м. Вінниця
04 серпня 2022 р. Справа № 120/4083/22
Вінницький окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Маслоід Олени Степанівни, розглянувши в письмовому провадженні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу
за позовом: ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 )
до: Липовецької міської ради ( вул. В. Липківського, 30, м. Липовець, Вінницька обл., 22500)
про: визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити дії
До Вінницького окружного адміністративного суду звернулась ОСОБА_1 (далі - позивач) з позовною заявою до Липовецької міської ради (далі - відповідач) про визнання протиправним та скасування рішення відповідача 28 чергової сесії 8 скликання від 21.01.2022 року в частині відмови позивачеві у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту); визнання протиправним та скасування рішення 29 чергової сесії відповідача 8 скликання від 10.02.2022 року № 828; зобов'язання відповідача прийняти рішення, яким затвердити позивачеві проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що звернулася до відповідача із клопотанням про затвердження проекту землеустрою та відведення земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту) у власність. Однак, рішеннями 24 чергової сесії 8 скликання від 18.11.2021 року, 25 чергової сесії 8 скликання від 10.12.2021 року, 28 чергової сесії 8 скликання від 21.02.2022 року за результатами відкритого поіменного голосування вищевказаний проект рішення відповідачем не прийнято. Проте, відповідач рішенням 29 чергової сесії 8 скликання від 10.02.2022 №828 прийняв рішення "Про надання виконавчому комітету міської ради дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності, що розташовані за межами с. Богданівка Липовецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області, право оренди на яку може бути реалізовано на земельних торгах (ділянка № НОМЕР_1 )". В зазначеному рішенні виконавчому комітету міської ради, крім іншого, надано дозвіл на розроблення документації щодо земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га, про затвердження проекту землеустрою та відведення якої у власність позивач звернулася до відповідача з відповідним клопотанням.
Ухвалою суду від 30.05.2022 року дану позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження, а також визначено, що вона буде розглядатись в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення (виклику) сторін. Крім того, даною ухвалою у відповідача витребувано належним чином засвідчені копію протоколу поіменного голосування 28 сесії 8 скликання відповідача від 21.01.2022 року щодо розгляду проекту рішення "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність гр. ОСОБА_2 та ОСОБА_1 ".
29.06.2022 року за вх.№33669/22 до суду від відповідача надійшов відзив, в якому останній просив відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі. В обґрунтування свої заперечень відповідач зазначає, що позивачем не зазначено яке саме рішення має бути скасовано. Крім того, на 28 сесії 8 скликання від 21.01.2022 року відповідачем було прийнято 45 рішень і жодне з них не стосувалось прав та інтересів позивача, а проект рішення про затвердження проекту землеустрою позивача не прийнято. Відтак для скасування рішення відповідача обов'язковим є прийняття ним такого рішення за наслідками розгляду поданого клопотання. Щодо позовної вимоги про скасування рішення 29 чергової сесії 8 скликання від 10.02.2022 року № 828 "Про надання виконавчому комітету міської ради дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності, що розташовані за межами с. Богданівка Липовецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області, право оренди на яку може бути реалізовано на земельних торгах (ділянка № НОМЕР_1 ), відповідач вказує, що таке прийнято в інтересах територіальної громади, відповідно до повноважень міської ради та в межах визначених законодавством. Також зауважує, що органи місцевого самоврядування, в межах законодавства, на власний розсуд самостійно визначають як ефективно та доцільно використовувати та розпоряджатись майном, що належить до комунальної власності. Крім того, вищезазначене рішення не порушує законні права та інтереси позивача. Стосовно позовної вимоги зобов'язального характеру, відповідач зауважує, що суд не може вирішувати питання віднесені до компетенції відповідача, зокрема, щодо передачі земельних ділянок у власність. З огляду на викладене, відповідач вважає дану позовну заяву необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню.
Разом із відзивом відповідачем подано до суду витребувані докази.
06.07.2022 року за вх.№34752/22 від позивача до суду надійшла відповідь на відзив, в якій наведено заперечення щодо аргументів відповідача, викладених у відзиві.
