Справа № 524/4498/22
Провадження № 2/524/3100/22
25.08.2022 Суддя Автозаводського районного суду м. Кременчука Предоляк О.С., розглянувши матеріали позовної заяви Полтавської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону в інтересах держави в особі Служби безпеки України, 5 управління (Міжвідомчий центр спеціальної підготовки) Центр спеціальних операцій боротьби з тероризмом, захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів Служби безпеки України, Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області до ОСОБА_1 , третя особа: ОСОБА_2 , про витребування майна від добросовісного набувача,-
15.08.2022 року до суду надійшла вказана заява, у якій прокурор зазначає, що здійснює представництво інтересів держави, а саме Служби безпеки України, 5 управління (Міжвідомчий центр спеціальної підготовки) Центр спеціальних операцій боротьби з тероризмом, захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів Служби безпеки України, Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області. Просить витребувати житлову квартиру АДРЕСА_1 з приватної власності ОСОБА_1 та скасувати рішення приватного нотаріуса Кременчуцького районного нотаріального округу Мушинського О.Ю. про державну реєстрацію права власності ОСОБА_1 на вказану квартиру.
Ухвалою судді від 18.08.2022 року залишена без руху для усунення недоліків.
Позивачу, зокрема, визначено зазначити в чому саме полягає не здійснення або здійснення неналежним чином такого захисту вказаними суб'єктами владних повноважень (кожним окремо) з огляду на скасоване рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 22.08.2014 року № 463 «Про виключення з числа службових приміщень квартири АДРЕСА_1 », скасований ордер та свідоцтво про право власності на вказане житло, що є виключними підставами, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді.
Прокурору надано строк для усунення зазначених в ухвалі недоліків протягом п'яти днів з дня отримання позивачем копії даної ухвали суду.
22.08.2022 року на виконання вимог ухвали прокурором подано заяву, у якій зазначає, що звернення до суду з позовною заявою спрямоване на задоволення потреби держави у відновленні законності при вирішенні суспільно-значимого питання - повернення Кременчуцькій міській територіальній громаді в особі Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області право комунальної власності на житлову квартиру АДРЕСА_1 , а також повернення вказаної квартири до житлового фонду Служби безпеки України, як службової.
Позовна заява залишена у первісній редакції.
Вирішуючи питання про відкриття провадження по справі суддя приходить до наступного висновку.
Відповідно до п.3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження зміст п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Положення п. 3 ч. 1 ст.131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII.
Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обгрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (п. 4 мотивувальної частини).
Відтак, поняття "інтереси держави" охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Вказаний висновок зазначений в постанові Верховного Суду 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та у постанові від 28 вересня 2021 року у справі № 810/3787/16.
Суддя звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається).
Перевірці права прокурора на звернення до суду передує розгляд питання щодо правомірності дій відповідача з приводу прийняття оскаржуваного рішення (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність оскаржуваного рішення, зокрема і з мотивів, наведених прокурором, повинна перевірятись за позовом належного позивача.
Відсутність же підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави має наслідком повернення позовної заяви позивачеві.
Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у постанові від 13 квітня 2022 року у справі № 815/1484/18.
Відповідно до п. 4 ч. 4 ст. 185 Цивільного процесуального кодексу України, заява повертається у випадку, коли відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Суддя, залишаючи позовну заяву без руху, пропонував прокурору уточнити підстави звернення з позовом до суду та зазначити в чому саме полягає не здійснення такого захисту Службою безпеки України, 5 управлінням (Міжвідомчий центр спеціальної підготовки) Центр спеціальних операцій боротьби з тероризмом, захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів Служби безпеки України, Кременчуцькою міською радою Кременчуцького району Полтавської області (кожним окремо), зважаючи на підстави які слугували скасуванню рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 22.08.2014 року № 463 «Про виключення з числа службових приміщень квартири АДРЕСА_1 ».
Натомість, прокурор лише послався на те, що вищевказані органи не здійснюють відповідні повноваження, зазначаючи, що звертався до них з листами, в яких повідомляв про прийнятті рішення у справі № 524/6324/17 та пропонував вжити відповідні заходи реагування.
Разом з тим, саме лише посилання в позовній заяві на те, що компетентні органи не здійснюють відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до ЄРДР про вчинене кримінальне правопорушення на підставі статті 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовців, які займають посади державної служби в органі державної влади та здійснюють встановлені для таких посад повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків тощо).
Щодо виключних випадків звернення в інтересах держави в особі Служби безпеки України та 5 управління (Міжвідомчий центр спеціальної підготовки) Центр спеціальних операцій боротьби з тероризмом, захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів Служби безпеки України прокурором не зазначено вчому саме полягає порушення прав та інтересів вказаних суб'єктів з огляду на обраний спосіб захисту - витребування на користь Кременчуцької міської територіальної громади житлової квартири АДРЕСА_1 .
З огляду на вищевикладене, прокурором не обґрунтовано наявності визначених законодавством виключних підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не доведено, що компетентні органи, яких прокурор зазначає як позивачів, не здійснюють своїх повноважень щодо захисту інтересів держави зважаючи на підстави скасування рішення виконавчого комітету Кременчуцької міської ради від 22.08.2014 року № 463 «Про виключення з числа службових приміщень квартири АДРЕСА_1 », - що є підставою для повернення позовної заяви прокурору відповідно до положення п. 4 ч. 4 ст. 185 ЦПК України.
При цьому, відповідно до ч.7 ст. 185 ЦПК України, повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню із заявою до суду, якщо перестануть існувати обставини, що стали підставою для повернення заяви.
Керуючись ст.ст. 185, 258, 260, 352-354 ЦПК України,
Позовну заяву Полтавської спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону в інтересах держави в особі Служби безпеки України, 5 управління (Міжвідомчий центр спеціальної підготовки) Центр спеціальних операцій боротьби з тероризмом, захисту учасників кримінального судочинства та працівників правоохоронних органів Служби безпеки України, Кременчуцької міської ради Кременчуцького району Полтавської області до ОСОБА_1 , третя особа: ОСОБА_2 , про витребування майна від добросовісного набувача -повернути прокурору.
Апеляційна скарга на ухвалу подається безпосередньо до Полтавського апеляційного суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Суддя О.С. Предоляк