ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
13 липня 2022 року м. Київ № 640/31169/20
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі головуючого судді Балась Т.П., за участю секретаря судового засідання Абрамчук А.С.,
за участі представників сторін:
від позивача - Цермолонський І.М.
від відповідача - Кострійчук В.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні за правилами загального позовного провадження адміністративну справу:
за позовом ОСОБА_1
до Міністерства освіти і науки України
про визнання протиправними та скасування наказів
ОСОБА_1 (далі позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Міністерства освіти і науки України (далі відповідач, МОН), у якому просить:
- визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства освіти і науки України від 17.08.2020 № 1053, в частині затвердження окремого положення Стандарту вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» для другого (магістерського) рівня вищої освіти, а саме, - Додаткових вимог до правил прийому Розділу II: «Прийом на навчання для здобуття вищої освіти за другим (магістерським) рівнем освіти за спеціальністю 081 «Право» здійснюється на базі першого (бакалаврського) рівня вищої освіти зі спеціальностей 081 «Право» та 293 «Міжнародне право» за результатами Єдиного фахового вступного випробування»;
- визнати протиправним та нечинним наказ Міністерства освіти і науки України від 15.10.2020 № 1274, в частині затвердження абзацу дев'ятого частини першої розділу II (Прийом на навчання для здобуття вищої освіти) Умов прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2021 році, яким визначено, що «Для здобуття ступеня магістра за спеціальністю 081 «Право» приймаються особи, які здобули ступінь бакалавра з спеціальностей 081 «Право» або 293 «Міжнародне право», напрямів 6.030401 «Правознавство», 6.030202 «Міжнародне право».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на думку позивача, вищевказані положення Стандарту 081 «Право» для другого рівня та Умов прийому в 2021 році суперечать Закону України «Про вищу освіту», є протиправними, грубо порушують його права та права інших осіб, які мали намір вступити у 2021 році на другий (магістерський) рівень вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» на основі ступеня бакалавра чи магістра, здобутого за іншою спеціальністю, та мають бути визнані нечинними.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.12.2020 відкрито провадження у справі № 640/31169/20 та вирішено здійснити розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження.
27.01.2021 на адресу суду від позивача надійшла заява про забезпечення позову, у якій позивач просить суд:
- зупинити дію наказу Міністерства освіти і науки України від 17.08.2020 № 1053, в частині затвердження окремого положення Стандарту вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» для другого (магістерського) рівня вищої освіти, а саме, - Додаткових вимог до правил прийому Розділу II: «Прийом на навчання для здобуття вищої освіти за другим (магістерським) рівнем освіти за спеціальністю 081 «Право» здійснюється на базі першого (бакалаврського) рівня вищої освіти зі спеціальностей 081 «Право» та 293 «Міжнародне право» за результатами Єдиного фахового вступного випробування»;
- зупинити дію наказу Міністерства освіти і науки України від 15.10.2020 № 1274, в частині затвердження абзацу дев'ятого частини першої розділу II (Прийом на навчання для здобуття вищої освіти) Умов прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2021 році, яким визначено, що «Для здобуття ступеня магістра за спеціальністю 081 «Право» приймаються особи, які здобули ступінь бакалавра з спеціальностей 081 «Право» або 293 «Міжнародне право», напрямів 6.030401 «Правознавство», 6.030202 «Міжнародне право».
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 лютого 2021 року в задоволенні даного клопотання позивача - відмовлено.
Натомість, Шостим апеляційним адміністративним судом прийнято постанову від 06.04.2021, згідно з якою ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 03 лютого 2021 року - скасовано та ухвалено:
- зупинити дію наказу Міністерства освіти і науки України від 17 серпня 2020 року № 1053, в частині затвердження окремого положення Стандарту вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» для другого (магістерського) рівня вищої освіти, а саме, - Додаткових вимог до правил прийому Розділу II: «Прийом на навчання для здобуття вищої освіти за другим (магістерським) рівнем освіти за спеціальністю 081 «Право» здійснюється на базі першого (бакалаврського) рівня вищої освіти зі спеціальностей 081 «Право» та 293 «Міжнародне право» за результатами Єдиного фахового вступного випробування»;
- зупинити дію наказу Міністерства освіти і науки України від 15 жовтня 2020 року № 1274, в частині затвердження абзацу дев'ятого частини першої розділу II (Прийом на навчання для здобуття вищої освіти) Умов прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2021 році, яким визначено, що «Для здобуття ступеня магістра за спеціальністю 081 «Право» приймаються особи, які здобули ступінь бакалавра з спеціальностей 081 «Право» або 293 «Міжнародне право», напрямів 6.030401 «Правознавство», 6.030202 «Міжнародне право».