Ч. 4 ст. 243 КАС України передбачено, що судове рішення, постановлене у письмовому провадженні, повинно бути складено у повному обсязі не пізніше закінчення встановлених цим Кодексом строків розгляду відповідної справи, заяви або клопотання.
У відповідності до вимог ч. 5 ст. 250 КАС України датою ухвалення судового рішення в порядку письмового провадження є дата складення повного судового рішення.
Дослідивши усі обставини справи та надавши їм юридичну оцінку, суд встановив наступне.
Наказом Головного управління Держгеокадастру у Вінницькй області №2-17813/15-19-СГ від 04.10.2019 року позивачеві надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою проекту щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
На підставі вказаного наказу ДП "Вінницький науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" розроблено відповідний проект.
В подальшому позивач неодноразово зверталась до відповідача із клопотаннями про затвердження зазначеного проекту землеустрою. Вказані питання розглядались на 24 чергової сесії 8 скликання від 18.11.2021 року, 25 чергової сесії 8 скликання від 10.12.2021 року та 28 чергової сесії 8 скликання від 21.01.2022 року, за яким, зокрема, відповідачем за результатами відкритого поіменного голосування щодо затвердження проекту землеустрою позивача усього проголосувало 23 депутати, з них "за" - 4, "проти" - 0, "утрималось" - 19, "не голосувало" - 0, відтак рішення не прийнято.
Однак, відповідачем на 29 сесії 8 скликання від 10.02.2022 року прийнято рішення «Про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності, що розташовані за межами с. Богданівка Липовецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області, право оренди на яку може бути реалізовано на земельних торгах (ділянка №1)". В зазначеному рішенні виконавчому комітету міської ради, крім іншого, надано дозвіл на розроблення документації щодо земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га, про затвердження проекту землеустрою та відведення якої у власність позивач звернулася до відповідача з відповідним клопотанням.
Вважаючи рішення 28 чергової сесії 8 скликання відповідача від 21.01.2022 року в частині відмови позивачеві у затвердженні проекту землеустрою протиправним, а також рішення 29 чергової сесії відповідача 8 скликання від 10.02.2022 року № 828, позивач звернулась до суду з даним позовом.
Визначаючись стосовно позовних вимог, суд виходив з наступного.
Завданням адміністративного судочинства відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У ст. 19 Конституції України зазначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ст. 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (тут і надалі в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - ЗК України).
Відповідно до п. "б" ч. 1 ст. 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки, зокрема, на підставі безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
П.«б» ст. 12 ЗК України передбачає, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
Згідно зі ч. 1, 2 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Відповідно до ч. 6 ст. 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.
Згідно ч. 9 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Правовий статус відповідача визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР).
Відповідно до ч. 1 ст. 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Ст. 26 Закону №280/97-ВР передбачає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад. Так, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, серед іншого, відповідно до закону питання регулювання земельних відносин (п. 34 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні").
Згідно ч. 1, 2 ст. 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Правові та організаційні основи діяльності у сфері землеустрою, а також відносин, які виникають між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами із забезпечення сталого розвитку землекористування врегульовані Законом України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV).
Відповідно до ст. 25 Закону № 858-IV документація із землеустрою розробляється в електронній та паперовій формах у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації. До видів документації із землеустрою належать, серед іншого, проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Види документації із землеустрою та їх склад встановлюються виключно цим Законом.
За нормами ч. 1 ст. 50 Закону № 858-IV проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок розробляються у разі формування нових земельних ділянок із земель державної, комунальної власності (крім випадків формування земельних ділянок за іншою документацією із землеустрою) та у разі зміни цільового призначення земельних ділянок у випадках, визначених законом.
Суд зазначає, що за змістом ст. 30 Закону № 858-IV погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
Згідно з ч. 7 ст. 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб'єктами господарювання, які є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Як зазначалось судом вище, відповідно до ч. 9 ст. 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
Відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду (ч. 10 ст.118 ЗК України).
