29 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 600/6468/21-а
адміністративне провадження № К/990/21744/22
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Мартинюк Н.М., перевіривши касаційну скаргу Чернівецької обласної прокуратури на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 4 травня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2022 року у справі №600/6468/21-а за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 звернувся до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом, у якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 91 п'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) від 13 вересня 2021 року про неуспішне проходженням ним атестації;
- визнати протиправним та скасувати наказ виконувача обов'язків керівника Чернівецької обласної прокуратури Чорнея В. від 21 жовтня 2021 року № 1053-к про звільнення позивача з посади прокурора Чернівецької місцевої прокуратури та з органів прокуратури, у зв'язку з неуспішним проходженням атестації, на підставі підпункту 2 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" з 23 жовтня 2021 року;
- зобов'язати Чернівецьку обласну прокуратуру поновити його на посаді прокурора Чернівецької місцевої прокуратури та в органах прокуратури України з дати звільнення;
- стягнути з Чернівецької обласної прокуратури на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу;
- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення позивача на посаді прокурора Чернівецької місцевої прокуратури і в органах прокуратури України та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу у межах суми стягнення за 1 місяць.
Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 4 травня 2022 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2022 року, позов задоволено повністю.
Не погоджуючись із цими судовими рішеннями, Чернівецька обласна прокуратура звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до статті 327 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - «КАС України»), надіславши її 10 серпня 2022 року за допомогою засобів поштового зв'язку.
Скаржник просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Дослідивши зміст касаційної скарги, Суд вважає за потрібне повернути її скаржнику з наступних підстав.
З 8 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IХ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 «Касаційне провадження», зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У касаційній скарзі указано, що судові рішення оскаржуються на підставі пунктів 1 і 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Так, скаржник зазначив, що суди не врахували висновки Верховного Суду:
1) стосовно проходження процедури атестації прокурорами відповідно до положень Закону №113-IX, які викладені у постановах від 21 вересня 2021 року у справі №200/5038/20-а, від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20, від 24 вересня 2021 року у справі №140/3790/19, від 24 вересня 2021 року у справі №160/6596/20, від 24 вересня 2021 року у справі №280/4314/20, від 29 вересня 2021 року у справі №440/2682/20;
2) підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ, які викладені у постанові від 20 жовтня 2021 року у справі №420/4196/20 та від 20 жовтня 2021 року у справі №280/25298/19 стосовно наслідків неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пункту 19 розділу ІІ Закону №113-ІХ та наступного звільнення;
3) щодо технічних збоїв під час проведення іспиту без підтвердження належними доказами, які викладені у постановах від 21 вересня 2021 року у справі №160/6204/20 та від 29 вересня 2021 року у справі № 440/2682/20;
4) щодо порядку вчинення дій прокурорами у разі незгоди з порядком тестування та вчинення дій у разі технічних збоїв, які викладені у справі №600/6431/21-а;
5) щодо проходження прокурорами другого етапу атестації - складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, які викладені у постановах від 29 вересня 2021 року у справі №440/2682/20, від 20 жовтня 2021 року у справі №420/4196/20, від 21 жовтня 2021 року у справі №520/5000/2020, від 20 жовтня 2021 року у справі №280/3705/20, від 20 жовтня 2021 року у справі №440/2700/20, від 11 листопада 2021 року у справі №580/1859/20, від 25 листопада 2021 року у справі №160/6148/20, від 17 листопада 2021 року у справі №340/1673/20, від 17 листопада 2021 року у справі №140/8233/20, від 29 листопада 2021 року у справі №200/4759/20-а.
Однак у скарзі відсутнє мотивування подібності правовідносин у цій справі та у справах, на які покликається скаржник.