Враховуючи те, що предметом даної адміністративної справи є нормативно-правовий акт, відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 12 та частини восьмої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, судом ухвалено про перехід до розгляду адміністративної справи № 640/31169/20 за правилами загального позовного провадження, про що винесено відповідну ухвалу від 03.12.2021. Одночасно з цим призначено підготовче судове засідання на 14.12.2021.
Відповідачем надано відзив на позовну заяву, в якому повністю заперечує проти позовних вимог, вважає їх необґрунтованими, посилається на положення статті 10 Закону України «Про вищу освіту», яка є правовою підставою для розроблення стандартів вищої освіти. У відзиві представник відповідача зазначив, зокрема, що Міністерство визначено основним розробником стандартів вищої освіти, які використовуються для визначення та оцінювання якості вищої освіти, результатів освітньої діяльності закладів вищої освіти (наукових установ), результатів навчання за відповідними спеціальностями.
Також відповідач вказував, що частиною четвертою статті 10 Закону визначено, що стандарти вищої освіти спеціальностей, необхідних для доступу до професій, для яких запроваджене додаткове регулювання, можуть містити додаткові вимоги до правил прийому, структури освітньої програми, змісту освіти, організації освітнього процесу та атестації випускників. Відповідно до цієї норми в Стандарті вищої освіти зі спеціальності 081 Право освітнього ступеня магістра передбачено додаткові вимоги до правил прийому, а саме: «Прийом на навчання для здобуття вищої освіти за другим (магістерським) рівнем освіти за спеціальністю 081 «Право» здійснюється на базі першого (бакалаврського) рівня вищої освіти зі спеціальностей 081 «Право» та 293 «Міжнародне право» за результатами Єдиного фахового вступного випробування». Перелік спеціальностей, здобуття ступеня освіти з яких необхідне для доступу до професій, для яких запроваджено додаткове регулювання затверджено наказом МОН від 22.05.2020 № 673, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 09.06.2020 за № 502/34785, на підставі до пункту 9 частини першої статті 13 Закону. Зазначеним переліком передбачено, зокрема, спеціальність 081 Право галузі знань 08 Право.
Окрім того, під час судового розгляду представник відповідача акцентував увагу суду, що під час вступної кампанії 2021 року в усіх вищих навчальних закладах була наявна інформація про зупинення дії оспорюваних наказів МОН та вступ здійснювався за Правилами прийому, які не перешкоджали позивачу реалізувати своє право вступити до магістратури за спеціальністю 081 «Право» на основі ступеня бакалавра чи магістра, здобутого за іншою спеціальністю за певних умов, як то успішне складання єдиного фахового вступного випробування.
У судове засідання 14.12.2021 не прибув повноважний представник відповідача, судом ухвалено про відкладення розгляду справи; наступне судове засідання призначено на 02.02.2022.
Позивачем 10 грудня 2021 року подано на вимогу суду письмові пояснення з приводу того, чи реалізував з позивач свій намір щодо вступу до закладу вищої освіти для здобуття ступеня магістр і за спеціальністю 081 «Право» у 2021 році.
На виконання вимог ухвали суду Міністерством освіти і науки надано докази публікації оголошення щодо оскарження наказів Міністерства освіти і науки України від 17.08.2020 № 1053 та від 15.10.2020 № 1274 в частині, в офіційному виданні «Офіційний вісник України» 14.12.2021 № 95.
Також відповідачем подано додаткові письмові пояснення з приводу реалізації права на навчання для здобуття вищої освіти особами, які мали намір вступити до вищого навчального закладу у вступній кампанії 2021 року.