Ч. 8 ст. 186 ЗК України визначає, що підставою для відмови у погодженні та затвердженні документації із землеустрою може бути лише невідповідність її положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівної документації.
Відповідно до ч. 10 ст. 186 ЗК України висновок (рішення) органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, іншого суб'єкта, визначеного цією статтею, щодо відмови у погодженні або затвердженні документації із землеустрою має містити вичерпний перелік недоліків документації із землеустрою з описом змісту недоліку та посиланням на відповідні норми законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, затверджену документацію із землеустрою або містобудівну документацію. Повторна відмова у погодженні або затвердженні документації із землеустрою допускається лише у разі, якщо розробник не усунув недоліки, зазначені у попередньому висновку (рішенні), а також якщо підстава для відмови виникла після надання попереднього висновку (рішення). Повторна відмова у погодженні або затвердженні не позбавляє розробника документації із землеустрою права усунути недоліки такої документації та подати її на погодження або затвердження.
Системний аналіз наведених норм доводить, що громадяни можуть набувати право власності та право користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності виключно за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. Законодавцем визначено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та органи, уповноважені розглядати ці питання. Зокрема, передбачено,що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів із заявами про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, за результатами розгляду яких визначені в ст. 118 ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень. Рішення про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою належить до виключних повноважень міської ради шляхом прийняття відповідних рішень на пленарному засіданні. Рішення, дії або бездіяльність міської ради про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, надання земельних ділянок, залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду. Умови, за яких орган відмовляє у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен прийняти відповідне рішення про затвердження проекту землеустрою. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - затвердити проект землеустрою або відмовити в його затвердженні, якщо для цього є законні підстави.
З матеріалів справи встановлено, що наказом Головного управління Держгеокадастру у Вінницькій області №2-17813/15-19-СГ від 04.10.2019 року позивачеві надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою проекту щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
Позивач неодноразово зверталась до відповідача із клопотаннями про затвердження проекту землеустрою, адже саме до повноважень відповідача належить вирішення питання про затвердження зазначеного проекту.
Відповідачем клопотання від 13.12.2021 року розглянуто на 28 черговій сесії 8 скликання від 21.01.2022 року та за результатами відкритого поіменного голосування щодо затвердження проекту землеустрою позивача усього проголосувало 23 депутати, з них "за" - 4, "проти" - 0, "утрималось" - 19, "не голосувало" - 0, відтак рішення не прийнято.
Виходячи з вищенаведеного, суд наголошує, що при вирішенні питання про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою відповідач здійснює владно-управлінські функції на підставі закону та від імені держави вирішує питання щодо передачі земельних ділянок у власність або користування громадянам.
Тобто, відповідне рішення є актом організаційно-розпорядчого характеру, що видається органом державної влади в процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України та спрямований на їх реалізацію.
Відтак за своєю юридичною природою рішення затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою, яке приймається відповідно до ч. 9 ст. 118 ЗК України, має відповідати формі розпорядчого документа.
Правовий статус відповідача визначає ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні".
Ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачає виключну компетенцію сільських, селищних, міських рад.
Так, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються, серед іншого, відповідно до закону питання регулювання земельних відносин (п. 34 ч. 1 ст. 26 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні").
Згідно ч. 1, 2 ст. 59 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Аналізуючи у комплексі норми ч. 9 ст. 118 ЗК України та ч. 1, 2 ст. 59 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні" суд зазначає, що при вирішенні клопотання позивача про затвердження або відмову у затвердженні проекту землеустрою у ради виникає обов'язок, по - перше розглянути клопотання у двотижневий строк і по - друге - прийняти одне із двох рішень, а саме: 1) про затвердження такого проекту або 2) про відмову у затвердженні.
Конституційний Суд України в рішенні від 01.04.2010 року № 10-рп/2010 у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України вирішив, що положення пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 ЗК України в частині повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього Кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб'єкти владних повноважень.
При цьому, суд враховує висновки Верховного Суду у постанові № 454/160/17 від 09.07.2021 року, які полягають у тому, що результати голосування не містять і не відповідають поняттю акту органу місцевого самоврядування.
