ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
23 червня 2022 року м. Київ № 640/30310/21
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі судді Шевченко Н. М., розглянувши в письмовому порядку за правилами загального позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Першої кадрової комісії, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії,
ОСОБА_1 (позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду із позовною заявою до Першої кадрової комісії (відповідач 1, Комісія), Офісу Генерального прокурора (відповідач 2), в якій, з урахуванням залишення без розгляду позовної заяви в частині, просить:
- визнати протиправною бездіяльність Першої кадрової комісії з добору на вакантні та тимчасово вакантні посади прокурорів в окружних прокуратурах і спеціалізованих прокуратурах у військовій та оборонній сфері (на правах окружних) щодо неприйняття рішення про визначення ОСОБА_1 , як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури;
- зобов'язати Генерального прокурора України прийняти рішення про визначення ОСОБА_1 , кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що ОСОБА_1 пройшов всі етапи кваліфікаційного оцінювання у процедурі добору на посаду прокурора, натомість, під час співбесіди члени комісії більшістю проголосували «за» прийняття пропозиції щодо визначення позивача кандидатом, але рішення не прийняли. За висновком позивача, відповідач 1 був зобов'язаний прийняти позитивне рішення, що мало б наслідком визначення його кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора.
У відзиві відповідач 2 зазначив про відсутність обов'язку комісії приймати рішення за результатом голосування. За логікою представника, комісія наділена дискреційними повноваженнями щодо прийняття або неприйняття рішень за результатами співбесіди, натомість, не ухвалення позитивного рішення відбулось в межах визначених за комісією функцій.
У судовому засіданні представник позивача заявлені вимоги підтримав, представник відповідача заявив про безпідставність заявленого позову.
Відповідно до ч. 3 ст. 194 КАС України учасник справи має право заявити клопотання про розгляд справи за його відсутності. Якщо таке клопотання заявили всі учасники справи, судовий розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження на підставі наявних у суду матеріалів. Представники сторін заявили клопотання про продовження розгляду справи у порядку письмового провадження.
У судовому засіданні позивач та представник відповідача дійшли до консенсусу щодо подальшого розгляду справи в порядку письмового провадження.
Вивчивши подані документи і матеріали, заслухавши учасників справи, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи, суд зазначає наступне.
Із матеріалів справи убачається, що позивач 30.05.2021 звернувся із заявою до Кадрової комісії з добору при Офісі Генерального прокурора про участь у доборі на зайняття вакантної посади окружної прокуратури.
Рішенням Першої та Другої кадрових комісії від 20.07.2021 позивача допущено до участі в доборі.
Перший та другий етапи добору позивач успішно пройшов 28.07.2021 та 09.08.2021 відповідно, 19.08.2021 останнього допущено до третього етапу - проведення співбесіди.
Зі змісту протоколу засідання Комісії № 5 від 10.09.2021 убачається, що за пропозицію щодо визначення ОСОБА_2 як кандидата, який успішно пройшов добір проголосувало 3 члени «за», 2 «проти», за результатами голосування рішення не прийнято.
Вважаючи неприйняття рішення протиправною бездіяльністю, позивач звернувся до суду. Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд керується наступним.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частинами 1- 2 ст. 7 КАС України встановлено, що суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Релевантними нормативно-правовими актами, якими врегульовані спірні правовідносини, є: Закон України «Про прокуратуру», Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ від 19.09.2019 (Закон № 113), Порядок проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, затверджений наказом Генерального прокурора № 11 від 10.01.2020 (зі змінами) (Порядок № 11), Порядок роботи кадрових комісій, затверджений наказом Генеральної прокуратури України № 233 від 17.10.2019 (Порядок № 233).