У судовому засіданні 02.02.2022 судом ухвалено про закриття підготовчого провадження у справі та призначено справу до судового розгляду на 02.03.2022.
Представником позивача подано до суду додаткові письмові пояснення, у яких позивач наполягав на тому, що права позивача порушені оскаржуваними положеннями нормативно-правових актів, незалежно від того, чи реалізував позивач своє право на вступ до магістратури за спеціальністю 081 «Право» чи планує реалізувати його у майбутньому.
03.03.2022 судове засідання у справі не відбулось у зв'язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, введенням воєнного стану в Україні згідно з Указом Президента України № 64/2022 від 24.02.2022 та активними бойовими діями на території Київської області. Наступне судове засідання призначене на 22.06.2022.
У судове засідання 22.06.2022 не з'явився представник позивача, подано клопотання про відкладення розгляду справи; наступне судове засідання призначено на 13.07.2022.
У судовому засіданні 13.07.2022 судом завершено розгляд справи та оголошено вступну та резолютивну частини рішення.
Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши у відкритому судовому засіданні пояснення представників сторін, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
Позивач ОСОБА_1 у 1999 році закінчив Київський економічний інститут менеджменту і отримав повну вищу освіту за спеціальністю «Менеджмент зовнішньоекономічної діяльності підприємства» та здобув кваліфікацію менеджера-економіста (копія диплому спеціаліста від 30.06.1999 у матеріалах справи (а.с. 8).
Наказом Міністерства освіти і науки України від 17.08.2020 № 1053 затверджено Стандарт вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» для другого (магістерського) рівня вищої освіти (надалі - Стандарт 081 «Право» для другого рівня). Розділом II Стандарту 081 «Право» для другого рівня визначено Додаткові вимоги до правил прийому, а саме: «Прийом на навчання для здобуття вищої освіти за другим (магістерським) рівнем освіти за спеціальністю 081 «Право» здійснюється на базі першого (бакалаврського) рівня вищої освіти зі спеціальностей 081 «Право» та 293 «Міжнародне право» за результатами Єдиного фахового вступного випробування».
На підставі вищевказаного Стандарту 081 «Право» для другого рівня, частиною першою розділу II Умов прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2021 році, затверджених наказом Міністерства освіти і науки України від 15.10.2020 № 1274 (надалі - Умови прийому в 2021 році), визначено, що «Для здобуття ступеня магістра за спеціальністю 081 «Право» приймаються особи, які здобули ступінь бакалавра з спеціальностей 081 «Право» або 293 «Міжнародне право», напрямів 6.030401 «Правознавство», 6.030202 «Міжнародне право».
Вважаючи прийняті Міністерством освіти і науки накази в частині протиправними, а свої права та охоронювані законом інтереси у зв'язку із прийняттям цих нормативно-правових актів порушеними, позивач звернувся з даним позовом до адміністративного суду.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам суд застосовує законодавство, яке діяло під час виникнення правовідносин та виходить із наступного.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 1 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.
Згідно зі статтею 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.
Положенням про Міністерство освіти і науки України (далі - Міністерство, МОН), затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630 (далі - Положення про МОН) визначено, що Міністерство освіти і науки України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах освіти і науки, наукової, науково-технічної та інноваційної діяльності, трансферу (передачі) технологій, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю навчальних закладів, підприємств, установ та організацій, які надають послуги у сфері освіти або провадять іншу діяльність, пов'язану з наданням таких послуг, незалежно від їх підпорядкування і форми власності.
Відповідно до пункту 8 Положення про МОН Міністерство в межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, постанов Верховної Ради України та актів Президента України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує та контролює їх виконання.
Положеннями статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.
Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Всі накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті міністерства в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації». Проекти наказів міністерства, які мають нормативно-правовий характер, оприлюднюються на офіційному веб-сайті міністерства відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
Накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Накази МОН, відповідно до Положення про Міністерство освіти і науки України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, видаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Спір у даній справі виник у зв'язку з наміром позивача реалізувати право на вищу освіту, у зв'язку з чим судом досліджуються відповідно до вимог частин першої, дев'ятої статті 264 Кодексу адміністративного судочинства України, законність та відповідність правовим актам вищої юридичної сили оспорювані нормативно-правові акти міністерства.