Суд зауважує, що результати відкритого поіменного голосування не є рішенням органу місцевого самоврядування, яке мало бути прийняте за результатом розгляду клопотання позивача.
У даній справі, за наслідками розгляду клопотання позивача, в силу вимог ЗК України та ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", відповідач був зобов'язаний прийняти відповідне управлінське рішення.
Крім того, суд зазначає, що відповідачем клопотання позивача розглянуто з порушенням встановленого ЗК України строку.
Відтак, не прийняття відповідного рішення відповідачем "за" чи "проти" за результатами розгляду клопотанням позивача у визначений законом строк, свідчить про протиправну бездіяльність.
При прийнятті рішення у даній частині позовних вимог, суд враховує правові висновки Верховного Суду, висловлені у постанові від 23.11.2021 року у справі № 580/704/21.
Вищенаведене також узгоджується з правовою позицією, висловленою Великою Палатою Верховного Суду у постанові № 800/304/17 від 27 лютого 2020 року під протиправною бездіяльністю суб'єкта владних повноважень слід розуміти як зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу, що полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Утримання від прийняття рішення не є законним способом поведінки органу, а результати поіменного голосування, не містять чіткого та однозначного рішення про відмову, а отже не можуть вважатися відмовою у затвердженні проекту землеустрою.
В свою чергу, відсутність належним чином оформленого рішення суб'єкта владних повноважень про затвердження проекту землеустрою чи відмову у його затвердженні, свідчить про те, що відповідач в межах наданих йому повноважень не прийняв жодного відповідного рішення.
Разом з тим, суд враховуючи, зміни, що відбуваються у зв'язку із динамічною судовою практикою у цьому питанні, вважає, що у даному випадку позивачем невірно обрано спосіб захисту своїх порушених прав та інтересів у сфері публічно-правових відносин. Зазначене не може бути самостійною підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову, оскільки така відмова у наданні судового захисту не буде узгоджуватися із завданнями адміністративного судочинства та принципом верховенства права.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Ч. 1 ст. 6 КАС України визначено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Згідно з ч. 3 ст. 6 КАС України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Так, у справі "Рисовський проти України", № 29979/04, рішення від 20 жовтня 2011 року, пункти 70, 71, Суд підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), п. 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), п. 119).
Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), n. 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (див., mutatis mutandis, рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, п. 58).
Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), п. 74).
Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (див. зазначене вище рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), n. 58, а також рішення у справі "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), заява № 32457/05, п. 40, від 13 грудня 2007 року, та у справі "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), заява № 35298/04, п. 67, від 11 червня 2009 року).
Відтак за обставин, коли позивач дотримався встановленої законом процедури, а відповідач, будучи уповноваженим органом влади, без наведення жодних мотивів, не прийняв відповідне рішення, то, на переконання суду, негативні наслідки від такої поведінки органу влади не можуть перекладатися на фізичну особу.
Згідно з ч. 2 ст. 9 КАС України суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Як роз'яснив Верховний Суд України у п. 3 постанови Пленуму № 14 від 18 грудня 2009 року "Про судове рішення", вихід за межі позовних вимог - це вирішення незаявленої вимоги, задоволення вимоги позивача у більшому розмірі, ніж було заявлено.
Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять. З цього випливає, що вихід за межі позовних вимог можливий за наступних умов:
- лише у справах за позовами до суб'єктів владних повноважень, оскільки лише в цьому випадку відбувається захист прав та інтересів позивача;
- повний захист прав позивача неможливий у спосіб, про який просить позивач; повнота захисту полягає в ефективності відновлення його прав;
- вихід за межі позовних вимог повинен бути пов'язаний із захистом саме тих прав, щодо яких подана позовна заява.
З огляду на викладене та враховуючи очевидність протиправної поведінки відповідача, якою порушуються основоположні права позивача, суд вважає можливим вийти за межі пред'явлених позовних вимог з метою ефективного захисту прав позивача у спірних публічно-правових відносинах.