За змістом ч. 1 ст. 29 Закону України «Про прокуратуру» добір кандидатів та їх призначення на посаду прокурора здійснюється в порядку, визначеному цим Законом, та включає:
1) прийняття відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, рішення про проведення добору кандидатів на посаду прокурора, що розміщується на офіційному веб-сайті відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, та повинно містити виклад передбачених цим Законом вимог, яким має відповідати кандидат на посаду прокурора, а також перелік документів, що подаються до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, і кінцевий термін їх подання;
2) подання особами, які виявили бажання стати прокурором, до відповідного органу, що здійснює дисциплінарне провадження, відповідної заяви та документів, визначених цим Законом;
3) здійснення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, на основі поданих кандидатами на посаду прокурора документів перевірки відповідності осіб вимогам, установленим до кандидата на посаду прокурора;
4) складання особами, які відповідають установленим вимогам до кандидата на посаду прокурора, кваліфікаційного іспиту;
5) оприлюднення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, на офіційному веб-сайті списку кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит;
6) організацію відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, спеціальної перевірки кандидатів, які успішно склали кваліфікаційний іспит;
7) визначення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, рейтингу кандидатів на посаду прокурора серед осіб, які успішно склали кваліфікаційний іспит та щодо яких проведено спеціальну перевірку, а також зарахування їх до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів;
8) проходження кандидатом на посаду прокурора спеціальної підготовки в Тренінговому центрі прокурорів України;
9) оголошення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, у разі відкриття вакантних посад прокурорів конкурсу на зайняття таких посад серед кандидатів, які перебувають у резерві та пройшли спеціальну підготовку;
10) проведення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, конкурсу на зайняття вакантних посад прокурорів на основі рейтингу кандидатів;
11) направлення відповідним органом, що здійснює дисциплінарне провадження, подання керівнику окружної прокуратури щодо призначення кандидата на посаду прокурора;
12) призначення особи на посаду прокурора;
13) складення особою присяги прокурора.
Відповідно до ч. 5 ст. 34 Закону України «Про прокуратуру» за результатами конкурсу відповідний орган, що здійснює дисциплінарне провадження, надсилає керівникові відповідної прокуратури подання про призначення кандидата на посаду прокурора органу прокуратури, на зайняття вакантної посади в якому кандидат подавав заяву.
Згідно з пунктом 20 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113 добір здійснюється відповідно до Порядку проведення добору, який затверджується Генеральним прокурором, та проводиться кадровими комісіями.
На виконання згаданої норми, наказом Генерального прокурора затверджено Порядок № 11.
Відповідно до пп. 8-1 п. 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113 після 1 вересня 2021 року визначені відповідно до цього пункту порядки та процедури (у тому числі здійснення добору на посади прокурорів) застосовуються до правовідносин, розпочатих до зазначеної дати.
Абзацом другим пункту 20 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113, пунктом 5 Порядку № 11 передбачено такі етапи добору:
1) складення іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора,
2) складення іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички,
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності кандидата вимогам професійної компетентності та доброчесності.
Зазначені етапи добору є обов'язковими для проходження кандидатами на зайняття вакантної посади прокурора.
Відповідно до пункту 40 Порядку № 11 до початку співбесіди кандидат виконує практичне завдання з метою встановлення кадровою комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.
Пунктом 46 Порядку № 11 встановлено, що співбесіда проводиться кадровою комісією з кандидатами в усній формі державною мовою. Співбесіда з кандидатом може бути проведена в один день із виконанням ним практичного завдання.
Згідно з п. 47 Порядку № 11 до проведення співбесіди фізичні та юридичні особи мають право подавати до Офісу Генерального прокурора будь-яку інформацію, яка може свідчити про невідповідність кандидата критеріям доброчесності, шляхом надсилання такої інформації відповідній кадровій комісії, у тому числі на визначену кадровою комісією адресу електронної пошти.
Дослідження вказаної та іншої інформації щодо кандидата, який проходить співбесіду, а також документів, які кандидат подав для участі у доборі відповідно до статті 30 Закону України «Про прокуратуру» (далі-матеріали щодо кандидата), здійснюється членами кадрової комісії.
Перед проведенням співбесіди члени кадрової комісії можуть надіслати на адресу електронної пошти кандидата, зазначену в його заяві про участь у доборі кандидата на посаду прокурора, повідомлення із пропозицією надати письмові пояснення щодо питань, пов'язаних із матеріалами щодо кандидата. У цьому випадку протягом трьох календарних днів із дня отримання повідомлення, але не пізніше ніж за день до дня проведення співбесіди, кандидат може подати кадровій комісії електронною поштою письмові пояснення (за необхідності - електронні копії (фотокопії) документів) (п. 48 Порядку № 11).
Відповідно до пунктів 49, 50, 51 Порядку № 11 співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами кадрової комісії матеріалів щодо кандидата стосовно його доброчесності, а також рівня професійної компетентності кандидата, зокрема з огляду на результати виконаного ним практичного завдання.
