11 серпня 2022 року
м. Київ
справа № 140/13828/21
адміністративне провадження № К/990/20606/22
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Уханенка С.А. перевірив касаційну скаргу перевірив касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_1 до Офісу Генерального прокурора, Волинської обласної прокуратури про визнання протиправним та скасування рішення кадрової комісії, наказу про звільнення, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та визнання протиправною бездіяльності,
У листопаді 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом Офісу Генерального прокурора, Волинської обласної прокуратури, в якому просив суд: визнати протиправним та скасувати рішення П'ятнадцятої кадрової комісії обласних прокуратур з атестації прокурорів місцевих прокуратур, військових прокуратур гарнізонів (на правах місцевих) (далі - П'ятнадцята кадрова комісія) від 13 вересня 2021 року №22 "Про неуспішне проходження прокурором атестації"; визнати протиправним та скасувати наказ керівника Волинської обласної прокуратури від 20 жовтня 2021 № 698к "Про звільнення ОСОБА_1 "; поновити його на посаді прокурора Луцької місцевої прокуратури або іншій рівнозначній посаді; стягнути з Волинської обласної прокуратури середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 28 жовтня 2021 року по дату постановлення судового рішення у даній справі; визнати протиправною бездіяльності Волинської обласної прокуратури щодо ненарахування та невиплати вихідної допомоги при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку та зобов'язати Волинську обласну прокуратуру нарахувати та виплатити вихідну допомогу при звільненні в розмірі середнього місячного заробітку, що складає 6924,72 грн.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2022 року, позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано рішення П'ятнадцятої кадрової комісії від 13 вересня 2021 року №22 "Про неуспішне проходження прокурором атестації". Визнано протиправним та скасовано наказ Волинської обласної прокуратури від 20 жовтня 2021 року №698к "Про звільнення ОСОБА_1 ". Поновлено ОСОБА_1 на посаді прокурора Луцької місцевої прокуратури з 28 жовтня 2021 року. Стягнуто з Волинської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 24800,16 грн. У задоволенні іншої частини позову відмовлено.
04 серпня 2022 року Офіс Генерального прокурора утретє звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2022 року. Заявник, посилаючись на правові позиції Верховного Суду та пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає про неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить скасувати оскаржені судові рішення в частині задоволення позову та відмовити в позові в цій частині.
Предметом спору у цій справі є правомірність рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором, за наявності іншого рішення попередньої комісії про допуск його до повторної здачі іспиту та звільнення прокурора з цих підстав з органів прокуратури.
З 08 лютого 2020 року набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року №460-IХ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", яким унесено зміни до розділу 3 Глави 2 "Касаційне провадження", зокрема, щодо визначення підстав касаційного оскарження судових рішень та порядку їхнього розгляду.
Так, відповідно до частини першої статті 328 КАС України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов'язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
За правилами частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що перелік підстав для касаційного оскарження судових рішень є вичерпним і касаційна скарга повинна бути обґрунтована виключно такими доводами.
Вимоги до форми та змісту касаційної скарги встановлено статтею 330 КАС України, відповідно до пункту 4 частини другої якої у касаційній скарзі зазначаються підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
Пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України встановлено, що касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
В обґрунтування касаційної скарги заявник, зокрема, указав на незастосування судами першої та апеляційної інстанцій правових позицій Верховного Суду у справах №№200/5038/20-а, 160/6204/20, 160/6596/20, 140/3790/19, 280/4314/20, 640/1218/21, 440/2682/20.
Вирішуючи питання відкриття касаційного оскарження з вказаної підстави, Суд виходить з наступного.
Так, за приписами пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України відкриття касаційного провадження можливе, за умови зазначення у касаційній скарзі норми права щодо якої Верховним Судом висловлена правова позиція, подібність правовідносин та обґрунтування у чому саме полягає неправильне застосування судами цієї норми, з урахуванням обставин, установлених судами у цій справі.