Відповідно наявні підстави для задоволення позовних вимог у спосіб визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо розгляду клопотанням позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
Щодо визнання протиправним та скасування рішення відповідача № 828 "Про надання виконавчому комітету міської ради дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності, що розташовані за межами с. Богданівка Липовецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області, право оренди на яку може бути реалізовано на земельних торгах (ділянка №1)", прийнятого на 29 чергової сесії 8 скликання від 10.02.2022 року, суд зазначає наступне.
В контексті обаставин справи, суд вважає за необхідне звернути увагу на висновки викладені в постанові Верховного Суду від 28.10.2021 року у справі 240/8547/19.
Так, Верховний Суд зазначає, що дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки означає дозвіл власника земельної ділянки здійснити певні дії направлені на відчуження в майбутньому об'єкта речових прав на користь заінтересованої особи, за умови дотримання цією особою встановленої земельним законодавством процедури отримання у власність земельної ділянки.
При цьому, колегія суддів враховує, що рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку.
Водночас, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 29.09.2020 року в справі № 688/2908/16-ц, вказала, що на обидві сторони поширюється обов'язок діяти добросовісно.
Так, може кваліфікуватися як недобросовісна така поведінка власника земельної ділянки (в особі органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування), коли він необґрунтовано зволікає з наданням дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, не повідомляє чи несвоєчасно повідомляє про відмову у наданні дозволу або не наводить вичерпні мотиви такої відмови, надає дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду, необґрунтовано зволікає з розглядом проекту землеустрою щодо відведення, безпідставно відмовляє у його затвердженні і у той же час надає дозвіл на розробку проекту землеустрою та затверджує цей проект щодо іншої особи.
З іншого боку, якщо особа, отримавши дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, сама зволікає з його розробкою та поданням на затвердження, вона цілком може очікувати, що земельна ділянка буде надана в користування іншій особі.
Не вважатиметься добросовісною і поведінка особи, яка отримала дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, розробила проект та подала його на затвердження, завідомо знаючи про перешкоди у наданні земельної ділянки в оренду.
Оцінка поведінки як добросовісної чи недобросовісної має здійснюватися у кожній справі окремо виходячи з конкретних обставин справи.
Велика Палата Верховного Суду також звертає увагу на те, що звернення особи до органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування з метою отримання земельної ділянки зумовлене інтересом особи на отримання цієї земельної ділянки, за відсутності для цього законних перешкод.
Отже, застосовуючи запропонований Великою Палатою Верховного Суду правовий підхід до вирішення цього конкретного спору, насамперед необхідно встановити правомірність (добросовісність) поведінки обох сторін правовідносин.
Так, судом встановлено, що після отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, позивачем в подальшому, у встановленому законом порядку, розроблено та подано на затвердження відповідачеві відповідний проект, чим позивач продемонстрував намір отримати у власність бажану земельну ділянку.
Зазначені обставини свідчать про активну позицію позивача щодо узаконення права власності на спірну земельну ділянку.
Водночас, відповідач, за результатами неодноразового розгляду клопотань позивача про затвердження проекту землеустрою, не прийняв обґрунтованого рішення про затвердження або ж про відмову в затвердженні такого проекту, що в свою чергу, свідчить про порушення двотижневого строку, встановленого ЗК України, для розгляду таких клопотань. Крім цього, відповідач 10.02.2022 року прийняв рішення № 828 "Про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності, що розташовані за межами с. Богданівка Липовецької територіальної громади Вінницького району Вінницької області, право оренди на яку може бути реалізовано на земельних торгах (ділянка №1)" із включенням до зазначеного переліку земельної ділянки, про затвердження проекту землеустрою якої раніше звернулась позивач.
Суд зазначає, що відповідачу була відома інформації про отримання позивачем дозволу на розроблення проекту землеустрою і що такий дозвіл реалізовано, відповідний проект розроблено, однак відповідачем створено перешкоди у наданні бажаної земельної ділянки у власність позивачу шляхом зволікання з прийняттям рішення за клопотанням позивача у визначений законом строк, а також прийняттям рішення № 828 від 10.02.2022 року про надання виконавчому комітету міської ради дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою, зокрема, і щодо запитуваної позивачем земельної ділянки.
