31 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 826/15715/18
адміністративне провадження № К/9901/28670/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/15715/18
за позовом ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області про визнання протиправними та скасування наказу та рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної архітектурно - будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 22 липня 2019 року (суддя Шевченко Н.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року (головуючий суддя Кузьмишина О.М., судді: Пилипенко О.Є., Файдюк В.В.)
У вересні 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулася до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в особі структурного підрозділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області (далі також - відповідач, Департамент), в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в особі структурного підрозділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області від 22.08.2018 №228;
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної архітектурно-будівельної інспекції України, в особі структурного підрозділу Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області №274 від 22.08.2018 «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об'єкта» щодо об'єкта будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами, розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ; замовник - ОСОБА_1 .
Позовні вимоги обґрунтовані незаконністю дій відповідача щодо прийняття вищевказаних рішення та наказу, оскільки позивачка здійснювала будівництво за наявності усіх необхідних документів, які давали право на його здійснення. Допущена ж помилка у повідомленні про початок виконання будівельних робіт щодо номеру та дати будівельного паспорта не може бути підставою для скасування такого повідомлення та декларації про готовність об'єкта до експлуатації за наявності будівельного паспорта, який дає право на виконання будівельних робіт, однак з іншим номером та датою, а також після реєстрації права власності на збудовані об'єкти нерухомості.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 22.07.2019, залишеним без змін Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.09.2019, позов задоволено повністю.
Судами встановлено, що 19.03.2018 позивачка звернулась до відповідача з повідомленням про початок виконання будівельних робіт, визначених державними будівельними нормами, стандартами і правилами про будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
Відповідно до вказаного повідомлення будівництво об'єкту здійснювалося за будівельним паспортом № НОМЕР_1 від 21.11.2017, виданим Відділом містобудування та архітектури виконавчого комітету Боярської міської ради Київської області.
Департаментом зареєстровано повідомлення про початок будівельних робіт №КС 061180781024 на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 , внаслідок чого у позивачки виникли законні підстави для виконання таких робіт.
10.07.2018 за №КС 141181901280 відповідачем зареєстровано декларацію про готовність до експлуатації об'єкта, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта на будівництво індивідуального житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
22.08.2018 інспектором Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області прийнято рішення № 228 «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації», яким скасовано реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2018 за № КС 061180781024 та реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об'єкта від 09.07.2018 № КС 141181901280.
Директором Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області прийнято винесено наказ «Про скасування реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність до експлуатації об'єкта» №274 від 22.08.2019, відповідно до якого наказано:
- вважати скасованою реєстрацію повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2018 за №КС 061180781024 щодо об'єкта будівництва «Будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами», розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ; замовник - ОСОБА_1 ;
- вважати скасованою реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об'єкта будівництва «Будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами», розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ; замовник - ОСОБА_1 », від 09.07.2018 №КС141181901280, будівництво якого здійснено на підставі будівельного паспорта №93-13 від 21.11.2017.
Підставою для прийняття вказаних рішення та наказу став лист виконавчого комітету Боярської міської ради від 31.07.2018 №02-10/1777, в якому зазначено, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 за №93-13 від 21.11.2017 не видавався.
Відтак, відповідач прийшов до висновку, що ОСОБА_1 в повідомленні про початок виконання будівельних робіт від 19.03.2018 №КС 061180781024 наведено недостовірні дані щодо будівельного паспорту забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 , а саме, в повідомленні про початок виконання будівельних робіт зазначено номер паспорта № НОМЕР_1 від 21.11.2017, який останній не видавався.
Водночас, як встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, будівельний паспорт забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 за №93-13 від 21.11.2017 дійсно не видавався, проте позивачкою додано до матеріалів справи будівельний паспорт №90-17 від 26.10.2017, що, як констатовано судами, свідчить про допущену технічну помилку (описку, друкарську, граматичну, арифметичну помилку) у поданому повідомленні про початок виконання будівельних робіт.
Не погоджуючись з вищевказаними рішенням та наказом відповідача, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, висновки якого підтримав апеляційний суд, виходив з того, що декларація про початок виконання будівельних робіт та декларація про готовність об'єкта до експлуатації можуть бути скасовані виключно з підстав виявлення самочинного будівництва, а відповідачем, в даному випадку, цих обставин не доведено.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити, яким у задоволенні позову відмовити.
