02 серпня 2022 року м. Дніпросправа № 340/8716/21
Третій апеляційний адміністративний суд
у складі колегії суддів: головуючого - судді Сафронової С.В. (доповідач),
суддів: Чепурнова Д.В., Ясенової Т.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Фортечного відділу у місті Кропивницькому Управління Державної міграційної служби України в Кіровоградській області на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.03.2022 року в адміністративній справі №340/8716/21 за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України в Кіровоградській області Фортечний районний відділ у місті Кропивницькому про визнання прjтиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,-
ОСОБА_1 звернулась до Кіровоградського окружного адміністративного суду із позовом, в якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність Управління Державної міграційної служби України в Кіровоградській області Фортечний районний відділ ДМС у місті Кропивницькому щодо неоформлення позивачці паспорта громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки;
- зобов'язати Управління Державної міграційної служби України в Кіровоградській області Фортечний районний відділ у місті Кропивницькому (адреса місцезнаходження: м. Кропивницький, вул. Соборна, 14) оформити та видати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт громадянина України зразка 1994 року у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.
В обґрунтування позовних вимог позивачка посилається на те, що вона звернулася до Фортечного районного відділу у місті Кропивницькому Управління державної міграційної служби України в Кіровоградській області із заявою про видачу їй паспорта громадянина України зразка 1994 року, оскільки строк дії паспорта громадянина України у формі ID-картки закінчується 26 жовтня 2021 року. Проте, відповідач відмовив у здійсненні таких дій, зазначивши, що ані Постановою № 2503-ХН, ані Постановою №302, ані Порядком №456 або будь-яким іншим нормативно-правовим актом не передбачено можливості оформлення паспорта у формі книжечки замість паспорта, виданого засобами ЄДДР (копія відмови додається). Крім того, позивачка зазначає, що дана справа підпадає під ознаки типової справи, визначеною постановою Великої Палати Верховного Суду України №806/3265/17 від 19 вересня 2018 року. Таку відмову вважає протиправною та такою, що порушує її конституційні права як громадянина України.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.03.2022 року позов задоволено повністю. Визнано протиправною відмову Управління Державної міграційної служби України в Кіровоградській області в особі Фортечного районого відділу ДМС у місті Кропивницькому щодо оформлення ОСОБА_1 паспорта громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки. Зобов'язано Управління Державної міграційної служби України в Кіровоградській області в особі Фортечнго районного відділу у місті Кропивницькому (адреса місцезнаходження: м. Кропивницький, вул. Соборна, 14) оформити та видати ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , паспорт громадянина України зразка 1994 року у формі паспортної книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу. В апеляційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, скаржник зазначив, що суд першої інстанції не врахував, що у органів міграційної служби відсутні законні підстави для видачі паспорту в формі «книжечки».
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якому просить залишити скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, наполягаючи на необґрунтованості доводів скаржника і правильності висновків суду першої інстанції.
Згідно зі ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судом першої інстанції встановлено наступне.
26 жовтня 2017 року ОСОБА_1 було видано паспорт громадянина України у формі ID-карти № НОМЕР_1 , орган видачі 3510, строк дії даного документа завершився 26 жовтня 2021 року.
09 жовтня 2021 року позивачка скерувала відповідачеві заяву про видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді книжечки, форму якої передбачено чинним законодавством України, а не у формі пластикової ID-карти, без застосування засобів ЄДДР.
Листом від 09 жовтня 2021 року позивачці відмовлено у видачі громадянина України зразка 1994 року, оскільки заява не відповідає вимогам підпункту 1 пункту 3 розділу І Порядку №456, а додані до неї документи не відповідають переліку, визначеному пунктом 1 розділу І Порядку №456, вказане звернення не може бути розглянуто УДМС як заява про надання адміністративної послуги в розумінні Закону №5203-У1, Постанови №302 або Порядку №456, а тому розглянуто в порядку ЗУ «Про звернення громадян» від 02.10.1996 №393/96-ВР». У зв'язку з чим на даний час відсутні законні підстави для оформлення та видачі паспорта громадянина України відповідно до Постанови №2503-Х1І (копія додається).
23 жовтня 2021 року, позивачкою повторно подано заяву про видачу паспорта громадянина України зразка 1994 року у вигляді книжечки, форму якої передбачено чинним законодавством України, а не у формі пластикової карти, без застосування засобів ЄДДР, у відповідності до вимог підпункту 1 пункту 3 розділу І Порядку №456, з доданими до документами відповідно до переліку, визначеного пунктом 1 розділу III Порядку №456.