Під час співбесіди члени кадрової комісії можуть користуватися рекомендаціями з оцінки відповідності кандидата вимогам професійної компетентності та доброчесності.
Співбесіда кандидата складається з певних етапів, серед яких є дослідження членами кадрової комісії матеріалів щодо кандидата; послідовне обговорення з кандидатом відповідних матеріалів, у тому числі у формі запитань і відповідей, а також обговорення результатів виконання ним практичного завдання.
Співбесіда проходить у формі засідання кадрової комісії. Співбесіда з кандидатом триває до 45 хвилин. За наявності об'єктивних причин час, відведений на співбесіду, може бути збільшений за процедурним рішенням кадрової комісії.
Члени кадрової комісії мають право ставити запитання кандидату, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, доброчесності, а також із приводу іншої інформації, яка міститься у матеріалах щодо кандидата.
Після завершення співбесіди члени кадрової комісії без присутності кандидата, з яким проводилася співбесіда, та без фіксації за допомогою технічних засобів відео-та звукозапису, обговорюють результати співбесіди, висловлюють пропозиції щодо рішення кадрової комісії, а також проводять відкрите голосування з приводу рішення кадрової комісії стосовно кандидата, який проходить добір. Результати голосування відображаються у протоколі засідання (пункт 52 Порядку).
Залежно від результатів голосування кадрова комісія визначає кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури (пункт 53 Порядку).
Як зазначає відповідач, з чим не сперечається позивач та що підтверджується матеріалами справи, ОСОБА_1 на виконання пункту 13 Порядку подано всі документи, передбачені статтею 30 Закону України «Про прокуратуру».
Також позивачем успішно складено іспит у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки.
Першою кадровою комісією 10.09.2021 проведено співбесіду із кандидатом на посаду прокурора окружної прокуратури Михалевичем В.Р.
Позиція відповідача полягає у тому, що п. 7 Порядку № 11 передбачено, що за результатами добору відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про визначення кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.
Натомість, вказаним пунктом не передбачено ухвалення кадровою комісією рішення про неуспішне проходження співбесіди.
У засіданні першої кадрової комісії 10.09.2021 брали участь п'ятеро членів кадрової комісії (голова комісії Гнатів А.Я., секретар комісії Кононова В. В., члени комісії Пуха І. Ю., Вигівська Л., ОСОБА_3 ). Була відсутня член кадрової комісії Невмержицька Т.
За результатами співбесіди з ОСОБА_1 , дослідження матеріалів стосовно його доброчесності, а також рівня професійної компетентності, зокрема з огляду на результати виконання ним практичного завдання, відповідно до пунктів 7, 46-53 Порядку № 11, першою кадровою комісією поставлено на голосування пропозицію щодо визначення ОСОБА_1 як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури. Враховуючи результати голосування («за» - 3, «проти» - 2), рішення не прийнято.
Таким чином, відповідно до пунктів 7, 46-53 Порядку № 11 першою кадровою комісією не приймалося рішення про неуспішне проходження співбесіди з ОСОБА_1 .
Резюмуючи власну позицію, відповідач зазначив про помилковість доводів позову про те, що комісія повинна була прийняти рішення про визначення позивача кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора.
У контексті викладеного, слід звернути увагу на положення Порядку № 233, який визначає порядок роботи кадрових комісій (далі - комісія), що здійснюють свої повноваження на підставі пункту 11, підпункту 7 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури», Закону України «Про прокуратуру» (п. 1 Порядку № 233).
Згідно з п. 2 Порядку № 233 комісії забезпечують:
- проведення атестації прокурорів та слідчих Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів та слідчих Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур;
- здійснення добору на посади прокурорів;
- розгляд дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів.
Для здійснення повноважень, передбачених абзацами другим і третім пункту 2 цього Порядку, утворюються комісії у складі шести осіб, з яких не менше трьох - особи, делеговані міжнародними і неурядовими організаціями, проектами міжнародної технічної допомоги, дипломатичними місіями. Членами комісії можуть бути особи, які є політично нейтральними, мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також стаж роботи в галузі права (абз. 1 п. 3 Порядку № 233).