Водночас скаржник лише зазначив про такі висновки Верховного Суду, однак не виклав їх у взаємозв'язку з обставинами цієї справи і не навів обґрунтування у чому саме полягає неправильне застосування судами норм права. Так, скаржник вказав, що набрання позивачем за результатами іспиту під час атестації меншої кількості балів, аніж прохідний бал, є безумовною підставою для прийняття кадровою комісією рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Разом з тим, зміст оскаржуваних судових рішень свідчить про те, що вирішуючи цей спір, суди встановили, що позивачем під час складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки не було набрано прохідного балу, у зв'язку з чим останній на адресу Четвертої кадрової комісії надіслав письмову заяву з проханням надати можливість повторно скласти іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки та зазначив про технічні проблеми "збої" у роботі програми з тестування, що вплинуло на результати іспиту. За результатами розгляду заяви позивача, Четвертою кадровою комісією обласних прокуратур з атестації місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) за наслідками проходження позивачем тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки було прийнято процедурне рішення про призначення нового часу та дати складання іспиту та внесені зміни до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, а саме виключено зі списку осіб, які неуспішно склали іспит (II етап).
Водночас, новоствореною П'ятнадцятою кадровою комісією, під час повторного розгляду заяви позивача з приводу включення до графіку складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки було прийнято рішення від 13 вересня 2021 року № 91 про неуспішне проходження позивачем атестації.
Отже, у цій справі судами установлено, що уповноважений орган, яким була Четверта кадрова комісія на момент складання позивачем іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки, прийняла рішення за наслідками розгляду заяви останнього про перездачу іспиту, згідно якого відповідно до пункту 7 Розділу І Порядку проходження атестації призначено нову дату складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички для позивача, оскільки зазначені причини могли негативно вплинути та об'єктивний результат його тестування. Тобто, Четверта кадрова комісія визнала наявність відносно позивача причин, які могли негативно вплинути на об'єктивний результат його тестування.
Разом з цим, після припинення діяльності Четвертої кадрової комісії, П'ятнадцята кадрова комісія всупереч принципу юридичної визначеності суб'єкта владних повноважень, прийняла протилежне рішення про неуспішне проходження атестації № 91 від 13 вересня 2021 року.
Враховуючи наведене вище, колегія суддів дійшла висновку, що результати іспиту, які стали підставою для прийняття рішення П'ятнадцятою кадровою комісією від 13 вересня 2021 року № 91, не можна вважати такими, що в дійсності відображають рівень здібностей, знань і навичок з використанням комп'ютерної техніки позивача, оскільки через ймовірність наявності некоректних завдань у комп'ютерній системі іспит належним чином не відбувся, що і було підтверджено рішенням Четвертої кадрової комісії, яке на даний час не скасовано та не втратило чинності.
Суд зауважує, що висновки, викладені у постановах Верховного Суду перебувають у нерозривному зв'язку із обсягом встановлених у кожній конкретній справі окремо. Тому адміністративні суди не повинні сприймати як обов'язкові висновки, викладені у постановах Верховного Суду, здійснені на підставі відмінних фактичних обставин справи.
Дослідивши зміст правовідносин з метою з'ясування їх подібності з урахуванням обставин кожної конкретної зазначеної справи, Верховний Суд резюмує, про помилковість означених доводів касаційної скарги, оскільки висновки Верховного Суду, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, стосуються правовідносин, які не є подібними з цією справою.
Так у цій справі, за заявою позивача щодо складення іспиту, різними кадровими комісіями одного і того ж органу, прийнято два відмінних за змістом рішення, що суттєво відрізняє вказану справу від справ на які посилається скаржник.
Тобто, наведені скаржником постанови Верховного Суду ухвалені за інших фактичних обставин справи, що не дає підстави дійти висновку про неправильне застосування судами норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.
З огляду на наведене, Верховний Суд констатує, що обставини справи, та, відповідно, спірні правовідносини у справах наведених скаржником не є подібними, а відтак правова позиція викладена Верховним Судом у цих справах не є релевантною до спірних правовідносин у даній справі та, відповідно, не повинна була застосовуватися судами попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях.
Крім того, зі змісту касаційної скарги убачається, що одночасно скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та зазначає, що на даний час відсутні позиції Верховного Суду у справах вищенаведеної категорії щодо застосування вказаних норм матеріального права з урахуванням обставин наявності протокольного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використання комп'ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки (не набрання мінімального прохідного балу).
В контексті викладеного, скаржник зауважує, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, а саме:
- пунктів 14, 17 розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19 вересня 2019 року №113-IX (надалі - «Закон №113-IX»), пунктів 7,8 Порядку №221, пункту 6 розділу ІІІ Порядку №221.