Суд, з'ясовуючи, чи є нормативно-правові акти МОН в оскаржуваній частині законними, виходить з такого.
Законодавство України про вищу освіту базується на Конституції України і складається із законів України "Про освіту", "Про вищу освіту", "Про наукову і науково-технічну діяльність" та інших нормативно-правових актів, міжнародних договорів України, укладених в установленому законом порядку.
Закон України "Про вищу освіту" встановлює основні правові, організаційні, фінансові засади функціонування системи вищої освіти, створює умови для посилення співпраці державних органів і бізнесу з закладами вищої освіти на принципах автономії закладів вищої освіти, поєднання освіти з наукою та виробництвом з метою підготовки конкурентоспроможного людського капіталу для високотехнологічного та інноваційного розвитку країни, самореалізації особистості, забезпечення потреб суспільства, ринку праці та держави у кваліфікованих фахівцях.
Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 12 Закону України "Про вищу освіту" управління у сфері вищої освіти у межах своїх повноважень здійснюється: Кабінетом Міністрів України; центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки.
Статтею 13 Закону України "Про вищу освіту" визначені повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки, інших органів, до сфери управління яких належать заклади вищої освіти, до яких зокрема віднесено:
- затвердження переліку спеціальностей, здобуття ступеня освіти з яких необхідне для доступу до професій, для яких запроваджено додаткове регулювання (підпункт 9);
- розробка та затвердження стандартів вищої освіти за погодженням із Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти, оприлюднення їх на своєму офіційному веб-сайті (підпункт 16);
- видає нормативно-правові акти з питань вищої освіти у випадках, передбачених цим Законом (підпункт 20).
Суд акцентує увагу на тому, що згідно із Законом № 392-IX від 18.12.2019 внесено зміни до Закону України «Про вищу освіту», які покликані були врегулювати такі сфери, як ліцензування освітньої діяльності, вступ для навчання для здобуття вищої освіти, реалізація міждисциплінарних освітніх програм, а також окремих питань, що стосуються забезпечення якості вищої освіти.
Так, у пояснювальній записці до проекту Закону № 392-IX від 18.12.2019 зазначено, що необхідність внесення змін і доповнень до Закону України «Про вищу освіту» зумовлена насамперед зобов'язаннями, передбаченими статтею 431 Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, які полягають у реформуванні та модернізації системи вищої освіти, сприянні зближенню у сфері вищої освіти в рамках Болонського процесу, підвищенні якості вищої освіти, розширенні можливостей закладів вищої освіти, активізації мобільності студентів та викладачів, співробітництві з метою спрощення доступу до отримання вищої освіти тощо.
Також із прийняттям Закону № 392-IX від 18.12.2019 суттєво оновлені норми, які стосуються стандартів вищої освіти, доповнено нормою щодо стандартів вищої освіти спеціальностей, необхідних для доступу до професій, для яких запроваджене додаткове регулювання; враховано особливості професій, для доступу до яких запроваджено додаткове регулювання тощо.
Зазначений Закон України № 392-IX від 18.12.2019 «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення освітньої діяльності у сфері вищої освіти» набрав чинності 16.01.2020.
Відповідно до статті 10 Закону України "Про вищу освіту" стандарт вищої освіти - це сукупність вимог до освітніх програм вищої освіти, які є спільними для всіх освітніх програм у межах певного рівня вищої освіти та спеціальності.
2. Стандарти вищої освіти розробляються для кожного рівня вищої освіти в межах кожної спеціальності відповідно до Національної рамки кваліфікацій і використовуються для визначення та оцінювання якості вищої освіти та результатів освітньої діяльності закладів вищої освіти (наукових установ), результатів навчання за відповідними спеціальностями.