Комісія правомочна ухвалювати рішення, здійснювати інші повноваження, якщо на її засіданні присутня більшість членів комісії. У разі неявки члена комісії більше двох разів поспіль без поважних причин, такий член комісії підлягає заміні відповідно до пункту 19 цього Порядку (п. 8 Порядку № 233).
Згідно з п. 12 Порядку № 233 рішення комісії, крім зазначених в абзаці другому цього пункту, в тому числі процедурні, обговорюється її членами і ухвалюються шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. Член комісії вправі голосувати "за" чи "проти" рішення комісії. У разі рівного розподілу голосів, приймається рішення, за яке проголосував голова комісії.
Рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди ухвалюється шляхом відкритого голосування більшістю від загальної кількості членів комісії. Якщо рішення про успішне проходження прокурором атестації за результатами співбесіди не набрало чотирьох голосів, комісією ухвалюється рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Рішення про неуспішне проходження атестації повинно бути мотивованим із зазначенням обставин, що вплинули на його прийняття.
Таким чином, комісії забезпечують проведення трьох окремих процедур: (1) атестація прокурорів, (2) добір на посади прокурорів, (3) розгляд дисциплінарних скарг.
Кворум комісії у будь-якому випадку становить її більшість від визначеного п. 3 Порядку № 233 складу, а будь-яке з рішень, окрім рішень про успішне та неуспішне проходження атестації, шляхом відкритого голосування більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії.
Таким чином, 10.09.2021 п'ять з шести присутніх члени комісії забезпечили кворум, а три з п'яти голоси «за» було достатнім для прийняття такою комісією рішення, що не стосується проходження або непроходження атестації.
Як зазначає відповідач, у розумінні Порядку № 11, комісія не зобов'язана приймати рішення про успішне проходження добору на посаду прокурора.
У той же час, п. 12 Порядку № 233 визначає безальтернативне повноваження членів комісії голосувати «за» або «проти» рішення.
Із контексту питання, викладеного у протоколів № 5 від 10.09.2021, убачається, що відповідно до п. 53 Порядку № 11, поставлено на голосування пропозицію щодо визначення ОСОБА_1 як кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.
У даному випадку, превалювання голосів «проти» означало б відхилення такої пропозиції, натомість, більшість голосів «за» недвозначно та логічно свідчить про підтримку викладеної пропозиції.
Повноваження приймати рішення іншого змісту, або не приймати його взагалі, ані Порядок № 11, ані Порядок № 233 не містить.
Резюмуючи викладене, голосування більшістю присутніх членів комісії за пропозицію щодо визначення кандидата, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, не передбачає іншого тлумачення, окрім як прийняття позитивного для такого кандидата рішення.
З урахуванням викладеного, перша кадрова комісія, зазначивши про неприйняття рішення за результатами голосування, допустила протиправну бездіяльність, зміст якої полягає у відсутності прийнятого рішення за результатами правомочного голосування.
Слід звернути увагу на доводи відповідача щодо дискреційних повноважень комісії.
Як випливає зі змісту Рекомендації № R (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980, під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за окремих обставин.
Отже, під дискреційним повноваженням розуміють таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто, коли у межах, які визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.
У розумінні наведених вище нормативно-правових актів, комісія певною мірою наділена дискреційними повноваженнями, які пов'язані з визначенням критеріїв та оцінкою відомостей про кандидата під час співбесіди.
При цьому, за наслідком надання такої оцінки, яка оформлюється відповідним голосуванням, порядок № 233 жодних можливостей комісії діяти на власний розсуд не передбачає.
Таким чином, предмет розгляду даної справи не охоплює правовідносини, в яких мають місце дискреційні повноваження.
Що стосується вимоги про зобов'язання Генерального прокурора України прийняти рішення про визначення ОСОБА_1 кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури, слід звернути увагу на наступне.
Згідно з п. п. 53, 54 Порядку № 11 Залежно від результатів голосування кадрова комісія визначає кандидатів, які успішно пройшли добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.
Результати проведення співбесіди оприлюднюються на офіційному вебсайті Офісу Генерального прокурора протягом одного дня з моменту її завершення.
