ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
22 квітня 2022 року м. Київ № 640/22410/19
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: головуючого судді Шулежка В.П., розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича про визнання протиправним та скасування наказу,
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернувся ОСОБА_1 (далі - позивач) з позовом до Генерального прокурора Рябошапки Руслана Георгійовича (далі - відповідач), в якому просить визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 17.10.2019 №1124ц.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив про протиправність оскаржуваного наказу про його звільнення із займаної посади та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру», якою передбачено звільнення прокурора з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, тоді як станом на час його звільнення не відбулося ні ліквідації, реорганізації, ні скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Позивач також зазначив, що норми Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» № 113-ІХ, якими прокурорів позбавлено прав та гарантій, передбачених КЗпП України, є дискримінаційними, суперечать нормам Конституції України та звужують зміст та обсяг існуючих прав і свобод.
Крім того, позивач зазначив його звільнення відбулось під час перебування останнього на лікарняному, що є порушенням Кодексу Законів про працю в Україні.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.11.2019 відкрито провадження у адміністративній справі за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи.
Відповідачем надано відзив на позов, в якому останній просив у задоволенні позову відмовити, оскільки не погоджується з позовними вимогами та вважає їх необґрунтованими. У відзиві на позовну заяву представником відповідача зазначено, що Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» запроваджено реформування системи органів прокуратури. Відповідно до приписів вказаного Закону з дня набрання ним чинності всі прокурори Генеральної прокуратури, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважають такими, що попереджені про можливе наступне звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру». Підставою, що зумовило звільнення позивача на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» є неподання ним заяви про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію. Також, відповідач вказав, що перебування позивача на лікарняному через тимчасову непрацездатність не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора.
Позивачем подано відповідь на відзив, в якій наполягав на обґрунтованості позовних вимог та просив задовольнити їх в повному обсязі.
Розглянувши документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, судом встановлено наступне.
ОСОБА_1 з грудня 2014 року по жовтень 2019 року безперервно працював в органах прокуратури України на різних прокурорських посадах.
Зокрема, у зв'язку зі зміною структури наказом Генерального прокурора від 17.12.2015 № 1919ц позивача призначено на посаду заступника начальника Департаменту забезпечення діяльності керівництва Генеральної прокуратури.
Наказом в.о.Генерального прокурора України від 19.04.2016 №522-ц зупинено повноваження заступника начальника Департаменту забезпечення діяльності керівництва Генеральної прокуратури України старшого радника юстиції ОСОБА_1 та відряджено його до Верховної Ради України для виконання на постійній основі депутатських повноважень, із залишенням на строк виконання цих повноважень на службі в органах прокуратури.
У зв'язку з достроковим припиненням повноважень Верховної Ради України згідно Указу Президента України «Про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України та призначення позачергових виборів» від 21.05.2019 № 303/2019, розпорядженням Голови Верховної Ради України від 23.08.2019 № 513-к ОСОБА_1 звільнений 29.08.2019 та спрямований для подальшого виконання повноваження як працівника прокуратури в розпорядження Генеральної прокуратури.
Наказом Генерального прокурора від 17.10.2019 №1124ц звільнено ОСОБА_1 з посади заступника начальника Департаменту забезпечення діяльності керівництва Генеральної прокуратури України та органів прокуратури, на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» з 18.10.2019.
Вважаючи наказ про звільнення протиправним, яким порушено конституційні права і свободи позивача, останній звернувся з даним позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, що виникли між сторонами, суд вважає за необхідне зазначити наступне.
Згідно зі статтею 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності. При цьому, громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Статтями 2, 5-1 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) передбачено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України визначено Законом України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 № 1697-VII.
Однією з гарантій незалежності прокурора, що передбачена статтею 16 Закону № 1697-VII, є особливий порядок призначення прокурора на посаду, звільнення з посади, притягнення до дисциплінарної відповідальності.
У частині третій статті 16 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор призначається на посаду безстроково та може бути звільнений з посади, його повноваження на посаді можуть бути припинені лише з підстав та в порядку, передбачених законом.