3. Стандарт вищої освіти визначає такі вимоги до освітньої програми:
1) обсяг кредитів ЄКТС, необхідний для здобуття відповідного ступеня вищої освіти;
2) вимоги до рівня освіти осіб, які можуть розпочати навчання за цією програмою, та результатів їх навчання;
3) перелік обов'язкових компетентностей випускника;
4) нормативний зміст підготовки здобувачів вищої освіти, сформульований у термінах результатів навчання;
5) форми атестації здобувачів вищої освіти;
6) вимоги до створення освітніх програм підготовки за галуззю знань, двома галузями знань або групою спеціальностей (у стандартах рівня молодшого бакалавра), міждисциплінарних освітньо-наукових програм (у стандартах магістра та доктора філософії);
7) вимоги професійних стандартів (за їх наявності).
4. Стандарти вищої освіти спеціальностей, необхідних для доступу до професій, для яких запроваджене додаткове регулювання, можуть містити додаткові вимоги до правил прийому, структури освітньої програми, змісту освіти, організації освітнього процесу та атестації випускників. Нормативний зміст підготовки здобувачів вищої освіти для відповідних освітніх програм формується у термінах програмних результатів навчання.
5. Заклад вищої освіти на підставі відповідної освітньої програми розробляє навчальний план, що визначає перелік та обсяг освітніх компонентів у кредитах ЄКТС, їх логічну послідовність, форми організації освітнього процесу, види та обсяг навчальних занять, графік навчального процесу, форми поточного і підсумкового контролю, що забезпечують досягнення здобувачем відповідного ступеня вищої освіти програмних результатів навчання.
На основі навчального плану у визначеному закладом вищої освіти порядку для кожного здобувача вищої освіти розробляються та затверджуються індивідуальні навчальні плани на кожний навчальний рік. Індивідуальний навчальний план формується за результатами особистого вибору здобувачем вищої освіти дисциплін в обсязі, не меншому за встановлений цим Законом, з урахуванням вимог освітньої програми щодо вивчення її обов'язкових компонентів. Індивідуальний навчальний план є обов'язковим для виконання здобувачем вищої освіти.
6. Стандарти вищої освіти за кожною спеціальністю розробляє центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки з урахуванням пропозицій галузевих державних органів, що забезпечують формування і реалізують державну політику у відповідних сферах, галузевих об'єднань організацій роботодавців і затверджує їх за погодженням з Національним агентством із забезпечення якості вищої освіти».
Перелік спеціальностей, здобуття ступеня освіти з яких необхідне для доступу до професій, для яких запроваджено додаткове регулювання затверджено наказом МОН від 22.05.2020 № 673, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 09.06.2020 за № 502/34785, на підставі до пункту 9 частини першої статті 13 Закону України «Про вищу освіту». Зазначеним переліком передбачено, зокрема, спеціальність 081 Право галузі знань 08 Право.
На виконання частини шостої статті 10, підпункту 16 частини першої статті 13 Закону України «Про вищу освіту», пункту 8 Положення про Міністерство освіти і науки України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2014 року № 630, з урахуванням Методичних рекомендацій щодо розроблення стандартів вищої освіти, затверджених наказом Міністерства освіти і науки України від 01 червня 2016 року № 600 (в редакції наказу Міністерства освіти і науки України від 30 квітня 2020 року № 584), наказом Міністерства від 17.08.2020 за № 1053 затверджено стандарт вищої освіти за спеціальністю 081 «Право» галузі знань 08 «Право» для другого (магістерського) рівня вищої освіти, а також установлено, що стандарт вищої освіти, затверджений пунктом 1 цього наказу, вводиться в дію з 2020/2021 навчального року.
У подальшому наказом МОН від 15.10.2020 № 1274 затверджено Умови прийому на навчання для здобуття вищої освіти в 2021 році, де також вказано, що для здобуття ступеня магістра за спеціальністю 081 «Право» приймаються особи, які здобули ступінь бакалавра з спеціальностей 081 «Право» або 293 «Міжнародне право», напрямів 6.030401 «Правознавство», 6.030202 «Міжнародне право».
Відтак суд зазначає, що Міністерство освіти і науки є належним видавцем регуляторних актів у сфері організації освітнього процесу, а оспорювані в частині накази такими, що видані в межах повноважень.
При розгляді цієї справи суд бере до уваги наступні позиції Європейського суду з прав людини.
Згідно з ст. 2 Протоколу першого Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, нікому не може бути відмовлено у праві на освіту.