Листом №5114-2081/5114.1-21 від 29 жовтня 2021 року відповідач відмовив позивачці у видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року, зазначивши, що на даний час Фортечний відділ не має правових підстав для оформлення та видачі ОСОБА_1 паспорта громадянина України зразка 1994 року, відповідно до Постанови № 2503-ХІІ, замість паспорта у формі ID-картки.
Не погоджуючись з відмовою відповідача щодо видачі паспорта громадянина України зразка 1994 року у формі книжечки (на паперових носіях без використання засобів Державного демографічного реєстру), позивачка звернулася до суду з даним позовом,.
Надаючи правову оцінку обставинам справи, висновкам суду першої інстанції та доводам скаржника, колегія суддів зазначає таке.
Статтею 5 Закону України «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року №2235-III (надалі - Закон №2235-ІІІ) визначено, що документом, що підтверджує громадянство України, є, зокрема, паспорт громадянина України.
Відповідно до статті 5 Закону №2235-III постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII затверджено Положення про паспорт громадянина України та Положення про паспорт громадянина України для виїзду за кордон.
Згідно із пунктами 1, 3, 5, 8, 9-11 Положення про паспорт громадянина України, паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України. Паспорт дійсний для укладання цивільно-правових угод, здійснення банківських операцій, оформлення доручень іншим особам для представництва перед третьою особою лише на території України, якщо інше не передбачено міжнародними договорами України.
Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни впровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.
Паспортна книжечка являє собою зшиту внакидку нитками обрізну книжечку розміром 88 х 125 мм, що складається з обкладинки та 16 сторінок. Усі сторінки книжечки пронумеровані і на кожній з них зображено Державний герб України і перфоровано серію та номер паспорта. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної книжечки, не обмежується.
Паспорт, виготовлений у вигляді паспортної картки (інформаційного листка), має розмір 80 х 60 мм. У інформаційний листок вклеюється фотокартка і вносяться відомості про його власника: прізвище, ім'я та по батькові, дата народження і особистий номер, а також дата видачі і код органу, що його видав. Інформаційний листок заклеюється плівкою з обох боків. Термін дії паспорта, виготовленого у вигляді паспортної картки, визначається Кабінетом Міністрів України.
Бланки паспортів виготовляються на замовлення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, з високоякісного паперу з використанням спеціального захисту.
Отже, чинним Положенням про паспорт громадянина України передбачено дві форми паспорта громадянина України: книжечка і картка.
Водночас, Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20 листопада 2012 року №5492-VI (далі - Закон №5492-VI) визначені правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.
Згідно зі статтею 13 Закону №5492-VI, документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються, зокрема, на паспорт громадянина України.
Відповідно до частин 2, 4, 6 статті 14 Закону №5492-VI, документи залежно від змісту та обсягу інформації, яка вноситься до них, виготовляються у формі книжечки або картки, крім посвідчення на повернення в Україну, що виготовляється у формі буклету. Документи у формі книжечки на всіх паперових сторінках та на верхній частині обкладинки повинні мати серію та номер документа, виконані за технологією лазерної перфорації. Відцифрований образ обличчя особи в документах у формі книжечки розміщується на сторінці даних і виконується за технологією лазерного гравіювання та дублюється в центрі сторінки даних за технологією лазерної перфорації.
Отже, вказаним Законом також передбачена можливість видачі документа як у формі книжечки, так і у вигляді картки.
Тобто, заявник, звернувшись до уповноваженого суб'єкта з відповідними документами, передбаченими вказаним Законом, має право на отримання документа у формі книжечки, зокрема, паспорта громадянина України.
Відповідно до частини сьомої статті 16 Закону № 5492-VI уповноважений суб'єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо: 1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа; 2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті); 3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа; 4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником. У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб'єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа. Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.
Зі змісту вищенаведеної норми вбачається, що законодавець передбачив вичерпний перелік підстав для відмови заявникові у видачі документа. Водночас вказаним Законом не передбачено визначення поняття «документ».
Разом із цим, відповідно до статті 21 Закону №5492-VI паспортом громадянина України є документ, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України.
Отже, відповідач у своєму листі на звернення позивача зобов'язаний був вказати одну з вище перерахованих підстав для відмови у оформленні паспорта у формі книжечки, оскільки паспорт громадянина України в розумінні статті 21 вказаного Закону є документом.
Як зазначено вище, чинним Положенням про паспорт громадянина України передбачено два рівнозначних альтернативних варіанта оформлення документа, що посвідчує особу власника та підтверджує громадянство України, а саме: паспорт у вигляді паспортної книжечки або паспортна картка.
