Справа № 826/7249/18 Головуючий у І інстанції - Клименчук Н.М.
Суддя-доповідач - Мельничук В.П.
01 вересня 2022 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
Головуючого-судді: Мельничука В.П.,
суддів: Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2022 року у справі за адміністративним позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Нафтогазексплуатація» про визнання протиправними дій, зобов'язання вчинити дії, -
Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної служби геології та надр України, третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю «Нафтогазексплуатація», в якій просило:
- визнати протиправними дії Держгеонадр України, які полягають у відмові у видачі ПАТ «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого у межах Сумської області, та поверненні заяви з документами на отримання відповідного спеціального дозволу;
- зобов'язати Держгеонадра України у силу принципу «мовчазної згоди», встановленого частиною шостою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06.09.2005 № 2806-IV, прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом, та строком на 20 років, а саме: від 08.09.2017, строком на 20 років, до 08.09.2037.
В обґрунтування позовних вимог Позивач посилався на те, що він звернувся до Відповідача із заявою від 30.06.2017 № 04.1.1-20/39 про отримання спеціального дозволу на користування надрами Будівського нафтогазкондесатного родовища без проведення аукціону з метою видобування вуглеводнів до якої було додано визначений чинним законодавством пакет документів, проте Відповідачем вказана заява не була розглянута у строки та в порядку, встановлені законодавством.
Позивач також наголошував на тому, що відповідно до положень Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», у зв'язку зі спливом встановлених строків для видачі або відмови у видачі Відповідачем документів дозвільного характеру, він, за принципом мовчазної згоди, набув права на провадження господарської діяльності за відповідним спеціальним дозволом.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 грудня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року, адміністративний позов задоволено повністю.
Визнано протиправними дії Державної служби геології на надр України, які полягають у безпідставній відмові у видачі Публічному акціонерному товариству «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області та поверненні заяви з документами на отримання відповідного спеціального дозволу.
Зобов'язано Державну службу геології на надр України прийняти наказ, на підставі якого видати Публічному акціонерному товариству «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області з останнього дня строку, передбаченого законодавством на розгляд заяви дозвільним органом та строком на 20 років.
Постановою Верховного Суду від 07 вересня 2021 року закрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Нафтогазексплуатація» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року.
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задоволено частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року скасовано, а справу направлено на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 24 вересня 2021 року прийнято адміністративну справу № 826/7249/18 до свого провадження, та вирішено, що справа буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 02 грудня 2021 року клопотання ТОВ «Нафтогазексплуатація» задоволено.
Залучено в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні Відповідача - ТОВ «Нафтогазексплуатація».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2022 року у задоволенні позову відмовлено повністю.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням, Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» подало апеляційну скаргу, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити у повному обсязі.
В апеляційній скарзі Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» посилається на порушення судом першої інстанції норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
Апеляційна скарга мотивована тим, що позиція суду першої інстанції щодо неможливості ПАТ «Укрнафта» отримати в даному випадку спеціальний дозвіл на користування надрами Будівського родовища є такою, що не відповідає приписам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615) в чинній на той момент редакції.
Також, Позивачем наголошено, що Держгеонадра в межах законодавчо встановленого строку не здійснила дій, передбачених Порядком № 615 за наслідками розгляду заяви з доданими документами ПАТ «Укрнафта», що стало передумовою для виникнення правовідносин, у яких суб'єкт господарювання - Позивач має право на застосування принципу мовчазної згоди та є таким, що набув право на провадження господарської діяльності з видобутку вуглеводнів Будівського родовища. Вказане, в свою чергу, є підставою для зобов'язання Відповідача вчинити дії - прийняти наказ, на підставі якого видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами відповідного родовища.
Крім того, Позивач в апеляційній скарзі зазначає, що Держгеонадра листом від 12.03.2018 року № 4121/03/12-18 повідомила Позивачу про відмову в наданні спеціального дозволу на користування надрами Будівського родовища на підставі пункту 19 Порядку, а саме: у зв'язку з відмовою в погодженні з боку Мінприроди та повернула надані Позивачем документи.
Відмова Мінприроди у погодженні надання надр у користування, оформлена протоколом засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування від 14.02.2018 року № 37, який уведений в дію наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 14.02.2018 № 58.
Зазначена відмова в погодженні була отримана зі спливом більш ніж 6 місяців після звернення Відповідача до Мінприроди, тобто коли відповідно до положень абзацу 11 пункту 9 Порядку, вважалось, що таке погодження вже надано.
Також, Позивачем вказано, що підстав для задоволення заяви ТОВ «Нафтогазексплуатація» про вступ у справу в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні Відповідача у суду першої інстанції не було.
Відповідачем, Третьою особою подано відзиви на апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта», в яких вони просять відмовити в задоволенні апеляційної скарги Позивача, а рішення суду першої інстанції залишити без змін з посиланням на те, що оскаржуване судове рішення відповідає нормам чинного законодавства.
Апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження, згідно з п. 3 ч. 1 ст. 311 КАС України, яким передбачено, що суд апеляційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджується матеріалами справи, що 18 листопада 1999 року Державною службою геології та надр України видано Позивачу Спеціальний дозвіл на користування надрами № 1299, відповідно до якого: вид користування надрами - геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислова розробка; мета користування - пошуки та розвідка покладів вуглеводнів у відкладах нижнього карбону, дослідно-промислова розробка, геолого-економічна оцінка запасів родовища ДКЗ України з метою передачі його в промислову розробку; назва родовища - Будівська площа; місцезнаходження - Сумська область, Охтирський район, 20 км на південний схід від м. Зіньків; площа - 39,4 га; вид корисної копалини - газ природний, нафта, конденсат; строк дії спеціального дозволу - дійсний до 18 (вісімнадцятого) листопада 2014 (дві тисячі чотирнадцятого) року.
ПАТ «Укрнафта» здійснено за власні кошти:
- геологічне вивчення ділянки надр Будівської площі, про що зазначено на звороті спеціального дозволу від 18.11.1999 року № 1299, у графі «Джерело фінансування робіт, які планує виконати надрокористувач під час користування надрами» - «власні кошти»;
- підрахунок запасів Будівського нафтогазконденсатного родовища Сумської області, Охтирського району.
Колегією Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України розглянуто матеріали геолого-економічної оцінки запасів Будівського нафтогазоконденсатного родовища Сумської області, подані ПАТ «Укрнафта» з метою визначення промислового значення його запасів у поточних умовах (спеціальний дозвіл на користування надрами від 18.11.1999 № 1299), за наслідками розгляду яких протокольним рішенням від 21.09.2016 року № 3653, зокрема визнано Будівське нафтогазоконденсатне родовище підготовленим до промислової розробки на умовах геолого-економічного ризику користувача надр на базі балансових (видобувних) запасів вуглеводнів за рекомендованим в доопрацьованому ТЕО оптимальним варіантом: III експлуатаційний об'єкт (нафтовий поклад В-17н2) - буріння другого стовбуру в існуючій свердловині 1.
Листом від 20.12.2016 № 823/08 Колегією Державної комісії України по запасах корисних копалин при Державній службі геології та надр України повідомлено Позивача, що її протокол від 21.09.2016 № 3653 щодо розгляду матеріалів геолого-економічної оцінки Будівського нафтогазоконденсатного родовища в Сумській області, поданих ПАТ «Укрнафта», розглянутий Державною службою геології та надр України (протокол засідання Робочої групи з розгляду протоколів Державної комісії України по запасах корисних копалин від 22.11.2016 № 50) і переданий на постійне зберігання до ДНВП «Геоінформ України».
30.06.2017 року ПАТ «Укрнафта» до Держгеонадр України подано заяву на отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону № 04.1.1-20/39, в якій, на підставі того, що згідно підпункту 1 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, Позивачем виконана за результатами геологічного вивчення ділянки надр за власні кошти геолого-економічна оцінка запасів Будівського нафтогазоконденсатного родовита, яка затверджена ДКЗ України (протокол № 3653 від 21.09.2016), просило надати спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою видобування вуглеводнів (нафти, газу, розчиненого у нафті, вільного газу та конденсату) на 20 років Будівського иафтогазоконденсатного родовища Сумської області, Охтирського району, 20 км на південний схід від м. Зіньків, відповідно до пункту 5, 7, абзацу 20 пункту 8 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.
Листами від 10.07.2017 року № 14862/03/12-17, № 14863/03/12-17 Відповідач, відповідно до пункту 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 просило Міністерство екології та природних ресурсів України, Сумську обласну раду у визначений Порядком термін розглянути питання щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, що знаходиться в Охтирському районі Сумської області.
Рішенням Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України, оформленим протоколом від 14 лютого 2018 року № 37, зокрема ПАТ «Укрнафта» відмовлено у погодженні надання надр у користування на підставі абз. 6 п. 6 Регламенту погодження Мінприроди надання надр у користування, у зв'язку з недостатністю природоохоронних заходів для підтримання належного екологічного стану навколишнього природного середовища при користуванні надрами.
Як вбачається із вказаного рішення, згідно з пунктом 1 статті 3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» здійснення оцінки впливу на довкілля є обов'язковим у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності, визначеної частинами другою і третьою цієї статті. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності.
Відповідно до підпункту 3 пункту 3 статті 3 Закону України «Про оцінку впливу но довкілля» видобування корисних копалин, крім корисних копалин місцевого значення, які видобуваються землевласниками чи землекористувачами в межах наданих їм земельних ділянок з відповідним цільовим використанням відносяться до другої категорії видів планованої діяльності та об'єктів, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля.
Згідно наданих матеріалів ділянка знаходиться неподалік водних об'єктів та їх охоронних зон. Реалізація запланованої діяльності не відповідатиме статті 80 Водного кодексу України.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України «Про погодження надання надр у користування» від 14 лютого 2018 року № 58, відповідно до п. 5 Регламенту погодження Мінприроди надання надр у користування, затвердженого наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 15 лютого 2016 року № 56, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 29 лютого 2016 року за № 308/28438, ведено в дію протокол № 37 засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України від 14 лютого 2018 року.
Рішенням вісімнадцятої сесії сьомого скликання Сумської обласної ради «Про погодження надання надр у користування Будівського нафтогазоконденсатного родовища Публічному акціонерному товариству «Укрнафта»» від 02 березня 2018 року, розглянувши клопотання Державної служби геології та надр України щодо погодження надання Публічному акціонерному товариству «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин Будівського нафтогазоконденсатного родовища, розташованого на території Охтирського району Сумської області, на підставі висновку Департаменту екології та охорони природних ресурсів Сумської обласної державної адміністрації про доцільність погодження надання спеціального дозволу на користування надрами, відповідно до статті 9-1 Кодексу України про надра, Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, Порядку погодження клопотань про надання надр у користування в Сумській області, затвердженого рішенням Сумської обласної ради від 16 серпня 2013 року, керуючись статтею 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», обласна рада вирішила погодити надання Публічному акціонерному товариству «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування корисних копалин Будівського нафтогазоконденсатного родовища, розташованого на території Охтирського району Сумської області.
