Житомирський апеляційний суд
Справа №274/3369/22 Головуючий у 1-й інст. Вдовиченко Т. М.
Категорія 3 Доповідач Трояновська Г. С.
18 серпня 2022 року Житомирський апеляційний суд у складі:
головуючого - судді Трояновської Г.С.,
суддів: Павицької Т.М., Миніч Т.І.
розглянувши у порядку письмового провадження без виклику сторін в м. Житомирі цивільну справу № 274/3369/22 за позовом Керівника Бердичівської окружної прокуратури Віталія Шпака в інтересах держави в особі Бердичівської міської ради Житомирської області до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Відділ державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Бердичівської міської ради про знесення самочинного будівництва
за апеляційною скаргою Керівника Бердичівської окружної прокуратури Віталія Шпака в інтересах держави в особі Бердичівської міської ради Житомирської області на ухвалу Бердичівського міськрайонного суду Житомирської області від 20 липня 2022 року, постановлену під головуванням судді Вдовиченко Т.М. у м. Бердичеві,
У липні 2022 року Керівник Бердичівської окружної прокуратури Віталій Шпак в інтересах держави в особі Бердичівської міської ради Житомирської області звернувся до суду із позовом до ОСОБА_1 , в якому просив зобов'язати останнього, за власний рахунок, знести самовільно побудоване приміщення - будівлі, орієнтовною площею: загальною - 97,7 м2, забудови - 112 м2, в тому числі в охоронній зоні пам'ятки культурної спадщини - 20,1 м2, за адресою: АДРЕСА_1 .
В обгрунтування позовних вимог зазначив, що в провадженні сектору дізнання Бердичівського РВП ГУНП в Житомирській області перебуває кримінальне провадження від 27.11.2020 за №12020065050000182 за ознаками кримінального проступку, передбаченого ст.356 Кримінального кодексу України. Під час досудового розслідування встановлено, що відповідно до акту складеного за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності № 08- 30/19 від 11.09.2019 та припису про усунення порушень № 08/22-14 від 11.09.2019 на об'єкті самочинного будівництва по АДРЕСА_1 ОСОБА_1 упродовж 2018-2019 років самочинно виконані будівельні роботи з будівництва будівлі, орієнтовною площею: загальною - 97,7 м2; забудови - 112 м2, у тому числі в охоронній зоні пам'ятки культурної спадщини - 20,1 м2. Частина самочинно збудованої будівлі (орієнтовною загальною площею 4,3 м2, площею забудови - 8,1 м2) розміщена в межах охоронної зони культурної спадщини та на земельній ділянці, яка не була відведена суб'єкту містобудування для користування, чим порушено законні права та інтереси користувачів прилеглої земельної ділянки. Інша частина будівлі (орієнтовною, загальною площею 93,4 м2, площею забудови - 103,9 м2) збудована на орендованій земельній ділянці, право користування якої було набуто відповідно до договору оренди землі від 05.12.2006, укладеного між Бердичівською міською радою та підприємцем ОСОБА_1 . Станом на момент проведення перевірки термін дії договору оренди землі не продовжено, Містобудівні умови та обмеження на здійснення будівництва за адресою по АДРЕСА_1 не видавалися. Затверджена встановленим порядком проектна документація до перевірки суб'єктом містобудування не надана.
Позивач вказав, що дозвільний документ на виконання будівельних робіт (клас наслідків (відповідальності) СС2) за адресою: АДРЕСА_1 суб'єктом містобудування не наданий, в реєстрі дозвільних документів - відсутній. Самочинно побудоване приміщення експлуатується без прийняття в експлуатацію в установленому законодавством порядку. Для усунення виявлених порушень ОСОБА_1 надано строк до 10.11.2019. Однак, відповідно до акта обстеження земельної ділянки від 27.01.2022 ОСОБА_1 порушення не усунув.
Прокурор зазначив, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є Бердичівська міська рада.
03.02.2022 Бердичівською окружною прокуратурою на адресу Бердичівської міської ради направлено повідомлення в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" для вжиття заходів щодо повернення вказаної земельної ділянки. Проте Бердичівською міською радою будь-які заходи не вжито, що свідчить про бездіяльність вказаного органу місцевого самоврядування щодо захисту інтересів територіальної громади.
Водночас, 08.06.2022 Бердичівська міська рада повідомила, що не заперечує щодо звернення Бердичівської окружної прокуратури до суду.
Оскільки Бердичівською міською радою та її виконавчим органом не вжито заходів щодо знесення самочинного будівництва по АДРЕСА_1 , вказане свідчить про її бездіяльність, а тому такий позов пред'являється прокурором в інтересах держави в особі Бердичівської міської ради Житомирської області.
Ухвалою Бердичівського міськрайонного суду Житомирської області від 20 липня 2022 року позовну заяву Керівника Бердичівської окружної прокуратури Віталія Шпака в інтересах держави в особі Бердичівської міської ради Житомирської області до ОСОБА_1 , третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору: Відділ державного архітектурного-будівельного контролю виконавчого комітету Бердичівської міської ради про знесення самочинного будівництва повернути Керівнику Бердичівської окружної прокуратури. Повернуто судовий збір за подання позовної заяви в сумі 2481,00 грн.