Згідно з пунктом 9 частин першої, частиною п'ятою статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
На звільнення прокурорів з посади з підстави, передбаченої пунктом 9 частини першої цієї статті, не поширюються положення законодавства щодо пропозиції іншої роботи та переведення на іншу роботу при звільненні у зв'язку із змінами в організації виробництва і праці, щодо строків попередження про звільнення, щодо переважного права на залишення на роботі, щодо переважного права на укладення трудового договору у разі поворотного прийняття на роботу, щодо збереження місця роботи на період щорічної відпустки та на період відрядження.
25.09.2019 набрав чинності Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» від 19.09.2019 № 113-IX (далі - Закон №113-IX), яким запроваджено реформування системи органів прокуратури.
Відповідно до пунктів 6, 7 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-IX, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX).
У відповідності до пункту 10 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур (у тому числі ті, які були відряджені до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі) мають право в строк, визначений Порядком проходження прокурорами атестації, подати Генеральному прокурору заяву про переведення на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах. У заяві також повинно бути зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних, на застосування процедур та умов проведення атестації. Форма та порядок подачі заяви визначаються Порядком проходження прокурорами атестації.
У пункті 11 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX визначено, що атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
На підставі та на виконання Закону № 113-IX наказом Генерального прокурора № 221 від 03.10.2019 затверджено Порядок проходження прокурорами атестації (далі - Порядок № 221).
У пункті 1 розділу 1 Порядку № 221 визначено, що атестація прокурорів - це встановлена Розділом II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX та цим Порядком процедура надання оцінки професійній компетентності, професійній етиці та доброчесності прокурорів Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур і військових прокуратур.
Згідно з пунктами 2, 4 Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України проводиться відповідними кадровими комісіями, порядок роботи яких, перелік і склад визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
Атестація включає в себе три етапи:
1) складання іспиту у формі анонімного тестування з використанням комп'ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора;
2) складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки;
3) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання (пункт 6 Порядку № 221).
Відповідно до пунктів 8, 9 Порядку № 221 за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень:
1) рішення про успішне проходження прокурором атестації;
2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
Атестація проводиться на підставі письмової заяви прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури про переведення на посаду прокурора відповідно в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах, в якій зазначено про намір пройти атестацію, надано згоду на обробку персональних даних і на застосування процедур та умов проведення атестації. Форми типових заяв прокурора встановлено у додатку 2 до цього Порядку.
Заява, вказана у пункті 9 Розділу I цього Порядку, подається Генеральному прокурору прокурорами Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), прокурорами регіональних прокуратур, військових прокуратур регіонів (на правах регіональних), прокурорами місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів та інших військових прокуратур (на правах місцевих) до 15 жовтня 2019 року (включно). Заява підписується прокурором особисто (пункт 10 Порядку № 221).
У відповідності до пунктів 1-4 розділу ІІ Порядку № 221 після завершення строку для подання заяви, вказаної у пункті 9 розділу I цього Порядку, кадрова комісія формує графік складання іспитів та оприлюднює його на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України не пізніше ніж за п'ять календарних днів до дня складання іспиту. Перелік тестових питань для іспиту затверджується Генеральним прокурором та оприлюднюється на веб-сайті Генеральної прокуратури України не пізніше ніж за сім календарних днів до дня складання іспиту. Тестування проходить автоматизовано з використанням комп'ютерної техніки у присутності членів відповідної кадрової комісії і триває 100 хвилин. Тестові питання обираються для кожного прокурора автоматично із загального переліку питань у кількості 100 питань. Кожне питання має передбачати варіанти відповіді, один з яких є правильним. Після закінчення часу, відведеного на проходження тестування, тестування припиняється автоматично, а на екран виводиться результат складання іспиту відповідного прокурора. Кожна правильна відповідь оцінюється в один бал. Максимальна кількість можливих балів за іспит становить 100 балів.
Прохідний бал (мінімально допустима кількість набраних балів, які можуть бути набрані за результатами тестування) для успішного складання іспиту становить 70 балів.
У пункті 5 розділу ІІ Порядку № 221 визначено, що прокурор, який за результатами складення іспиту набрав меншу кількість балів, ніж прохідний бал, не допускається до іспиту у формі тестування на загальні здібності та навички, припиняє участь в атестації, а відповідна кадрова комісія ухвалює рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Аналогічні положення містяться в пункті 16 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX.