Листом від 12 березня 2018 року № 4121/03/12-18 Державна служба геології та надр України опрацювала та повернула заяву ПАТ «Укрнафта» з доданими до неї документами від 30.06.2017 року № 04.1.1-20/39 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області, у зв'язку з відмовою Мінприроди у погодженні надання надр у користування.
Крім того, у листі повідомлено, що 18.12.2017 введено в дію Закон України (далі - Закон) «Про оцінку впливу на довкілля» від 23.05.2017 року № 2059-VIII, який встановлює правові та організаційні засади оцінки впливу на довкілля, спрямованої на запобігання шкоді довкіллю, забезпечення екологічної безпеки, охорони довкілля, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, у процесі прийняття рішень про провадження господарської діяльності, яка може мати значний вплив на довкілля, з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Сферу застосування оцінки впливу на довкілля визначено статтею 3 Закону.
Видобування корисних копалин, крім корисних копалин місцевого значення, які видобуваються землевласниками чи землекористувачами в межах наданих їм земельних ділянок з відповідним цільовим використанням віднесено до другої категорії видів планової діяльності, які можуть мати значний вплив на довкілля та підлягають оцінці впливу на довкілля відповідно до пункту З частини 3 статті 3 Закону.
Згідно п. 3 ст. 17 Закону висновки державної екологічної експертизи, одержані до введення в дію Закону, зберігають чинність та мають статус висновку з оцінки впливу на довкілля.
Згідно ст. 15-1 Кодексу України про надра, надання надр у користування, яке пов'язане з провадженням діяльності, здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля.
Частиною третьою статті 14 Закону України «Про нафту і газ» передбачено, що надання спеціальних дозволів на користування надрами здійснюється з урахуванням результатів оцінки впливу на довкілля.
Таким чином, у наданні запитуваного дозволу ПАТ «Укрнафта» відмовлено відповідно до пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615.
Вважаючи вказані дії Відповідача щодо відмови у видачі Позивачу спеціального дозволу на користування надрами протиправними, Позивач звернувся з даним адміністративним позовом до адміністративного суду.
Задовольняючи адміністративний позов 04 грудня 2020 року суд першої інстанції, з висновками якого погодилася колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у постанові від 10 лютого 2021 року, виходили з того, що ПАТ «Укрнафта» 30.06.2017 подано до Держгеонадр України повний перелік передбачених законодавством документів для видачі спеціального дозволу, проте впродовж встановленого 30-денного строку Відповідачем не було прийнято жодного рішення за наслідками його розгляду, а заяву із доданими до неї документами повернуто листом від 12.03.2018.
Враховуючи передбачений законом принцип мовчазної згоди, а також необхідність ефективного захисту прав, наявні правові підстави для покладення на суб'єкта владних повноважень (Відповідача) обов'язку видати наказ про видачу Позивачу спеціального дозволу.
Скасовуючи рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 04 грудня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року та направляючи справу на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, Верховний Суд виходив з того, що суди попередніх інстанцій, констатуючи те, що у строк, встановлений Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, Мінприроди не надало відповідне погодження, не встановили обставин справи стосовно конкретної дати отримання цих документів Міністерством, а також не з'ясували, чи взагалі Сумська обласна рада отримувала такі документи (якщо отримувала, то коли саме із визначенням конкретної дати) та чи розглядались вони на сесії ради, яке рішення було прийнято з цього приводу, якщо таке приймалось, і чи направлялось воно до Держгеонадр і чи було фактично отримано цим органом.
Без з'ясування цих обставин справи та перевіркою їх належними, допустимими, достовірними та достатніми доказами, висновки судів попередніх інстанцій про ненадання усіх погоджень, передбачених Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, порушення Відповідачем строку, визначеного законом для прийняття рішення про надання дозволу без проведення аукціону та набуття Позивачем права на отримання спірного дозволу на користування надрами за принципом мовчазної згоди є передчасними.
Відмовляючи у задоволенні вказаного адміністративного позову, суд першої інстанції у судовому рішенні виходив з того, що з урахуванням проведення ПАТ «Укрнафта» геологічного вивчення, в тому числі геолого-економічної оцінки запасів Будівського родовища поза межами дії спеціального дозволу на користування надрами № 1299 від 18.11.1999 року, тобто після 18.11.2014 року, та виявлення порушень законодавства про надра на інших ділянках, наданих Позивачу у користування та відсутності інформації про їх усунення, у ПАТ «Укрнафта» відсутнє право на отримання дозволу без проведення аукціону.
Крім того, на переконання суду першої інстанції, звернувшись до Держгеонадра із заявою про надання спеціального дозволу без проведення конкурсу ПАТ «Укрнафта» декларує свою «добросовісність» та відсутність з його сторони порушень законодавства про надрокористування, чим фактично подає недостовірні відомості щодо себе, оскільки на час такого звернення ПАТ «Укрнафта» не усунуто виявлені Держгеонадра численні порушення законодавства в сфері надрокористування, а відтак в межах спірних правовідносин не може бути застосовано принцип мовчазної згоди.
