмірі позивачем суду не надано.
Відповідно до частини першої статті 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні (ст. 90 КАС України).
Враховуючи, що вимоги ОСОБА_1 в частині є обґрунтованими, відповідають дійсним обставинам та знайшли своє підтвердження в матеріалах справи, в той час, коли відповідачем належним чином наведені позивачем посилання не спростовано, а МОУ в частині вимог навпаки доведено передчасність вимог до нього, суд доходить висновку про необхідність захисту прав позивача в судовому порядку та задоволення позову частково.
Відповідно до частини третьої статті 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Позивачем сплачено судовий збір у розмірі 1681,60 грн. (квитанції від 10.11.2020 №2238 та від 23.11.2020 №50028) за дві вимоги немайнового характеру.
Оскільки позов задоволено частково, з урахуванням частини задоволених вимог, на користь позивача підлягають присудженню судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 700,00 грн. за рахунок КМУ.
На підставі викладеного, керуючись статтями 2, 6, 72-77, 139, 241-246, 255 КАС України,
вирішив:
Адміністративний позов ОСОБА_1 , - задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Кабінету Міністрів України щодо невчинення дій з ухвалення нормативно-правового акту про використання майна, що належить на праві приватної власності ОСОБА_1 Збройними Силами України під час проведення Антитерористичної операції, Операції Об'єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.
Зобов'язати Кабінет Міністрів України вчинити необхідні та достатні дії для ухвалення нормативно-правового акту, яким врегулювати порядок використання майна цивільних осіб Збройними Силами України під час проведення Антитерористичної операції, Операції Об'єднаних сил зі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях без введення воєнного або надзвичайного стану.
В задоволенні решти позовних вимог, - відмовити.
Стягнути з Кабінету Міністрів України на користь ОСОБА_1 витрати по сплаті судового збору у розмірі 700 (сімсот) гривень.
Рішення набирає законної сили відповідно до статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими статтями 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_3 ; реєстраційний номер облікової картки платника податків: НОМЕР_3 ).
Відповідач - Кабінет Міністрів України (вул. Грушевського, 12/2, м. Київ, 01008; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: відсутній).
Відповідач - Міністерство оборони України (проспект Повітрофлотський, 6, м. Київ, 03168; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 00034022).
Відповідач - Державна казначейська служба України (вул. Бастіонна, 6, м. Київ, 01601; ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України: 37567646).
Повний текст рішення складено 11.08.2022.
Головуючий суддя О.М. Чудак
Суддя: В.А. Донець
Суддя: Т.І. Шейко