Водночас застосовність висновків Верховного Суду повинно здійснюватися через призму норми права, яка діє у часі та впливає на врегулювання спірних правовідносин, а відповідно і вирішення спору.
Перевіряючи доводи заявника щодо неврахування висновків Верховного Суду щодо застосування окремих положень Закону України від 19 вересня 2019 року №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон №113-IX), Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221 (далі - Порядок №221) та Порядку роботи кадрових комісій, затвердженого наказом Генерального прокурора від 17 жовтня 2019 року №233 (далі - Порядок №233), сформованого у наведених Офісом Генерального прокурора прикладах справ, установлено, що такий висновок сформовано за обставин, що не є подібними до спірних правовідносин, так як відсутні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. Так, у зазначених заявником справах вирішувалися спори щодо правомірності звільнення прокурорів вже за результатами атестації, правомірність яких (кількість балів) позивачі і оскаржували.
Натомість у цій справі, вирішуючи спір та задовольняючи позов, суди виходили з того, що під час проходження іспиту вперше ОСОБА_1 набрав 92 балів, що є меншим за прохідний бал, через що він звернувся до Третьої кадрової комісії з відповідною заявою про надання йому можливості повторно здати іспит, оскільки технічні проблеми з програмою, некоректність запитань та стан здоров'я вплинули на його результат. Згідно із протоколом засідання Третьої кадрової комісії від 17 листопада 2020 року №10 заяву позивача задоволено та вирішено призначити новий час та дату складання іспиту. Указане рішення Третьої кадрової комісії, оформлене протоколом від 17 листопада 2020 року №10 є чинним, не скасоване і прийняте саме на підставі пункту 7 розділу І Порядку №221 (тобто, тієї правової норми, яка передбачає, що складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, тому комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора). Стосовно конкретної нової дати складання іспиту, комісія вказаним рішенням не могла вирішити, з огляду на приписи пункту 2 розділу І Порядку №221, що передбачають визначення конкретної дати, часу та місця проведення тестування саме у графіку складання іспитів, які формує відповідна кадрова комісія. Судами також установлено, що питання про включення позивача до нового графіку складання іспиту розглянуто на засіданні П'ятнадцятої кадрової комісії через значний проміжок часу - 26 серпня 2021 року (протокол №7), однак рішення про включення позивача до графіку складання іспиту не прийнято, а ОСОБА_1 визнано таким, що неуспішно пройшов атестацію. Ураховуючи те, що на час розгляду справи існували протилежні рішення кадрових комісій щодо позивача, водночас ні Закон №113-1Х, ні Порядок №221 та Порядок №233 не наділяють кадрову комісію повноваженнями за тими ж самими обставинами приймати нове рішення чи переглядати власне рішення або рішення попередньої кадрової комісії щодо призначення прокурору нового часу (дати) складання відповідного іспиту чи проведення з ним співбесіди, чи приймати рішення про відмову включити прокурора до графіку складання іспитів, щодо якого вже прийнято рішення про призначення йому нової дати складання іспиту, суди дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позову.
Отже, висновки Верховного Суду у справах №№160/6204/20, 200/5038/20-а, 160/6596/20, 280/4314/20, 140/3790/19, 440/2682/20, 280/25298/19 та 420/4196/20 щодо застосування окремих положень Закону №113-IX, Порядку №221 та Порядку №233 не є застосовними до спірних правовідносин через те, що вирішуючи ці спори, суди виходили з інших мотивів та, ухвалювали рішення за інших обставин. Тобто зміст спірних правовідносин у цій справі у порівнянні з наведеними заявником прикладами справ не є подібними.