В свою чергу позивач, отримавши позитивне рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою, мала усі підстави розраховувати на законний перебіг подій, що є правомірним очікуванням щодо оформлення бажаної земельної ділянки у власність.
При розгляді цієї справи, суд враховує, що правова процедура (fair procedure - справедлива процедура) є складовою принципу законності та принципу верховенства права і передбачає правові вимоги до належного прийняття актів органами публічної влади. Відповідно правова процедура як складова принципу законності та принципу верховенства права, є важливою гарантією недопущення зловживання з боку органів публічної влади під час прийняття рішень та вчинення дій, які повинні забезпечувати справедливе ставлення до особи.
За встановлених обставин, суд приходить до висновку, що прийняття рішення про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою шодо об'єднання земельних ділянок сільськогосподарського призначення комунальної власності, зокрема, щодо земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665, щодо якої попередньо уповноваженим органом позивачеві надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою і такий проект розроблено та подано на затвердження, порушує права зацікавленої особи, яка діяла добросовісно, на отримання земельної ділянки у власність. Водночас, суд зазначає, що ним досліджується правомірність прийняття відповідачем оскаржуваного рішення лише в межах вчинення дії стосовно земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665.
Судом не заперечується те, що положеннями ЗК України відповідач наділений повноваженнями щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності, у тому числі через включення окремих земельних ділянок до переліку земельних ділянок з продажу права оренди на земельних торгах.
Однак при цьому відповідач має діяти у межах повноважень органів місцевого самоврядування у сфері розпорядження землями комунальної власності та має можливість вирішувати питання доцільності продажу земельної ділянки на земельному аукціоні, за виключенням тієї земельної ділянки, стосовно якої вже надано у встановленому законом порядку уповноваженим органом дозвіл на розроблення проекту землеустрою про відведення земельної ділянки у власність, проект виготовлено та подано до відповідача на затвердження.
Така позиція суду відповідає та узгоджується з висновками Великої Палати Верховного суду у подібних правовідносинах, викладеними у постанові від 06.02.2019 року у справі № 346/2888/16-а, у яких з урахуванням положення ч. 3 ст. 134 ЗК України про те, що земельні торги не проводяться, зокрема, у разі використання права громадян на безоплатну передачу їм земельних ділянок з комунальної власності. А також правовим висновкам, викладених у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28.10.2021 року у справі №240/8547/19 (адміністративне провадження № К/9901/35613/19).
Відтак, позовні вимоги в частині визнання протиправними та скасування рішення 29 чергової сесії відповідача 8 скликання від 10.02.2022 року № 828 в частині, що стосується земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665, підлягають задоволенню.
Щодо позовної вимоги про зобов'язання відповідача прийняти рішення, яким затвердити позивачеві проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту), суд зазначає наступне.
У постанові від 11.02.2021 року у справі № 814/2458/16 Верховний Суд аналізував застосування п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України і дійшов висновку, що суд може зобов'язати відповідача - суб'єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, за сукупності наступних умов:
1) судом встановлено порушення прав, свобод чи інтересів позивача;
2) на час вирішення спору прийняття рішення належить до повноважень відповідача;
3) виконано усі умови, визначені законом для прийняття такого рішення, зокрема подано усі належні документи, сплачено необхідні платежі і між сторонами немає спору щодо форми, змісту, повноти та достовірності наданих документів;
4) прийняття рішення не передбачає права суб'єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
З огляду на вищезазначені висновки, суд при вирішенні спору, та задля застосування п. 4 ч. 2 ст. 245 КАС України, має установити наявність усіх умов.
Перевіряючи наявність цих умов, суд констатує про наявне порушення прав позивача щодо протиправної бездіяльності відповідача у затвердженні проекту землеустрою про відведення земельної ділянки. Обставини справи свідчать, що відповідач не здійснив належного розгляду клопотанням позивача з прийняттям рішення по суті звернення протягом визначеного строку.