За результатами проведення співбесід формується загальний рейтинг кандидатів, які успішно пройшли добір, шляхом додавання балів, отриманих кандидатами за результатами складення іспитів. До рейтингу входять кандидати, які набрали найбільшу кількість балів із розрахунку не більше як один кандидат на одну вакантну посаду, оприлюднену в оголошенні про добір. У разі отримання останнім кандидатом та наступними за ним кандидатами однакової кількості балів до рейтингу входить кандидат із більшим стажем роботи в галузі права, що визначається відповідно до статті 27 Закону України «Про прокуратуру» (п. 55 Порядку № 11).
З урахуванням викладених норм порядку та ст. 29 Закону України «Про прокуратуру», співбесіда є завершальним етапом кваліфікаційного іспиту, успішне складання якого має наслідком визначення особи кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури та внесення такої особи до рейтингу кандидатів.
Відповідачем в адміністративній справі згідно з ч. 4 ст. 46 КАС України є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
Відповідно до визначення, закріпленого у п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб'єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Із наведеного убачається, що статус суб'єкта владних повноважень мають не лише органи державної влади чи місцевого самоврядування зі статусом юридичної особи, а й їх посадові та службові особи й інші суб'єкти, перелік яких не є вичерпним. Головною їх ознакою як відповідачів в адміністративній справі є наявність необхідного обсягу компетенції здійснювати публічно-владні управлінські функції і приймати в межах їх реалізації рішення або вчиняти дії, які тягнуть виникнення, зміну чи припинення прав і обов'язків юридичних та фізичних осіб.
Пунктом 21 розділу ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113 установлено, що з дня набрання ним чинності члени і голова КДКП вважаються звільненими з посади, а їх повноваження вважаються достроково припиненими.
Згідно з положеннями підпунктів 7, 8 пункту 22 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113, пункту 3 Порядку № 11 та пункту 3 Порядку № 233, в Офісі Генерального прокурора, у кожній обласній прокуратурі утворюються відповідні кадрові комісії як органи для забезпечення здійснення добору на посади прокурорів, порядок роботи, перелік і склад яких визначаються наказами Генерального прокурора.
За положеннями названих нормативних правил кадрові комісії є колегіальними органами, які не входять у структуру Офісу Генерального прокурора і створені для проведення атестації прокурорів та слідчих Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів та слідчих Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату КДКП), регіональних, місцевих та військових прокуратур; здійснення добору на посади прокурорів; розгляд дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів (далі - відповідна кадрова комісія).
Пунктом 2 Порядку № 233 регламентовано участь кадрової комісії в особі уповноважених представників у судовому розгляді справ про оскарження її дій, бездіяльності, рішень та інших актів, ухвалених за результатами дисциплінарних проваджень щодо прокурорів, у тому числі КДКП.
Голова комісії, а також уповноважені працівники підрозділу, що забезпечує її діяльність, згідно з пунктами 5, 11 зазначеного Порядку є повноважними особами для підписання процесуальних документів у справах, в яких кадрова комісія бере участь як сторона або третя особа.
Отже, наведеними спеціальними нормами прямо передбачена участь кадрової комісії у судовому розгляді справ з оскарження рішень, дій, бездіяльності її чи КДКП, ухвалених за результатами дисциплінарних проваджень щодо прокурорів.
Наказом Генерального прокурора України № 234 від 17.10.2019 створено першу кадрову комісію, яка проводила процедуру добору щодо позивача. Наказом Генерального прокурора № 369 від 28.12.2019 визнано такими, що втратили чинність накази, зокрема № 234 від 17.10.2019.
За висновком суду, втрата чинності наказу, яким затверджувався особовий склад комісії та визначена мета її діяльності, означає припинення такого органу.
Відповідно до частини першої статті 52 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.
Публічне правонаступництво органів державної влади є окремим, особливим видом правонаступництва, під таким терміном розуміється перехід в установлених законом випадках прав та обов'язків одного суб'єкта права іншому. При цьому обов'язок щодо відновлення порушених прав особи покладається на орган, компетентний відновити такі права. Такий підхід про перехід до правонаступника обов'язку відновити порушене право відповідає принципу верховенства права, оскільки метою правосуддя є ефективне поновлення порушених прав, свобод і законних інтересів.