Колегія суддів не в повній мірі погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 13 Конституції України встановлено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Відносини щодо забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян визначено Кодексом України про надра.
Згідно зі ст. 4 Кодексу України про надра, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до п. 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.2015 № 1174 (далі - Положення № 1174), Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, є уповноваженим органом з питань реалізації угод про розподіл продукції.
Пунктом 3 Положення № 1174 передбачено, що основними завданнями Держгеонадр є: 1) реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр; 2) внесення на розгляд Міністра захисту довкілля та природних ресурсів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Згідно з пп. 9 - 14 п. 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань:
- видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами);
- зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення;
- здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує строк дії спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами);
- здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним їх використанням;
- складає у межах повноважень, передбачених законом, протоколи про адміністративні правопорушення, розглядає справи про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення;
- проводить планові та позапланові перевірки надрокористувачів, за результатами яких (у разі виявлення порушень вимог законодавства) складає акти, видає обов'язкові для виконання вказівки (приписи) про усунення виявлених недоліків і порушень вимог законодавства.
Відповідно до частини 1 статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр можуть бути підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
Згідно з частиною 1 статті 15 Кодексу України про надра, надра надаються у постійне або тимчасове користування.
Частиною першою статті 19 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
Відповідно до частин 2, 8 статті 16 Кодексу України про надра спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну дії спеціальних дозволів на користування надрами, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії у разі зупинення здійснюються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр у встановленому законодавством порядку.
Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України визначено Законом України «Про нафту і газ» від 12 липня 2001 року № 2665-III (далі - Закон № 2665-III), який регулює відносини, пов'язані з особливостями користування нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням нафти, газу та продуктів їх переробки з метою забезпечення енергетичної безпеки України, розвитку конкурентних відносин у нафтогазовій галузі, захисту прав усіх суб'єктів відносин, що виникають у зв'язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі.
Відповідно до ст. 2 Закону № 2665-III дія цього Закону поширюється на відносини, що виникають у зв'язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, незалежно від форм власності господарюючих суб'єктів - учасників таких відносин.
Згідно з частиною 1 ст. 26 Закону № 2665-III спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, поновлення дії, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, у редакції, чинній станом на час подання ПАТ «Укрнафта» заяви про видачу спеціального дозволу на користування надрами та закінчення встановленого законом строку її розгляду (далі - Порядок № 615).
Відповідно до п.п. 2, 3 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
На кожний вид користування надрами в межах конкретної ділянки надається окремий дозвіл.
Одному заявникові може надаватися дозвіл на видобування одного виду корисних копалин з кількох близько розташованих родовищ, якщо доцільність їх спільної розробки підтверджується відповідним рішенням Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ).
У межах однієї ділянки надр можуть проводитися роботи з геологічного вивчення та видобування різних за видом корисних копалин за кількома дозволами. При цьому в угоді на користування надрами визначаються просторові межі кожного виду корисної копалини.
Використання земельних ділянок для потреб, пов'язаних з користуванням надрами, здійснюється надрокористувачами у порядку, встановленому законодавством.
Згідно з п.п. 6, 7 Порядку № 615 строк дії дозволу обчислюється з дня його реєстрації, якщо в ньому не передбачено інше.
Дозвіл надається на строк, визначений заявником, але не більш як на: п'ять років - на геологічне вивчення родовищ корисних копалин і геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; 10 років - на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ нафти і газу, в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; 20 років - на видобування корисних копалин; 30 років - на видобування нафти і газу в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України; строк дії окремих дозволів на геологічне вивчення нафтогазоносних надр та видобування нафти і газу (промислова розробка родовищ), але не більш як на 20 років на суші і не більш як на 30 років на континентальному шельфі та в межах виключної (морської) економічної зони України - на геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ). При цьому строк геологічного вивчення нафтогазоносних надр не може перевищувати 10 років; 20 років - на будівництво та експлуатацію підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; 50 років - на будівництво та експлуатацію підземних сховищ нафти чи газу; строк дії відповідної угоди про розподіл продукції - на виконання угод про розподіл продукції.
Дозвіл на створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні та оздоровчі заклади тощо), в частині їх геологічного вивчення і збереження надається без обмеження строку дії.
Відповідно до п. 8 Порядку № 615 без проведення аукціону дозвіл надається у разі видобування корисних копалин, якщо заявник за власні кошти здійснив геологічне вивчення ділянки надр та підрахунок запасів корисних копалин, який затверджено ДКЗ, та подав документи на отримання спеціального дозволу не пізніше ніж протягом трьох років після затвердження запасів, а також видобування корисних копалин (для нафтогазоносних надр на геологічне вивчення, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти, газу (промислова розробка родовищ), якщо заявник за власні кошти здійснив апробацію в ДКЗ за умови затвердження підрахунку запасів корисних копалин у ДКЗ протягом трьох років, а в межах континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України - десяти років з моменту надання дозволу.