Не погоджуючись із вказаною ухвалою, Керівник Бердичівської окружної прокуратури Віталій Шпак в інтересах держави в особі Бердичівської міської ради Житомирської області подав апеляційну скаргу, в якій, просить ухвалу суду скасувати і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
В обґрунтування апеляційної скарги зазначає, що ним в позовній заяві наведено достатні та грунтовні мотиви і докази на підтвердження невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, що зумовило ініціювання захисту інтересів держави в судовому порядку органами прокуратури. Крім того вказує, що суд першої інстанції під час судового розгляду повинен самостійно перевіряти доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органів прокуратури здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, а тому ухвала суду першої інстанції про повернення позовної заяви без відкриття провадження у справі призвела до необгрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів держави.
Відзив на апеляційну скаргу до суду апеляційної інстанції не надходив.
Враховуючи особливості розгляду в апеляційному порядку окремих категорій справ, справа розглядається в апеляційній інстанції без повідомлення її учасників відповідно до приписів ч. 2 ст. 369 ЦПК України за якими апеляційні скарги на ухвали про повернення позовної заяви розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення учасників справи.
Розглянувши справу в межах, визначених ст. 367 ЦПК України, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга підлягає до задоволення з огляду на таке.
Повертаючи позовну заяву прокурору, суд першої інстанції вважав, що повноваження прокурора на подання цього позову в інтересах держави в особі Бердичівської міської ради не є належним чином підтверджені, як того вимагає ст.56 ЦПК України та ст.23 Закону України "Про прокуратуру".
Колегія суддів не погоджується із висновками суду першої інстанції з огляду на таке.
Згідно із пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов'язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Вказаним приписам кореспондують відповідні приписи ЦПК України. Так, згідно з частиною четвертою статті 56 ЦПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача (абзац другий частини п'ятої статті 56 ЦПК України).
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 зроблено висновок про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
У постанові від 15 жовтня 2019 року у справі № 903/129/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що сам факт незвернення до суду ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства, та, відповідно, мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що зазначений орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження, у зв'язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів великої кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини (пункт 6.43).
За частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 січня 2020 року у справі № 698/119/18 зазначила, що прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб'єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
Системне тлумачення частини четвертої статті 56 ЦПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Разом з тим, з наведених вище положень законодавства вбачається, що прокурор не зобов'язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.
Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 04 квітня 2019 року у справі № 924/349/18.
У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
У справі, яка переглядається, підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив нездійснення Бердичівською міською радою упродовж тривалого часу (із вересня 2019 року) захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а саме не звернення до суду з вимогами про знесення самочинного будівництва.
Прокурор, обґрунтовуючи підстави для представництва в суді інтересів держави, зазначив, що 03.02.2022 Бердичівською окружною прокуратурою на адресу Бердичівської міської ради направлено повідомлення в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" для вжиття заходів щодо повернення спірної земельної ділянки. Однак Бердичівською міською радою будь-які заходи не вжито, що свідчить про бездіяльність вказаного органу місцевого самоврядування щодо захисту інтересів територіальної громади. 08.06.2022 Бердичівська міська рада повідомила, що не заперечує щодо звернення Бердичівської окружної прокуратури до суду, що є підставою для представництва прокурором цих інтересів у суді.
В апеляційній скарзі прокурор наголосив, що Бердичівській міській раді про наявність неспростовного порушення законодавства стало відомо з 05.08.2020 - дати постанови Сьомого апеляційного адміністративного суду, яким відмовлено в задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 та підтверджено здійснену ним самочинну побудову будівлі. Однак міською радою майже два роки з дати винесення зазначеної постанови та близько п'яти місяців з дати направлення прокуратурою повідомлення в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» заходи щодо усунення порушень законодавства шляхом звернення до суду не вживались.
Бердичівська міська рада наявність підстав для представництва прокурором в суді не оскаржувала, заперечень проти представництва прокурором інтересів держави в її особі не висловлювала.
Звернення керівника Бердичівської окружної прокуратури Житомирської області до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби, з урахуванням принципу справедливої рівноваги між суспільними інтересами та необхідністю дотримання прав громадян.
Інтереси держави полягають у захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, які не мають загальнодержавного характеру, але направлені на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку в спосіб, який належить до їх відання. Органи місцевого самоврядування у визначених законом випадках є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи.
Аналіз матеріалів справи свідчить про те, що прокурор обґрунтував порушення інтересів держави, визначив орган, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, та вказав, у чому полягає бездіяльність зазначеного органу щодо захисту законних інтересів держави, а саме, що орган місцевого самоврядування - Бердичівська міська рада, всупереч покладених на неї завдань щодо звернення до суду із відповідним позовом, не вжила заходів для усунення порушень, вказаних у позовній заяві.
Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що прокурором доведено необхідність звернення з відповідним позовом в інтересах держави особі Бердичівської міської ради відповідно до положень ст. 131-1 Конституції України та ст.23 Закону України «Про прокуратуру».
Наведені в апеляційній скарзі доводи є суттєвими та дають підстави вважати, що суд першої інстанції допустив порушення норм процесуального права, що призвело до постановлення помилкової ухвали.
З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів вважає, що ухвала суду, як така, що постановлена з неповним з'ясуванням судом обставин справи, що мають значення для справи, підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду виходячи з положень ст. 379 ЦПК України.
Керуючись ст. ст. 367-369, 374, 379, 381- 384, 390, 391 ЦПК України, суд
Апеляційну скаргу Керівника Бердичівської окружної прокуратури Віталія Шпака в інтересах держави в особі Бердичівської міської ради Житомирської області задовольнити.
Ухвалу Бердичівського міськрайонного суду Житомирської області від 20 липня 2022 року скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена у касаційному порядку безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її постановлення.
Головуючий Судді