Касаційна скарга Департаменту мотивована тим, що вирішуючи цей спір суди попередніх інстанцій не врахували того, що об'єкт «Будівництво індивідуального (садибного) житлового будинку з господарськими будівлями та спорудами», розташованого за адресою: АДРЕСА_1 ; замовник - ОСОБА_1 » є самочинним будівництвом, оскільки позивачем в повідомленні про початок виконання будівельних робіт на вказаному вище об'єкті наведено недостовірні дані, зокрема, вказано будівельний паспорт, який не видавався.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Аналіз даної норми дає змогу дійти висновку, що діяльність органів державної влади здійснюється у відповідності до спеціально-дозвільного типу правового регулювання, яке побудовано на основі принципу «заборонено все, крім дозволеного законом; дозволено лише те, що прямо передбачено законом». Застосування такого принципу суттєво обмежує цих суб'єктів у виборі варіантів чи моделі своєї поведінки, а також забезпечує використання ними владних повноважень виключно в межах закону і тим самим істотно обмежує можливі зловживання з боку держави та її органів.
Вчинення ж державним органом чи його посадовою особою дій у межах компетенції, але непередбаченим способом, у непередбаченій законом формі або з виходом за межі компетенції є підставою для визнання таких дій та правових актів, прийнятих у процесі їх здійснення, неправомірними.
Законом, який визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів є, зокрема, Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI).
Статтею 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV «Про архітектурну діяльність» визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об'єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом № 3038-VI.
Статтею 1 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник - це фізична або юридична особа, яка має намір щодо забудови території (однієї чи декількох земельних ділянок) і подала в установленому законодавством порядку відповідну заяву.
Згідно зі статтею 4 Закону № 3038-VI об'єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.
Частинами першою та другою статті 34 Закону № 3038-VI передбачено, що замовник має право виконувати будівельні роботи після:
1) подання замовником повідомлення про початок виконання будівельних робіт відповідному органу державного архітектурно-будівельного контролю - щодо об'єктів, будівництво яких здійснюється на підставі будівельного паспорта, які не потребують реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт або отримання дозволу на виконання будівельних робіт згідно з переліком об'єктів будівництва, затвердженим Кабінетом Міністрів України. Форма повідомлення про початок виконання будівельних робіт та порядок його подання визначаються Кабінетом Міністрів України;
2) реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до I-III категорій складності;
3) видачі замовнику органом державного архітектурно-будівельного контролю дозволу на виконання будівельних робіт - щодо об'єктів будівництва, що належать до IV і V категорій складності.
Зазначені у частині першій цієї статті документи, що надають право на виконання будівельних робіт, є чинними до завершення будівництва.
Згідно із частинною першою статті 39 Закону № 3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I-III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.
Форма декларації про готовність об'єкта до експлуатації, порядок її подання і реєстрації визначаються Кабінетом Міністрів України.
Отже, реєстрація декларації про готовність об'єкта до експлуатації можлива виключно після завершення будівництва.
Згідно із частиною третьої статті 34 Закону № 3038-VI центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, веде єдиний реєстр документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів. Внесення даних до реєстру з присвоєнням реєстраційного номера здійснюється на підставі інформації, наданої органами державного архітектурно-будівельного контролю, протягом одного робочого дня з дня її отримання.
Частиною десятою статті 39 Закону № 3038-VI визначено, що замовник відповідно до закону несе відповідальність за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації про готовність об'єкта до експлуатації, та за експлуатацію об'єкта без зареєстрованої декларації або сертифіката.
Відповідно до частини другої статті 39-1 Закону № 3038-VI у разі виявлення відповідним органом державного архітектурно-будівельного контролю факту подання недостовірних даних, наведених у надісланому повідомленні чи зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи без належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, а також у разі набрання законної сили судовим рішенням про скасування містобудівних умов та обмежень відповідний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду звертається до суду із позовом про скасування реєстрації такої декларації або про припинення права на виконання підготовчих або будівельних робіт, набутого на підставі поданого повідомлення.