Згідно з пунктом 19 Розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Указані в цьому пункті прокурори можуть бути звільнені з посади прокурора також і на інших підставах, передбачених Законом України «Про прокуратуру».
Аналізуючи вищезазначені правові норми, суд приходить до висновку, що саме нормами спеціального законодавства, а саме Законом №113-IX, регламентовано процедуру та умови звільнення і переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора у зв'язку з реформуванням органів прокуратури.
Водночас, зазначена процедура зумовлює необхідність подання прокурором відповідної заяви, яка повинна містити відомості про переведення на відповідну посаду прокурора, про намір особи пройти атестацію, про надання нею згоди на обробку персональних даних та на застосування процедур та умов проведення атестації.
Разом з тим, неподання прокурором у встановлений строк вказаної заяви до Генерального прокурора є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Аналогічні правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 26.11.2020 у справі № 200/13482/19-а.
Суд зазначає, що на момент виникнення спірних правовідносин положення Закону № 113-ІХ неконституційними не визнано.
Наведені норми спеціального законодавства є пріоритетними у порівнянні із загальними нормами трудового законодавства, яке підлягає застосуванню лише у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це йдеться у спеціальному законі.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у постанові від 08.10.2019 у справі № 804/211/16.
Як вбачається з наявних у матеріалах справи, позивачем не подано у порядку, визначеному чинним законодавством, до відповідача заяви про переведення на відповідну посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, яка містила б відомості про його намір пройти атестацію, його згоду на обробку персональних даних та на застосування процедур і умов проведення атестації.
Доводи позивача про те, що на момент прийняття відповідачем наказу про його звільнення фактичної реалізації процедури ліквідації, реорганізації Генеральної прокуратури чи скорочення штату ще не відбулося, суд відхиляє, оскільки саме здійснення відповідного реформування законодавцем визначено як підставу для запровадження вищевказаних атестаційних процедур з переведення працівників.
Щодо звільнення ОСОБА_1 в період тимчасової непрацездатності, то як передбачено п.19 розділу II «Прикінцеві і перехідні положення» Закону №113-ІХ, перебування прокурора на лікарняному через тимчасову непрацездатність, у відпустці чи у відрядженні до Національної академії прокуратури України для участі в її роботі на постійній основі не є перешкодою для його звільнення з посади прокурора відповідно до цього пункту.
Стосовно доводів позивача про невідповідність посади, зазначеної у наказі Генерального прокурора № 1124ц від 17.10.2019, посаді, яку він займав, суд зазначає, що, як підтверджується матеріалами справи, внаслідок неподання заяви про переведення на посаду прокурора в Офіс Генерального прокурора та про намір, у зв'язку із цим, пройти атестацію позивача звільнено із займаної адміністративної посади та з органів прокуратури в цілому.
Враховуючи викладене, суд зазначає, що неподання позивачем у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв'язку із цим пройти атестацію в силу вимог пункту 19 розділу ІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 113-ІХ є підставою для звільнення з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України «Про прокуратуру».
Таким чином, системно проаналізувавши норми чинного законодавства, з'ясувавши всі обставини у справі, дослідивши письмові докази, у зв'язку з проведенням реформування системи органів прокуратури на підставі Закону №113-ІХ, суд дійшов висновку, що відповідач при видачі оскаржуваного наказу діяв на підставі та у межах наданих йому діючим законодавством повноважень.
Згідно з частиною першою статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Частинами першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78цього Кодексу.
Відповідно до частини другої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Згідно частин першої - третьої статі 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Виходячи системного аналізу положень чинного законодавства України, оцінки поданих сторонами доказів за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, суд приходить до висновку про те, що позов є необґрунтованим та таким, що задоволенню не підлягає.
Керуючись ст.ст. 6, 9, 72-77, 90, 241-246 Кодексу адміністративного судочинства України суд,
У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_1 ) відмовити повністю.
Рішення суду набирає законної сили відповідно до ст. 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції за правилами, встановленими ст.ст. 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України.
Суддя В.П. Шулежко