Стаття 2 Протоколу № 1 відрізняється своїм негативним формулюванням, котре означає, що держави-учасниці не визнають право на освіту, яке зобов'язувало б їх організовувати за власний кошт або субсидувати освіту визначеного виду або рівня (Affaire «relative a certains aspects du regime linguistique de lenseignement en Belgique» («Бельгійська мовна справа»), § 3, стор. 31). Проте це не означає, що держава зобов'язана виключно утримуватись від порушень цього права і не несе жодного позитивного зобов'язання, аби забезпечити дотримання права, захищеного статтею 2 Протоколу № 1. Це положення гарантує право як таке, котре має власний зміст і зобов'язання, які з нього випливають.
Проте, право на освіту не є абсолютним, оскільки може підпадати під очевидно дозволені обмеження, беручи до уваги, що це право «за своїм характером потребує регламентування з боку держави» (ibidem, § 5, стор. 32; див. також, mutatis mutandis, Golder проти Сполученого Королівства, § 38; Fayed проти Сполученого Королівства, § 65). Держава може запровадити правила вступу до освітніх закладів. Проте, несподівані зміни правил вступу до університету, без коригуючих перехідних заходів, може становити порушення статті 14 Конвенції в сукупності зі статтею 2 Протоколу № 1 (Leyla Єahin проти Туреччини, §§ 56-61).
У даному випадку, суд відзначає, що внесені зміни до законодавства про вищу освіту спрямовані насамперед на забезпечення якості освіти, а не обмеження доступу до неї, а запровадження додаткових правил вступу для спеціальності Право не суперечить положенням статті 10 Закону України «Про вищу освіту».
Досліджуючи питання порушеного права позивача на доступ до вищої освіти, суд зазначає наступне.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України "Про вищу освіту" право на вищу освіту гарантується незалежно від віку, громадянства, місця проживання, статі, кольору шкіри, соціального і майнового стану, національності, мови, походження, стану здоров'я, ставлення до релігії, наявності судимості, а також від інших обставин. Ніхто не може бути обмежений у праві на здобуття вищої освіти, крім випадків, встановлених Конституцією та законами України.
Не вважається дискримінацією права на здобуття вищої освіти встановлення обмежень і привілеїв, що визначаються специфічними умовами здобуття вищої освіти, зумовленими особливостями отримання кваліфікації.
Позивач покликається на положення ч.10 ст. 44 Закону України «Про вищу освіту», де передбачено, що особа може вступити до закладу вищої освіти для здобуття ступеня магістра на основі ступеня бакалавра чи магістра, здобутих за іншою спеціальністю, за умови успішного проходження вступних випробувань з використанням організаційно-технологічних процесів зовнішнього незалежного оцінювання та вступних іспитів у закладі вищої освіти або творчих конкурсів з предметів (дисциплін), з яких не проводяться вступні іспити з використанням організаційно-технологічних процесів зовнішнього незалежного оцінювання.
При цьому вказує, що у частині 5 статті 5 Закону України "Про вищу освіту" окремо міститься вимога щодо здобуття ступеню магістра медичного, фармацевтичного або ветеринарного спрямування на основі повної загальної середньої освіти або освітнього ступеня молодшого бакалавра, фахового молодшого бакалавра, освітньо-кваліфікаційного рівня молодшого спеціаліста за відповідною спеціальністю і присуджується закладом вищої освіти у результаті успішного виконання здобувачем вищої освіти відповідної освітньої програми, обсяг якої у випадку, якщо ступінь магістра медичного, фармацевтичного або ветеринарного спрямування здобувається на основі повної загальної середньої освіти, становить 300-360 кредитів ЄКТС. Для здобуття освітнього ступеня магістра медичного, фармацевтичного або ветеринарного спрямування на основі освітнього ступеня молодшого бакалавра або на основі фахової передвищої освіти заклад вищої освіти має право визнати та перезарахувати кредити ЄКТС, максимальний обсяг яких визначається стандартом вищої освіти.