Водночас у касаційній скарзі Офісу Генерального прокурора відсутні об'єктивні доводи на спростування висновків судів, а мотиви заявника зводяться до дискреційних повноважень комісій, з посиланням на відсутність правової позиції Верховного Суду «у справах вищенаведеної категорії з урахуванням обставин наявності процедурного рішення кадрової комісії стосовно задоволення заяви позивача про повторне проходження іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки та в подальшому пізнішою датою прийнятого рішення іншою кадровою комісією про неуспішне проходження прокурором атестації ухваленого за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп'ютерної техніки (ненабрання мінімального прохідного балу)». Проте норми, що потребують такого висновку, заявником не конкретизовано, а лише зазначено про необхідність такого висновку за обставин, установлених судами саме у цій справі.
Суд зазначає, що за приписами частини четвертої статті 328 КАС України оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 цієї норми КАС України вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а й визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми, т.і.), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду та який вплив такий висновок буде мати для вирішення спору по суті.
Аналізуючи доводи касаційної скарги в цій частині, Верховним Судом установлено, що зміст касаційної скарги викладено шляхом непослідовного опису обставин справи з посиланням на норми, які на думку заявника, пояснюють алгоритм визначення результатів іспиту та межі повноважень дискреційних повноважень кадрових комісій під час прийняття ними відповідного рішення. Надалі Офіс Генерального прокурора процитував окремі положення Закону №113-1Х, зазначивши про необхідність їхнього тлумачення, що, на його думку, матиме значення під час оцінки дій кадрових комісій в аналогічних випадках. Проте ці аргументи заявник не виклав у логічному у взаємозв'язку з обставинами цієї справи, що мають індивідуальний характер, а лише формально послався на відсутність правової оцінки суду касаційної інстанції щодо цих норм.
Інші доводи касаційної скарги зводяться до безсистемного цитування норм законодавства, мотивів щодо правомірності звільнення позивача за наявності двох протилежних рішень, з посиланням на важливе значення цієї справи для Офісу, зокрема, під час реалізації ним положень Закону №113-1Х щодо побудови належної системи прокуратури. Заявник також указує про неповне з'ясування обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій, однак фактично не погоджується з оцінкою доказів у справі, що свідчить про їхню переоцінку і виключає можливість перегляду судового рішення з цих підстав судом касаційної інстанції, повноваження якого визначені статтею 341 КАС України.
Суд зазначає, що за приписами частини другої статті 341 КАС України оцінка доказів, установлення обставин, що не були встановлені або відхилені судом та вирішення питання щодо переваги одних доказів над іншими, не є повноваженнями суду касаційної інстанції, а позивач обґрунтовує свої доводи саме посиланням на обставини справи, що мають оціночний характер у сукупності з іншими обставинами, що не є підставою для відкриття касаційного провадження у справі.
Частиною першою статті 341 КАС України встановлено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення, зокрема, в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Проста констатація самого факту наявності або відсутності висновку у постанові Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах не є достатньою підставою для обґрунтування касаційної скарги, оскільки вимагає визначення норми права, щодо якої наявний або відсутній висновок Верховного Суду та викладення обґрунтувань неправильного застосування/ не застосування цієї норми права.
Лише загальні посилання на невідповідність судових рішень висновкам Верховного Суду, за відсутності вмотивованих аргументів неправильного застосування певної норми права, не є підставою для відкриття касаційного провадження. Тому касаційну скаргу необхідно повернути особі, яка її подала, на підставі пункту 4 частини п'ятої статті 332 КАС України.
За таких обставин, Суд не вирішує клопотання про поновлення пропущеного процесуального строку.
Керуючись статтею 248, пунктом 4 частини п'ятої статті 332 КАС України,
1. Касаційну скаргу Офісу Генерального прокурора на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 22 березня 2022 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 27 червня 2022 року у справі за позовом ОСОБА_2 до Офісу Генерального прокурора, Черкаської обласної прокуратури про скасування рішень, поновлення на посаді та стягнення коштів повернути особі, яка її подала.
2. Роз'яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.
3. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею та оскарженню не підлягає.
Суддя С.А. Уханенко