Положеннями пунктів 14, 17, розділу ІІ Закону №113-ІХ урегульовані питання організації проходження прокурорами атестації. Проте, наведені норми є загальними, а касаційна скарга не містить об'єктивних мотивів щодо їхнього неправильного застосування судами попередніх інстанцій та необхідність висновку Верховного Суду, за обставин установлених саме у цій справі. Крім того, заявник не виклав їх у взаємозв'язку з обставинами справи у контексті їхніх індивідуальних ознак.
Верховний Суд зазначає, що саме конкретні обставини, що вплинули на прийняття рішення, визначають межі дискреції адміністративного органу та його посадових осіб. Наявність або відсутність обставин, вказаних у рішенні, у разі його оскарження, має бути перевірена судами під час розгляду справи з метою надання оцінки спірному рішенню на відповідність критеріям, визначеним статтею 2 КАС України.
Водночас скаржник не обґрунтував у чому полягає неправильне застосування судами попередніх інстанцій наведених норм права, з огляду на висновки суду про наявність двох протилежних рішень, а саме: рішення Четвертої кадрової комісії про призначення нової дати та часу складання позивачем іспиту на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки та рішення П'ятнадцятої кадрової комісії, про неуспішне проходження позивачем атестації, що порушує принцип правової визначеності. Таким доводам суду апеляційної інстанції касаційна скарга заперечень не містить.
Інші аргументи касаційної скарги зводяться до часткового опису обставин справи, цитування норм законодавства, з посиланням на винятковість справи. Заявник безсистемно по тексту скарги наводить приклади справ, розглянутих Верховним Судом без логічного взаємозв'язку з обставинами цієї справи та указує про неповне з'ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій, що свідчить про переоцінку доказів у справі і виключає можливість перегляду судового рішення з цих підстав судом касаційної інстанції, повноваження якого визначені статтею 341 КАС України.
У цьому контексті Суд зауважує, що оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України, вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а і визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т.і.), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування судами норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду.
Отже, в порушення вимог пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України, скаржник належним чином не обґрунтовує в чому полягало неправильне застосування цих норм судами попередніх інстанцій, як і не вказує як, на його думку, такі норми повинні застосовуватись.
Тож наведене обґрунтування підстав звернення до Верховного Суду із касаційною скаргою не є достатнім у розумінні пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Інші доводи касаційної скарги щодо наявності підстав касаційного оскарження наведено без взаємозв'язку із підставами оскарження судових рішень, зазначених у частині четвертій статті 328 КАС України.
З урахуванням викладеного, підстав для касаційного оскарження, визначених пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України, Судом зі змісту касаційної скарги не встановлено.
Враховуючи межі перегляду судом касаційної інстанції, визначені статтею 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
З урахуванням змін до КАС України, які набрали чинності 8 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття та відкриття касаційного провадження.
Відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.
Згідно з пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
Отже, касаційну скаргу Чернівецької обласної прокуратури належить повернути як таку, що не містить підстав, визначених частиною четвертою статті 328 КАС України, для касаційного оскарження рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 4 травня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2022 року у справі №600/6468/21-а.
Окрім іншого, у касаційній скарзі скаржник просить поновити строк на касаційне оскарження. Проте, оскільки Суд встановив, що касаційну скаргу належить повернути у зв'язку з тим, що скаржник не виклав передбачених КАС України підстав для касаційного оскарження, то клопотання про поновлення строку на таке оскарження Суд не вирішує.
На підставі наведеного та керуючись положеннями статей 328, 330, 332, 359 КАС України, Верховний Суд,
Касаційну скаргу Чернівецької обласної прокуратури на рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 4 травня 2022 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 5 липня 2022 року у справі №600/6468/21-а за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чернівецької обласної прокуратури, Офісу Генерального прокурора, П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів про визнання протиправним та скасування рішення, наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, зобов'язання вчинити дії повернути особі, яка її подала.
Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи у порядку, визначеному статтею 251 КАС України.
Роз'яснити скаржнику, що повернення касаційної скарги не позбавляє його права повторного звернення до Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і не може бути оскаржена.
………………………….
Н.М. Мартинюк,
Суддя Верховного Суду