У спорах, які виникають з публічних правовідносин, де оскаржуються рішення (дії, бездіяльність) державного органу, пов'язані зі здійсненням функції від імені держави, стороною є сама держава в особі того чи іншого уповноваженого органу. Функції держави, які реалізовувалися ліквідованим органом, не можуть бути припинені та підлягають передачі іншим державним органам, за винятком того випадку, коли держава відмовляється від таких функцій взагалі.
Отже, правонаступництво у сфері управлінської діяльності органів державної влади (публічне правонаступництво) передбачає повне або часткове передання (набуття) адміністративної компетенції одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) іншому або внаслідок припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення його адміністративної компетенції.
У такому разі також відбувається вибуття суб'єкта владних повноважень із публічних правовідносин.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов'язків, що відбувається із суб'єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
При цьому можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва: 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень (суб'єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб'єкта владних повноважень, припинення первісного суб'єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб'єктом, коли права та обов'язки суб'єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб'єкта владних повноважень, а також можливість суб'єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати таке: якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб'єкта владних повноважень, не пов'язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб'єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб'єктом владних повноважень.
Згідно з пунктом 51 рішення Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ, Суд) від 13.01.2011 у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява № 28924/04) ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».
Як вже зазначалось, Законом № 113 делеговано Генеральному прокурору право створювати органи для забезпечення здійснення добору на посади прокурорів.
Законом № 113, порядками № 11 та № 233 не передбачено повноважень Генерального прокурора стосовно прийняття, перегляду, оскарження рішень кадрової комісії або втручання у її діяльність в будь-який інший спосіб. Відповідно до пункту 20 Порядку № 11 рішення про допуск чи відмову в допуску до участі в доборі на посаду прокурора приймається кадровою комісією з добору на посади прокурорів.
У зв'язку з цим та зважаючи на те, що на Генерального прокурора законодавством покладено обов'язок щодо визначення переліку, складу і порядку роботи кадрових комісій Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур та затвердження порядку проведення добору на зайняття вакантної посади прокурора, керуючись засадами адміністративного судочинства, суд вважає за належне зобов'язати Офіс Генерального прокурора вчинити дії щодо поновлення порушених прав позивача, шляхом прийняття рішення про визначення ОСОБА_1 кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.
До аналогічного висновку в подібних правовідносинах дійшла Велика Палата Верховного Суду в постанові від 08.12.2021 у справі № 9901/348/19.
Відповідно до ч. 1 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Частиною 2 ст. 77 КАС України передбачено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Зважаючи на недоведеність відповідачем обставин, за яких перша кадрова комісія допустила бездіяльність у неприйнятті рішення за результатами співбесіди, зважаючи на доведення обставин, які не передбачають іншого наслідку, аніж визначення позивача кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора, позовні вимоги підлягають задоволенню.
Відповідно до ч. 1 ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
За подання даного позову ОСОБА_1 сплатив судовий збір за дві вимоги немайнового характеру, одна з яких залишена без розгляду ухвалою від 31.05.2022.
Таким чином, розподілу в порядку ст. 139 КАС України підлягає 908,00 грн судового збору.
Керуючись статтями 77, 90, 139, 241- 247, 250, 255, 293, 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України,
1. Адміністративний позов ОСОБА_1 до Першої кадрової комісії, Офісу Генерального прокурора про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити дії задовольнити.
2. Визнати протиправною бездіяльність Першої кадрової комісії щодо неприйняття рішення про визначення ОСОБА_1 кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.
3. Зобов'язати Офіс Генерального прокурора прийняти рішення про визначення ОСОБА_1 кандидатом, який успішно пройшов добір на посаду прокурора у відповідному органі прокуратури.
4. Стягнути витрати зі сплати судового збору на користь ОСОБА_1 за рахунок бюджетних асигнувань Офісу Генерального прокурора у розмірі 908,00 (дев'ятсот вісім) гривень.
Позивач: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП: НОМЕР_1 ).
Відповідач 1: Перша кадрова комісія (вул. Різницька, 13/15, м. Київ, код ЄДРПОУ: відсутній).
Відповідач 2: Офіс Генерального прокурора (вул. Різницька, 13/15, м. Київ, код ЄДРПОУ: 00034051).
Рішення набирає законної сили відповідно до ст. 255 КАС України та може бути оскаржене за правилами, встановленими ст. ст. 293, 295- 297 Кодексу адміністративного судочинства України відповідно.
Суддя Н.М. Шевченко