Абзацом 20 пункту 8 Порядку № 615 передбачено, що для отримання дозволу без проведення аукціону заявник подає органові з питань надання дозволу заяву разом з документами, зазначеними у додатку 1. Разом із заявою подаються дві копії заяви та доданих до неї документів. У заяві зазначаються назва і місцезнаходження ділянки надр, вид корисних копалин, відомості про заявника (найменування, місцезнаходження, код згідно з ЄДРПОУ юридичної особи або прізвище, ім'я, по батькові, місце проживання, реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця чи серія та номер паспорта такої особи (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган ДФС і мають відмітку у паспорті), інформація для здійснення зв'язку із заявником (номер телефону, адреса електронної пошти), а також підстава для надання дозволу згідно з пунктом 8 цього Порядку.
Згідно п. 2 Переліку документів, що подаються разом із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, який є додатком 1 до вказаного Порядку, з метою видобування корисних копалин надрокористувачем разом із заявою подаються наступні документи:
- копія паспорта та реєстраційний номер облікової картки платника податків фізичної особи - підприємця (фізичні особи, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та повідомили про це відповідний орган державної податкової служби і мають відмітку у паспорті, замість зазначеного реєстраційного номера подають копію паспорта із серією, номером та відміткою);
- пояснювальна записка з характеристикою об'єкта, стану його геологічного вивчення, методу розробки, обґрунтуванням необхідності використання надр, із зазначенням потужності підприємства;
- результати хімічного та бактеріологічного аналізу води строком давності не більш як шість місяців (для родовищ підземних вод);
- копії протоколів, завірені заявником, Державної комісії по запасах (Української територіальної комісії по запасах корисних копалин, центральної комісії по запасах корисних копалин, науково-технічних/технічних рад) про затвердження (апробацію) запасів у повному обсязі;
- каталог географічних координат кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда) із зазначенням її площі, а для видобування підземних вод - каталог географічних координат водозабірних споруд;
- оглядова карта (масштаб не менш як 1:200000);
- ситуаційний план з нанесеними межами площі видобування та географічними координатами її кутових точок (похибка - менш як 1 секунда) у масштабі, який дає змогу перевірити правильність визначення координат, а для підземних вод - ситуаційний план з нанесеними водозабірними спорудами та їх географічними координатами;
- план підрахунку запасів корисної копалини на топографічній основі з нанесеними межами категорії запасів, межами земельного та гірничого відводів (за наявності), контуром ліцензійної площі з географічними координатами кутових точок ділянки надр (похибка - менш як 1 секунда), а також з лініями геологічних розрізів;
- гідрогеологічна карта (для родовищ підземних вод);
- структурна карта (для родовищ нафти і газу);
- характерні геологічні розрізи з межами категорій запасів та умовними позначками;
До перелічених документів додаються:
- для підприємств, які розпочинають розробку родовища, - програма робіт із введення родовища в експлуатацію із зазначенням окремих етапів та строку їх проведення, джерел фінансування до досягнення підприємством проектної потужності;
- у разі продовження строку дії дозволу - позитивний висновок про проведення державної експертизи звітів щодо результатів геологічного вивчення надр, а також інших геологічних матеріалів.
Відповідно до абз. 24, 26 п. 8 Порядку № 615 документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові. Інформація про повернення документів протягом трьох робочих днів з моменту прийняття рішення про повернення розміщується на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу.
Рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку.
За змістом пункту 9 Порядку № 615 надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з:
- Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин;
- відповідними районними, міськими, селищними, сільськими радами - на користування ділянками надр, що містять корисні копалини місцевого значення;
- Мінприроди - на всі види користування надрами;
Видача дозволу здійснюється на підставі заяви і документів, зазначених у додатку 1, та погоджується органами, визначеними абзацами другим - четвертим цього пункту.
Дії щодо погодження видачі дозволу вчиняються без залучення особи, що звернулася за одержанням дозволу, в межах строку, встановленого для видачі дозволу.
Для здійснення погодження орган, який видає дозвіл, не пізніше ніж протягом шести робочих днів з дати реєстрації документів надсилає їх копії у паперовому або електронному (шляхом сканування) вигляді органам, зазначеним в абзацах другому - четвертому цього пункту, та встановлює строк розгляду зазначених документів.
За результатами розгляду документів, надісланих на погодження, органи, зазначені в абзацах другому - четвертому цього пункту, надають погодження, які у паперовому або електронному вигляді надсилають органу, який видає дозвіл.
У разі ненадання органами, зазначеними в абзацах другому і третьому цього пункту, позитивної або негативної відповіді щодо погодження за результатами розгляду на найближчій сесії (але у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) вважається, що надання дозволу ними погоджено.
У разі ненадання Мінприроди погодження протягом 30-денного строку вважається, що надання дозволу ним погоджено.
Згідно з п. 19 Порядку № 615 підставами для прийняття рішення про відмову в наданні дозволу є:
- подання заявником документів не в повному обсязі;
- виявлення у поданих документах недостовірних даних;
- невідповідність документів, поданих заявником, вимогам пункту 8 цього Порядку;
- наявність інформації від правоохоронних органів та суб'єктів фінансового моніторингу, що заявник здійснює фінансування тероризму в Україні;
- відмова органів, зазначених в абзацах другому - четвертому пункту 9 цього Порядку, у погодженні надання надр у користування.
Підстави для відмови у наданні спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами визначені також і у статті 24 Закону України «Про нафту і газ» від 12 липня 2001 року № 2665-III, згідно з частиною першою якої спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами не надається у разі, коли:
- не виконані вимоги цього Закону та умови проведення конкурсу;
- заявником подано документи з порушенням вимог проведення конкурсу на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами;
- заявником надано недостовірні або неповні відомості про себе.
У разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові (пункт 21 Порядку № 615).
Відповідно до абзаців першого, п'ятого, сьомого, восьмого пункту 25 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього орган з питань надання дозволу видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
Наказ органу з питань надання дозволу про надання дозволу розміщується протягом п'яти днів на офіційному веб-сайті органу з питань надання дозволу
Наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання, відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу розміщуються протягом п'яти робочих днів на офіційному веб-сайті відповідного органу.
Наказ органу з питань надання дозволу та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання дозволу, рішення про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Обґрунтовуючи відмову у задоволенні адміністративного позову суд першої інстанції виходив з того, що з урахуванням проведення ПАТ «Укрнафта» геологічного вивчення, в тому числі геолого-економічної оцінки запасів Будівського родовища поза межами дії спеціального дозволу на користування надрами № 1299 від 18.11.1999 року, тобто після 18.11.2014 року, та виявлення порушень законодавства про надра на інших ділянках, наданих Позивачу у користування та відсутності інформації про їх усунення, у ПАТ «Укрнафта» відсутнє право на отримання дозволу без проведення аукціону.
Проте, колегія суддів звертає увагу, що Верховний Суд у вказаній справі зазначив, що правова регламентація щодо права на отримання ПАТ «Укрнафта» спірного спеціального дозволу на користування надрами упродовж усього періоду спірних правовідносин залишалась незмінною, а Держгеонадра не повертало подані Позивачем документи з підстав їх невідповідності вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами згідно з пунктом 8 цього Порядку.
Також, Верховним Судом було зазначено, що відповідно до встановлених у справі, що розглядається обставин, Держгеонадра як у листах, якими ПАТ «Укрнафта» повідомлялось про відмову у виданні спеціального дозволу на користування надрами, так і під час судового розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій не висловлювало жодних аргументів стосовно невідповідності поданих на розгляд цього органу документів вимогам Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами.
Неможливість видання Позивачу спеціального дозволу на користування надрами обґрунтовувалась Відповідачем лише тим, що Мінприроди не погодило видачу такого дозволу.
Таким чином, доводи суду першої інстанції щодо відсутності у ПАТ «Укрнафта» права на отримання дозволу без проведення аукціону спростовуються висновками Верховного Суду та обґрунтованістю відмови Відповідача у такому наданні.
Щодо доводів Позивача, що він має право на застосування принципу мовчазної згоди, визначеного Законом України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», колегією суддів встановлено наступне.
За визначенням, наведеним у абзаці десятому статті 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» від 06 вересня 2005 року № 2806-IV (далі - Закон № 2806-IV) дозвільні органи - суб'єкти надання адміністративних послуг, їх посадові особи, уповноважені відповідно до закону видавати документи дозвільного характеру:
- документ дозвільного характеру - дозвіл, висновок, рішення, погодження, свідоцтво, інший документ, який дозвільний орган зобов'язаний видати суб'єкту господарювання у разі надання йому права на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності та/або без наявності якого суб'єкт господарювання не може проваджувати певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності;
- об'єкт, на який видається документ дозвільного характеру (далі - об'єкт), - природні ресурси, земельна ділянка, ґрунтовий покрив земельних ділянок, споруда, будівля, приміщення, устаткування, обладнання та механізми, що вводяться в експлуатацію або проектуються, окрема операція, господарська діяльність певного виду, робота та послуга, а також документи, які використовуються суб'єктом господарювання у процесі проходження погоджувальної (дозвільної) процедури (проектна документація на будівництво об'єктів, землевпорядна документація, містобудівна документація, гірничий відвід);
- принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
Положеннями частини шостої статті 4-1 Закону № 2806-IV встановлено, що у разі якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі, через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності.
Верховним судом у даній адміністративній справі вказано, що згідно з наявною у Кодексі України про надра та Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами правовою регламентацією спірних правовідносин, чинною станом на час їх виникнення, у даному конкретному випадку для видачі спірного спеціального дозволу належало отримати погодження від Мінприроди та Сумської обласної ради.
При цьому, пунктом 9 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, чинним станом на час звернення ПАТ «Укрнафта» із заявою та документами щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами і повернення цих документів Заявникові, передбачались чіткі строки присічного характеру для надання таких погоджень вищевказаними органами (для Мінприроди - 30 денний, а для відповідної обласної ради - у будь-якому разі не пізніше ніж через 90 календарних днів з дати отримання документів від органу з питань надання дозволу) й передбачались юридичні наслідки ненадання такого погодження за якими вважається, що надання дозволу ними погоджено.
Колегія суддів Верховного Суду підкреслювала, що початок обчислення строку для погодження надання надр у користування, встановленого вищевказаним пунктом Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, законодавцем пов'язується саме з датою надання (ненадання) погоджень від органу з питань надання дозволу.
Строк же прийняття Відповідачем рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 вищевказаного Порядку.
Як вбачається з матеріалів справи, та встановлено судом першої інстанції, листами № 14862/03/12-17 від 10.07.2017, № 14863/03/12-17 від 10.07.2017 Держгеонадра, згідно з вимогами пункту 9 Порядку № 615 протягом 6 робочих днів, направлено копії пакету документів на погодження надання спеціального дозволу до Мінприроди та Сумської обласної ради.