Колегія суддів зазначає, що пунктом 3 постанови Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року №302 «Про затвердження зразка бланка, технічного опису та Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України» також передбачено можливість оформлення паспорта громадянина України з використанням бланка паспорта громадянина України у формі книжечки, а тому не вбачається відсутності у відповідача можливості видачі позивачу паспорта громадянина України у формі книжечки.
Спір у цій справі виник у зв'язку з відмовою відповідача видати ОСОБА_1 паспорт громадянина України у вигляді (формі) книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-XII.
З огляду на суб'єктний склад спірних правовідносин, зміст позовних вимог та підстави позову, а також правове регулювання спірних відносин, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що дана справа відповідає ознакам, викладеним у рішенні Великої Палати Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи Пз/9901/2/18 (№806/3265/17).
Так, 19 вересня 2018 року Великою Палатою Верховним Судом ухвалено рішення у зразковій справі №806/3265/17.
Велика Палата Верховного Суду, ухвалюючи вказане рішення, зазначила, що ознаками типової справи є:
- позивач - фізична особа, який територіальним органом ДМС України відмовлено у видачі паспорту у формі книжечки, у відповідності до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ;
- відповідач територіальні органи ДМС України;
- предмет спору вимоги щодо неправомірної відмови відповідача у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки у зв'язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних та зобов'язання відповідача видати позивачеві паспорт громадянина України у формі книжечки, у зв'язку з ненаданням особою згоди на обробку персональних даних, відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної Ради України від 26 червня 1992 року №2503-ХІІ.
Відповідно до частини третьої статті 291 Кодексу адміністративного судочинства України при ухваленні рішення у типовій справі, яка відповідає ознакам, викладеним у рішенні Верховного Суду за результатами розгляду зразкової справи, суд має врахувати правові висновки Верховного Суду, викладені у рішенні за результатами розгляду зразкової справи.
Згідно із пунктом 21 статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України типові адміністративні справи адміністративні справи, відповідачем у яких є один і той самий суб'єкт владних повноважень (його відокремлені структурні підрозділи), спір у яких виник з аналогічних підстав, у відносинах, що регулюються одними нормами права, та у яких позивачами заявленого аналогічні вимоги.
Отже, правові висновки Верховного Суду, які зроблені під час розгляду справи №806/3265/17, підлягають врахуванню під час розгляду цієї справи.
У зазначеному рішенні Велика Палата Верховного Суду констатувала, що норми Закону №5492-VI, на відміну від норм Положення про паспорт, не тільки звужують, але фактично скасовують право громадянина на отримання паспорта у вигляді паспортної книжечки без безконтактного електронного носія персональних даних, який містить кодування його прізвища, імені та по батькові, та залишають тільки право на отримання паспорта громадянина України, який містить безконтактний електронний носій.
На переконання Великої Палати Верховного Суду це є безумовним порушенням вимог статті 22 Конституції України, яка забороняє при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод. Також такий підхід не відповідає вимогам якості закону (тобто, таке втручання не було «встановлене законом»), не є «необхідним у демократичному суспільстві». Зазначене допускає свавільне втручання у право на приватне життя у контексті неможливості реалізації права на власне ім'я, що становить порушення статті 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року.
Як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 19 вересня 2018 року, позбавлення особи можливості отримання паспорта у традиційній формі - у вигляді книжечки, і спричинені цим побоювання окремої суспільної групи, що отримання паспорта у вигляді ID-картки може спричинити шкоду приватному життю, становить втручання держави, яке не є необхідним у демократичному суспільстві, і таке втручання є непропорційним цілям, які мали б бути досягнуті без покладення на особу такого особистого надмірного тягаря.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскільки, спірні правовідносини між сторонами виникли з приводу відмови відповідачем у видачі паспорту у формі «книжечки», з тих підстав, що видача паспорту можлива лише у формі ID-картки, то враховуючи правові висновки Верховного Суду, які викладені в рішенні за результатами розгляду зразкової справи №806/3265/17, у ОСОБА_1 наявні права на отримання паспорту в формі «книжечки».
У зв'язку з чим, відмова відповідача у видачі ОСОБА_1 паспорту громадянина України у формі книжечки не відповідає критеріям, визначеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому є протиправною.
Проаналізувавши інші доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції.
Враховуючи, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а оскаржуване рішення - без змін.
Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст.ст. 241, 242, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Фортечного відділу у місті Кропивницькому Управління Державної міграційної служби України в Кіровоградській області залишити без задоволення, а рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 18.03.2022 року в адміністративній справі №340/8716/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
Головуючий - суддя С.В. Сафронова
суддя Д.В. Чепурнов
суддя Т.І. Ясенова