Відповідно до пункту 5 частини першої статті 1 Закону України "Про вищу освіту" вища освіта - сукупність систематизованих знань, умінь і практичних навичок, способів мислення, професійних, світоглядних і громадянських якостей, морально-етичних цінностей, інших компетентностей, здобутих у закладі вищої освіти (науковій установі) у відповідній галузі знань за певною кваліфікацією на рівнях вищої освіти, що за складністю є вищими, ніж рівень повної загальної середньої освіти.
У статті 5 Закону України "Про вищу освіту" передбачено п'ять рівнів вищої освіти, серед яких є перший (бакалаврський) рівень та другий (магістерський) рівень. У частині п'ятій статті 5 Закону України "Про вищу освіту" визначено, що особа має право здобувати ступінь магістра за умови наявності в неї ступеня бакалавра.
Разом з тим, виходячи зі змісту положень статей ч. 9 ст. 3, 10, 13, Закону України «Про вищу освіту» суд визнає наявність повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері освіти і науки визначати стандарти вищої освіти спеціальностей, необхідних для доступу до професій, для яких запроваджене додаткове регулювання, які можуть містити додаткові вимоги до правил прийому, структури освітньої програми, змісту освіти, організації освітнього процесу.
Проте, оскільки два проаналізовані вище положення закону містяться в одному нормативно-правовому акті, що врегульовує правовідносини, пов'язані із організацією освітнього процесу, то такий їх стан породжує правову колізію у правозастосуванні. Однак усунення суперечностей та неузгодженості зазначених правових норм не є компетенцією суду, а має бути врегульоване у законодавчому порядку.
Посилання позивача у позовній заяві на висновки Верховного Суду у постанові при вирішенні справи № 826/9779/17 не приймаються судом до уваги, оскільки предметом спору було визнання незаконною норми постанови Кабінету Міністрів України наступного змісту: "21. Установити, що особи, які здобули вищу освіту за спеціальностями "081 Право", "293 Міжнародне право" на першому (бакалаврському) і другому (магістерському) рівні вищої освіти і яким присуджено ступінь вищої освіти "магістр", можуть обіймати посади або провадити види діяльності, кваліфікаційні вимоги до яких передбачають наявність повної вищої або вищої юридичної освіти." Отже, спір був пов'язаний з реалізацією права позивача у справі обіймати посади, або провадити види діяльності, кваліфікаційні вимоги до яких передбачають наявність повної вищої або вищої юридичної освіти. Окрім того, позивачем у справі № 826/9779/17 виступала особа, яка вже на момент звернення із позовом вступила до вищого навчального закладу до магістратури за спеціальністю "Право" на базі диплому про вищу освіту, отриманого за іншою спеціальністю.
Суд звертає увагу, що постанова у справі № 826/9779/17 Верховним Судом ухвалена 24.04.2019, тобто до набрання чинності Законом України № 392-IX від 18.12.2019 «Про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення освітньої діяльності у сфері вищої освіти».
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Отже, нормативно-правові акти чи індивідуальні акти, прийняті суб'єктом владних повноважень з порушенням закону, підлягають визнанню нечинними чи скасуванню лише у разі порушення прав, свобод чи інтересів фізичної особи і необхідності судового захисту з метою поновлення порушеного права.
Конституційний Суд України в Рішенні від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в частині першій ст. 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.
Також, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої ст. 55 Конституції України, Конституційний Суд України в п. 4.1 Рішення від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
На підставі викладеного та з урахуванням приписів ст.ст. 2, 5 КАС України варто зауважити, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Однак, порушення вимог закону діями суб'єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними, оскільки обов'язковою умовою визнання їх протиправними є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цими діями.
Враховуючи вищезазначене, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Тобто, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність у особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права наведений у постановах Верховного Суду від 21 листопада 2018 року по справі № 504/4148/16-а та від 12 червня 2020 року по справі № 804/3214/18.
Так, у своїх поясненнях з приводу обґрунтування порушеного права позивач ОСОБА_1 зазначав, що під час вступної кампанії 2021 року він звернувся за консультацією в приймальну комісію Київського національного університету імені Тараса Шевченка з питанням щодо вступу до закладу вищої освіти для здобуття ступеня магістра за спеціальністю 081 «Право». Натомість, представник приймальної комісії повідомив про неможливість подати документи, оскільки жодних змін до Умов прийому для здобуття вищої освіти 2021 року та до Правил прийому закладу вищої освіти внесено не було.