Відповідно до протоколу засідання Комісії з питань погодження надання на користування від 14.02.2018 № 37, який введений в дію наказом Міністерства екології природних ресурсів України від 14.02.2018 № 58, ПАТ «Укрнафта» відмовлено у наданні погодження надання надр у користування.
Рішенням Сумської обласної ради від 02.03.2018 погоджено надання ПАТ «Укрнафта» спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області.
Листом від 12.03.2018 № 4121/03/12-18 Держгеонадра повідомлено Позивача про те, що Державна служба геології та надр України опрацювала та повертає заяву ПАТ «Укрнафта» з доданими до неї документами від 30.06.2017 № 04.1.1-20/39 щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою видобування нафти, газу, розчиненого у нафті, газу природного, конденсату Будівського родовища, розташованого в межах Сумської області відповідно до пункту 19 Порядку № 615.
Отже, Відповідачем у 30 денний строк з моменту відповіді від Мінприроди про непогодження (14.02.2018) та рішення Сумської обласної ради про погодження (02.03.2018), відповідно до пункту 19 Порядку № 615, повідомлено ПАТ «Укрнафта» про відмову у наданні погодження надання надр у користування.
Колегія суддів також звертає увагу, що вказаний наказ Мінприроди про введення в дію протоколу засідання Комісії з питань погодження надання надр у користування Міністерства екології та природних ресурсів України, яким відмовлено у наданні погодження надання надр у користування, у встановленому порядку незаконним не визнано, а отже є чинним та був обов'язковим для врахування Державною службою геології та надр України під час розгляду заяви Позивача.
Крім того, як зазначено Верховним Судом в постанові від 10 січня 2019 року у справі № 813/3145/16, частиною 6 статті 4-1 Закону № 2806-IV передбачено, що у випадку невиконання дозвільним органом свого юридичного обов'язку (в установлений Законом строк видати документ дозвільного характеру або направити повідомлення про відмову у його видачі), тобто через свою бездіяльність, суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру.
Такими чином, суб'єктам господарювання, у разі невиконання дозвільним органом свого юридичного обов'язку, слід направляти рекомендованим поштовим відправленням з описом вкладення та повідомлення про вручення до дозвільного органу «повідомлення про початок роботи», застосовуючи право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності, отримане за принципом мовчазної згоди (із зазначенням дати).
У свою чергу, дозвільним органам рекомендується брати до уваги таке повідомлення та розцінювати набуття права суб'єктом господарювання на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності як юридичний факт, який не може бути змінено або припинено у зв'язку з несвоєчасним направленням йому рішення про відмову у видачі документу дозвільного характеру.
Матеріали справи не містять доказів про те, що Позивач звертався до Відповідача із повідомленням про застосування принципу мовчазної згоди.
З цього вбачається, що Позивач не реалізував своє право на застосування принципу мовчазної згоди, тому він не може бути реалізований в судовому порядку шляхом зобов'язання Відповідача надати дозвіл.
Згідно з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17 «мовчазна згода», як правило, виявляється у бездіяльності.
Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що закріплені у законодавстві гарантії прав суб'єктів приватного права (зокрема, процесуальні строки, можливість застосування принципу мовчазної згоди тощо), не повинні використовуватися для легалізації триваючого правопорушення або здійснення незаконної діяльності.
Аналогічна позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 11 квітня 2018 року у справі № 804/401/17 та від 19 червня 2018 року у справі № 464/2638/17.
Враховуючи вищенаведене та перевіривши всі фактичні обставини справи, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про відсутність підстав для видачі ПАТ «Укрнафта» документа дозвільного характеру, а отже, і про неможливість застосування принципу мовчазної згоди, з чим погоджується колегія суддів.
Позивачем в апеляційній скарзі зазначено, що відповідно до абзацу 1 пункту 25 Порядку № 615 про надання, продовження строку дії, зупинення, поновлення, переоформлення, видачу дубліката, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.
Таким чином, на переконання Позивача, у разі відмови в наданні спеціального дозволу на користування надрами Відповідач повинен був прийняти відповідне рішення саме у формі наказу.
Проте, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до пункту 21 Порядку № 615 у разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні, видачі дубліката дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові.
Крім того, абзацом 8 пункту 25 Порядку № 615 визначено, що наказ Держгеонадр та розпорядження Ради міністрів Автономної Республіки Крим про зупинення, анулювання дозволу, рішення про відмову в наданні чи продовженні строку дії дозволу можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Таким чином, чином доводи Позивача у вказаній частині є необґрунтованими, оскільки Порядком № 615 чітко визначено, що у разі надання спеціального дозволу на користування надрами Відповідач повинен був прийняти відповідне рішення саме у формі наказу, а у разі відмови в наданні спеціального дозволу на користування надрами Відповідач повинен був прийняти рішення про таку відмову і повернути документи в повному обсязі заявникові.
Щодо доводів Позивача, що підстав для задоволення заяви ТОВ «Нафтогазексплуатація» про вступ у справу в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні Відповідача у суду першої інстанції не було, колегією судів встановлено наступне.