Разом з тим, суд вважає, що не може підміняти собою орган місцевого самоврядування та надавати оцінку тим обставинам, які не були досліджені цим суб'єктом владних повноважень, а саме в частині дотримання позивачем умов, визначених законом для прийняття рішення, зокрема, питанню форми, змісту, повноти та достовірності наданих до відповідача документів.
Адже судом встановлено, що відповідач при розгляді клопотання позивача не надав йому належної оцінки на предмет відповідності вимогам ЗК України. Відтак прийняття судом рішення про зобов'язання відповідача затвердити проект землеустрою, без перевірки наявності чи відсутності усіх підстав для відмови у його затвердженні, може бути необґрунтованим та призвести до затвердження такого проекту з порушенням.
Тому вказане клопотання позивача підлягає розгляду по суті уповноваженим органом влади, яким є відповідач, а суд на цьому етапі позбавлений процесуальної можливості приймати рішення в умовах не перевірки, не надання оцінки та не встановлення певних обставин суб'єктом владних повноважень з цього питання.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.
Згідно з ч. 2 ст. 5 КАС України захист порушених прав, свобод чи інтересів особи, яка звернулася до суду, може здійснюватися судом також в інший спосіб, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
У відповідності до п. 10 ч. 2 ст. 245 КАС України у разі задоволення позову суд може прийняти рішення про інший спосіб захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб'єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб'єктів владних повноважень, який не суперечить закону і забезпечує ефективний захист таких прав, свобод та інтересів.
Виходячи із обставин цієї справи, суд вважає за необхідне зобов'язати відповідача повторно розглянути клопотання позивача про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту) та прийняти відповідне рішення, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
Згідно з ч. 1 ст. 9 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
Відповідно до ч. 1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених ст. 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Перевіривши юридичну та фактичну обґрунтованість доводів сторін, оцінивши докази суб'єкта владних повноважень та докази, надані позивачем, суд доходить висновку про наявність підстав для задоволення позову частково.
Вирішуючи питання про розподіл судових витрат у справі, суд зазначає, що згідно ч. 3 ст. 139 КАС України при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб'єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.
Позивачем при зверненні до суду з даною позовної заявою сплачено судовий збір в сумі 1984 грн. 80 коп. Таким чином, з відповідача на користь позивача підлягає стягненню судовий збір у сумі 992 грн. 40 коп..
Керуючись Конституцією України, Земельним кодексом України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про землеустрій" та ст. 2, 6, 9, 73-78, 90, 245, 246, 255, 295 КАС України, суд
Позовну заяву ОСОБА_1 до Липовецької міської ради про визнання протиправними та скасування рішень, зобов'язання вчинити певні дії задовольнити частково.
Визнати протиправною бездіяльність Липовецької міської ради щодо розгляду клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою проекту щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту).
Визнати протиправним та скасувати рішення Липовецької міської 29 чергової сесії 8 скликання від 10.02.2022 року № 828 в частині, що стосується земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665.
Зобов'язати Липовецьку міську раду розглянути клопотання ОСОБА_1 про затвердження проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки з кадастровим номером 0522280300:03:000:1665 площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої на території Богданівської сільської ради Липовецького району Вінницької області (за межами населеного пункту) та прийняти відповідне рішення, з урахуванням правової оцінки, наданої судом у рішенні.
У задоволенні решти позовних вимог відмовити.
Стягнути з Липовецької міської ради за рахунок бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 судовий збір у сумі 992 грн. 40 коп..
Рішення суду першої інстанції набирає законної сили в порядку, визначеному ст. 255 КАС України.
Відповідно до ст. 295 КАС України, апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Учасник справи, якому повне рішення суду не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на апеляційне оскарження, якщо апеляційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому повного рішення суду.
Позивач - ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 , РНОКПП НОМЕР_2 )
Відповідач - Липовецька міська рада (вул. Героїв Майдану, 4, м. Липовець, Вінницька обл., 22500, код ЄДРПОУ 04325957)
Повний текст рішення складено та підписано суддею 04.08.2022 року.
Суддя Маслоід Олена Степанівна