З цього приводу відповідачем надано суду детальні роз'яснення щодо правил прийому до Київського національного університету імені Тараса Шевченка у 2021 році (а.с. 195-203) та звернуто увагу на факт відсутності заповненої онлайн заявки позивачем на вступ до навчального закладу. Також, відповідач зауважив, що при вступі до вищого навчального закладу позивач повинен був виконати умови, які є обов'язковими для вступників, а саме пройти вступне випробування, оскільки останній бере участь у конкурсному відборі для здобуття освітнього ступеня магістра на основі освітнього ступеня бакалавра здобутого за іншою спеціальністю.
Одночасно з цим, відповідач на виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 06.04.2021, якою ухвалено зупинити дію наказів Міністерства освіти і науки України від 17 серпня 2020 року № 1053 та від 15 жовтня 2020 року № 1274, в частині, направив керівникам закладів вищої освіти лист від 25.05.2021 № 1/9-277, яким просив повідомити працівників Приймальних комісій вказану інформацію для врахування під час проведення вступної кампанії (а.с. 204).
Таким чином, у позивача не було перешкод реалізувати своє право вступити до вищого навчального закладу у 2021 році.
При цьому, у матеріалах справи відсутні докази наявності будь-яких правовідносин, що пов'язані з реалізацією позивачем права на вищу освіту, доказів, що підтверджують намір вступити до закладу вищої освіти для здобуття ступеня магістра за спеціальністю 081 «Право».
Верховний Суд у постанові від 29.04.2020 у справі №8/84 вказав, що при з'ясуванні статусу позивача як «потерпілого», Суд керується практикою, напрацьованою Європейським судом з прав людини. Поняття «потерпілий» має автономне значення (не залежить від національного законодавства) і має значення лише для цілей застосування Конвенції. Водночас, підходи ЄСПЛ мають важливе методологічне значення для розвитку практики національних судів.
Таким чином, право особи на звернення до ЄСПЛ пов'язане з наявністю у неї статусу жертви (потерпілого). Слово «жертва» в контексті статті 34 Конвенції означає особу або осіб, яких прямо або опосередковано торкнулося стверджуване порушення. Отже, стаття 34 стосується не тільки безпосередньої жертви або жертви стверджуваного порушення, але також непрямих жертв, яким порушення заподіяло б шкоду або які б мали дійсну і особисту зацікавленість в тому, щоб воно припинилося (Валліанатос та інші проти Греції [ВП], №№ 29381/09 та 32684/09, п. 47, від 7 листопада 2011).
Щоб мати можливість подати скаргу відповідно до статті 34, заявник повинен бути здатним довести, що оскаржуваний захід «зачіпає його безпосередньо» (Тенасє проти Молдови [ВП], № 7/08, п. 104, від 27 квітня 2010, Берден проти Сполученого Королівства [ВП], №. 13378/05, п. 33, від 29 квітня 2008).
У даному випадку, незгода позивача із наказами Міністерства освіти і науки України, якими встановлено додаткові вимоги до правил прийому здобувачів вищої освіти не є підставою для визнання протиправними положень оспорюваних наказів.
Частиною 1 статті 9 КАС України передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Згідно з частинами першою та другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Отже, з огляду на вищевикладене, суд приходить до висновку, що оскільки позивач не надав дійсного (фактичного) порушення або реальної можливості порушення його прав внаслідок прийняття наказів Міністерством освіти і науки України, підстави для задоволення даного позову - відсутні.
Оскільки адміністративний позов не підлягає задоволенню, відсутні підстави для стягнення з відповідача на користь позивача сплаченого судового збору.
Керуючись ст.ст. 2, 5-11, 19, 72-77, 90, 139, 241-246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва, -
1. У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 відмовити.
Рішення суду набирає законної сили в строк і порядку, передбачені статтею 255 Кодексу адміністративного судочинства України. Рішення суду може бути оскаржено за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295 - 297 КАС України.
Повний текст судового рішення виготовлено та підписано 29.08.2022.
Суддя Т.П. Балась