Таким чином, реєстрація декларації може бути скасована у разі виявлення інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю факту наведення у ній недостовірних даних, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Так, згідно з абзацами сьомим та восьмим пункту 22 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 № 466 (далі - Порядок № 466) у разі виявлення органом державного архітектурно-будівельного контролю недостовірних даних (встановлення факту, що на дату реєстрації декларації інформація, яка зазначалася в ній, не відповідала дійсності, та/або виявлення розбіжностей між даними, зазначеними у декларації), наведених у зареєстрованій декларації, які є підставою вважати об'єкт самочинним будівництвом, зокрема, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту або будівельного паспорта, реєстрація такої декларації підлягає скасуванню органом державного архітектурно-будівельного контролю.
Як видно з наведених норм права виключною підставою для скасування декларації про початок будівництва є встановлений факт здійснення самочинного будівництва, зокрема, якщо: 1) будівництво здійснюється на земельній ділянці, що невідведена для цієї мети; 2) будівництво здійснюється за відсутності документа, який дає право виконувати будівельні роботи; 3) будівництво здійснюється за відсутності затвердженого проекту або будівельного паспорту; 4) скасовано містобудівні умови та обмеження. При цьому, виявлені недостовірні дані, зазначені у деклараціях про початок виконання будівельних робіт або про введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта, повинні відповідати одній із наступних умов, які дають підстави вважити об'єкт самочинним будівництвом.
Наявність даних, які не свідчать про самочинне будівництво, не є підставою для скасування реєстрації декларації, однак може бути підставою для притягнення до відповідальності іншого характеру.
Аналогічні підходи до застосування зазначених вище актів законодавства викладені, зокрема, Верховним Судом у постановах від 14.03.2018 у справі №814/1914/16, від 26.06.2018 у справі № 826/20445/16, від 18.10.2018 у справі №695/3442/17, від 23.10.2018 у справі № 826/9275/17, від 13.12.2018 у справі №522/6212/17, від 22.01.2019 у справі №826/17907/17.
За правилами статті 26 Закону № 3038-VI завершальним етапом будівництва об'єкта містобудування є реєстрація права власності на такий об'єкт.
З огляду на викладене, реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт є актом одноразового застосування, який потягнув за собою настання певних правових наслідків, в даному випадку вчинення позивачем дій щодо реалізації наданого йому цією декларацією права на проведення будівельних робіт.
Разом з тим, після реєстрації права власності на збудований об'єкт нерухомості на підставі зареєстрованої декларації про готовність об'єкту до експлуатації, остання вичерпує свою дію фактом виконання.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 19.09.2018 у справі № 804/1510/16, від 02.10.2018 у справі № 465/1461/16-а, від 01.10.2019 № 826/9967/18, від 05.06.2019 у справі № 815/3172/18, від 23.07.2019 у справі № 826/5607/17.
Приймаючи оспорювані у цій справі рішення та наказ відповідач демонструє «формальне» виконання своїх функцій, оскільки він не спрямований на досягнення поставленої мети, а саме: забезпечення дотримання суб'єктом містобудівної діяльності правил благоустрою, визначених, зокрема, Законом України «Про благоустрій населених пунктів», оскільки за наявності чинного документа про право власності на новозбудований (реконструйований) об'єкт будівництва скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність до експлуатації об'єкта не тягне за собою настання будь-яких правових наслідків.
Так, в рішенні Європейського суду з прав людини у справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04) суд визнав незаконне та непропорційне втручання у права заявника, гарантовані статтею 1 Першого протоколу Конвенції. Суд у цьому рішенні підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування». Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов'язків.
Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість [рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73]. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу [рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58]. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків [див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74].
Отже, зареєструвавши декларацію про готовність об'єкта до експлуатації та право власності на побудований об'єкт, зважаючи на принцип юридичної визначеності та належного урядування, позивач вправі сумлінно розраховувати на використання належного майна, що виключає неправомірне втручання з боку суб'єкта владних повноважень. Адже принцип юридичної визначеності є одним із суттєвих елементів принципу верховенства права. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону). Недоліки в роботі органу державної влади не можуть в подальшому призводити до негативних наслідків для особи.
З урахування наведеного, колегія суддів погоджується із висновками судів першої та апеляційної інстанції про протиправність оспорюваних у цій справі рішення та наказу.
Оцінюючи наведені сторонами обґрунтування, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій оспорюваних рішень і погоджується з їх висновками у справі.
Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, суд
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Київській області залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 22 липня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року у справі №826/15715/18 - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
СуддіЛ.Л. Мороз А.Ю. Бучик А.І. Рибачук