Заява ТОВ «Нафтогазексплуатація» про вступ у справу в якості третьої особи, що не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні Відповідача була обґрунтована тим, що рішення за результатами розгляду цієї справи може вплинути на права та обов'язки заявника, оскільки 05.07.2019 року компанію «Ойл Енд Тез Оверсіз Трейдинг БіВі» (Oil&Gas overseas trading B.V.) та ТОВ «Нафтогазексплуатація» було визнано переможцями конкурсу на укладання угоди про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська, на підставі чого 31.12.2020 року між Державою Україна, ТОВ «Нафтогазексплуатація» та Компанією «Ойл Енд Тез Оверсіз Трейдінг БіВі» було укладено угоду про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська. ТОВ «Нафтогазексплуатація» отримано спеціальний дозвіл № 5149, який надає право на здійснення геологічного вивчення нафтогазонасосних нард в межах ділянки Зінківська із подальшим видобуванням нафти і газу. При цьому, відповідно до картографічного зображення Зінківської ділянки, Будівська площа розташована в її межах. Таким чином, на думку Заявника, задоволення позовних вимог у цій справі буде означати, що в межах ділянки Зінківська, що надана в користування ТОВ «Нафтогазексплуатація» строком на 50 років, ПАТ «Укрнафта» протягом 20 років здійснюватиме свою діяльність на території Будівської площі, яка становить значну частину ділянки, отриманої у користування Заявником, та що значною мірою вплине на законне право ТОВ «Нафтогазексплуатація» здійснювати надрокористування в межах Зінківської ділянки.
Предметом спору у даній адміністративній справі є оскарження дій Держгеонадра щодо відмові видати ПАТ «Укрнафта» спеціальний дозвіл на користування надрами Будівського родовища, з підстав, які існували на момент розгляду відповідного питання, а саме в 2017 році.
Заявник посилається на результати конкурсу від 05.07.2019 року та угоду про розподіл вуглеводнів, які видобуватимуться у межах ділянки Зінківська від 31.12.2020 року, яка укладена між Державою Україна та ТОВ «Нафтогазексплуатація», Компанією «Ойл Енд Тез Оверсіз Трейдінг БіВі».
Позивачем в апеляційній скаргі зазначено, що відповідні обставини виникли через 2-3 роки після виникнення спірних правовідносин, які розглядаються у цій справі та жодним чином не стосуються обставин відмови у видачі спеціального дозволу на користування надрами Будівського родовища, які існували в 2017 році та щодо яких виник даний спір.
Звертаючись з заявою про вступ у справу в якості третьої особи без самостійних вимог на предмет спору на стороні Відповідача, Заявник фактично мав намір підмінити негативні правові наслідки своїх правовідносин з Державою, які не є предметом спору у справі № 826/7249/18 на оскарження дій ПАТ «Укрнафта» щодо отримання спеціального дозволу на користування надрами Будівського родовища.
На переконання ПАТ «Укрнафта» в даному випадку будь-які негативні наслідки для Заявника щодо порушення його легітимних очікувань на здійснення господарської діяльності в межах всієї Зінківської площі, до якої в тому числі входить Будівське родовище, не може нести Позивач, як особа, яка звернулась до суду з метою захисту своїх прав та інтересів від порушень з боку суб'єкта владних повноважень під час розгляду питання про надання спеціального дозволу на користування надрами Будівського родовища задовго до моменту виникнення права у заявника на користування надрами Зінківської площі.
Згідно з п. 2 ст. 49 КАС України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов'язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов'язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
Залучаючи в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні Відповідача - ТОВ «Нафтогазексплуатація», суд першої інстанції дійшов до обґрунтованого висновку, що рішення у даній справі може вплинути на права та обов'язки ТОВ «Нафтогазексплуатація», у зв'язку з чим подане клопотання підлягає задоволенню, з чим і погоджується колегія суддів.
Приписи п. 4 ч. 1 ст. 317 КАС України визначають, що підставою для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Частиною другою ст. 317 КАС України передбачено, що порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення, якщо це порушення призвело до неправильного вирішення справи.
Проте, вищевказана обставина не є підставою для скасування рішення суду першої інстанції, оскільки не призвела до неправильного вирішення справи.
Враховуючи вищенаведене та перевіривши всі фактичні обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції обґрунтовано дійшов до висновку, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.
При цьому, згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов'язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів зазначає, що доводи Публічного акціонерного товариства «Укрнафта», викладені в апеляційній скарзі не спростовують правомірності висновків суду першої інстанції щодо відсутності підстав для задоволення позову, проте свідчать про те, що суд першої інстанції прийняв рішення із помилкових мотивів щодо відсутності у ПАТ «Укрнафта» права на отримання дозволу без проведення аукціону, що є підставою для зміни спірного рішення у вищезазначеній мотивувальній частині.
Положеннями ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право змінити судове рішення.
Відповідно до ч. 4 ст. 317 КАС України зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Розглянувши доводи Публічного акціонерного товариства «Укрнафта», викладені в апеляційній скарзі, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства України, колегія суддів вважає, що рішення суду постановлено при неповному з'ясуванні обставин справи, а тому рішення суду першої інстанції підлягає зміні в мотивувальній частині, в решті рішення суду першої інстанції підлягає залишенню без змін.
Керуючись ст. ст. 241, 242, 243, 308, 311, 315, 317, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» - задовольнити частково.
Змінити мотивувальну частину рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2022 року з підстав, викладених у даній постанові.
В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19 квітня 2022 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не підлягає касаційному оскарженню, відповідно до п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий-суддя: В.П. Мельничук
Судді: І.О. Лічевецький
О.М. Оксененко