28 липня 2022 року
м. Київ
справа №120/8017/20-а
провадження № К/9901/30413/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Єресько Л. О., Шевцової Н. В.,
секретаря судового засідання Жидецької В. В.,
за участі представника відповідача Покотило М. Б.
розглянув у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Тростянецької селищної ради про визнання протиправними та скасування рішень, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Тростянецької селищної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2021 року, ухвалене у складі головуючого судді Чернюк А. Ю., та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Смілянця Е. С., суддів: Капустинського М. М., Сапальової Т. В.
І. Суть спору
1. В грудні 2020 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Тростянецької селищної ради (надалі також відповідач), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25 листопада 2020 року № 11 «Про внесення змін до рішення селищної ради № 425 від 20.12.2019 року «Про затвердження структури та чисельності апарату Тростянецької селищної ради та її виконавчих органів (зі змінами)»;
1.2. визнати протиправними та скасувати рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25 листопада 2020 року № 12 «Про затвердження структури та загальної чисельності працівників апарату Тростянецької селищної ради та її виконавчого комітету та виконавчих органів селищної ради»;
1.3. визнати протиправними та скасувати рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25 листопада 2020 року № 13 «Про утворення виконавчих органів Тростянецької селищної ради»;
1.4. визнати протиправними та скасувати рішення 1 сесії Тростянецької селищної ради Гайсинського району Вінницької області 8 скликання від 25 листопада 2020 року № 14 «Про утворення комунальної установи Тростянецької селищної ради «Тростянецький трудовий архів».
2. В обґрунтування позовних вимог зазначав про протиправність указаних рішень, посилаючись на порушення порядку їх оприлюднення. Зазначає, що вони прийняті з грубим порушенням процедури, що призвело до порушення його прав як жителя Тростянецької ОТГ, як депутата Тростянецької селищної ради 8 скликання і як голови Постійної комісії з питань регламенту, гласності, депутатської діяльності і етики, прав людини, законності та запобігання корупції.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Позивач є новообраним депутатом Тростянецької селищної ради 8 скликання.
Відповідно до рішення Тростянецької селищної виборчої комісії від 18 листопада 2020 року скликання першої сесії новообраної Тростянецької селищної ради 8 скликання було призначено на 25 листопада 2020 року на 14:00 год.
При цьому, з порядком денним даної сесії та проектами рішень позивача ознайомлено лише 25 листопада 2020 року о 13:50 год. під час реєстрації його в якості депутата.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
4. Вінницький окружний адміністративний суд рішенням від 09 березня 2021 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2021 року, адміністративний позов задовольнив.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що відповідачем порушено обов'язкові приписи щодо порядку оприлюднення проектів актів органів місцевого самоврядування, установлені Законами України «Про доступ до публічної інформації» та «Про місцеве самоврядування, що, на думку суду, є безумовною підставою для визнання цих рішень протиправними та їх скасування.
Крім того, суд із посиланнями на Регламент Тростянецької селищної ради 7 скликання указував на порушення процедури прийняття рішення, передбаченого Регламентом, а саме абзацами 3, 4, 5 пункту 2 статті 24.
6. Суд апеляційної інстанції із рішенням Вінницького окружного адміністративного суду погодився та залишив його без змін.
IV. Касаційне оскарження
7. Відповідач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
8. Верховний Суд ухвалою від 07 жовтня 2021 року відкрив касаційне провадження за скаргою Тростянецької селищної ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2021 року у цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України, дійшовши висновку про необхідність перегляду указаних судових рішень судів попередніх інстанцій на предмет правильності застосування положень статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» з урахуванням висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 08 серпня 2019 року у справі № 810/1354/18, від 03 липня 2019 року у справі № 527/451/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/294/18, від 18 березня 2021 року у справі № 296/3836/16-а, від 12 березня 2020 року у справі № 278/3142/16-а, від 22 грудня 2020 року у справі № 551/35/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/294/18, від 15 квітня 2020 року у справі № 712/11800/17.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
9. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Згідно Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» гарантоване державою місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи і передбачає правову, організаційну та матеріально-фінансову самостійність, яка має певні конституційно-правові межі, встановлені, зокрема, приписами статей 19, 140, 143, 144, 146 Основного Закону України.
11. З аналізу вказаних конституційних положень вбачається, що ці органи місцевого самоврядування, здійснюючи владу і самостійно вирішуючи питання місцевого значення, віднесені законом до їх компетенції, та приймаючи рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Відповідно до положень статті 4 Європейської хартії місцевого самоврядування головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом. Однак це положення не перешкоджає наділенню органів місцевого самоврядування повноваженнями і функціями для спеціальних цілей відповідно до закону.
Органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Повноваження, якими наділяються органи місцевого самоврядування, як правило, мають бути повними і виключними. Вони не можуть скасовуватися чи обмежуватися іншим, центральним або регіональним органом, якщо це не передбачене законом.
13. Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов'язковими до виконання на відповідній території.
Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.
Відповідно до частин першої та четвертої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.
14. Згідно з пунктами 5, 6 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо: затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; щодо утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
15. Згідно з частинами першою, другою, четвертою статті 46 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.
Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
16. Частиною першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» обумовлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
17. Частиною другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що рішення ради приймається на її пленарному засіданні більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
18. Згідно статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування, місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.
Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.
19. Разом з цим, підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
20. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації».
21. Частиною другою статті 1 указаного Закону передбачено, що публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
22. Абзацом другим частини першої статті 10-1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачено, що розпорядники інформації зобов'язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.
22. За змістом частини третьої статті 15 Закон України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
VI. Позиція Верховного Суду
23. Підставою для відкриття касаційного провадження в цій справі слугувало, неврахування, на думку автора касаційної скарги, судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваного судового рішення висновків щодо застосування статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», викладених у постановах Верховного Суду від 08 серпня 2019 року у справі № 810/1354/18, від 03 липня 2019 року у справі № 527/451/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/294/18, від 18 березня 2021 року у справі № 296/3836/16-а, від 12 березня 2020 року у справі № 278/3142/16-а, від 22 грудня 2020 року у справі № 551/35/17, від 15 квітня 2020 року у справі № 818/294/18, від 15 квітня 2020 року у справі № 712/11800/17.
24. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
25. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
26. Отож, перегляд судом касаційної інстанції оскаржуваних судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
27. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
28. За приписами статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частини десята, тринадцята та п'ятнадцята) рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян. Пропозиції щодо прийняття рішень, які відповідно до закону є регуляторними актами, вносяться з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
29. Частиною одинадцятою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» установлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
30. Оскільки відповідачем не дотримано строків оприлюднення проектів рішень, передбачених положеннями частини третьої статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», суди дійшли висновку, що таке порушення, відповідно, нівелює і кінцевий результат засідання першої сесії новообраної Тростянецької селищної ради 8 скликання, що тягне за собою протиправність рішень, прийнятих під час засідання сесії та за її результатами.
31. В свою чергу, підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт.
32. Частиною третьою статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
33. Право запитувача оскаржити до керівника розпорядника, вищого органу або суду невиконання розпорядниками обов'язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону, інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача передбачено частиною другою статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).
34. В частині третій статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» зазначено, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.
35. Таким чином, законодавець не пов'язує невчасну публікацію проекту рішення органу місцевого самоврядування, з правильністю та законністю такого рішення в подальшому.
36. Так, судами констатовано факт невиконання відповідачем обов'язкових приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про доступ до публічної інформації» щодо обов'язку у встановлений законом строк оприлюднення проектів рішень і суд касаційної інстанції із такими висновками погоджується.
37. Разом з тим, згідно з позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 08 серпня 2019 року у справі № 810/1354/18, неоприлюднення на офіційному веб-сайті органу місцевого самоврядування проекту рішення, як акту індивідуальної дії згідно вимог статті 15 Закону України «Про доступ до публічної інформації», не є підставою для безумовного скасування оскаржуваного рішення.
Саме по собі порушення процедури прийняття акта не повинно породжувати правових наслідків для його не дійсності, крім випадків, прямо передбачених законом.
Стосовно ж процедурних порушень, то коли йдеться про порушення суто формальні, вони взагалі не впливають на дійсність акта.
38. Крім того, згідно висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 15 квітня 2020 року у справі № 818/294/18, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
Законом України «Про доступ до публічної інформації» визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Проте, це не є підставою для скасування оскарженого рішення згідно із Законом України «Про доступ до публічної інформації».
39. Враховуючи вищевикладене, Верховний Суд зазначає, що саме по собі порушення порядку оприлюднення проекту рішення ради не може бути підставою для скасування такого рішення, а інших належних доказів, які б свідчили про те, що прийняте рішення є протиправним або порушує законні права і інтереси позивача, до суду не надано.
40. Крім того, частиною першою статті 72 КАС України визначено, що доказами в адміністративному судочинстві є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
41. Відповідно до статті 73 КАС України належними є докази, які містять інформацію щодо предмета доказування.
Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
Сторони мають право обґрунтовувати належність конкретного доказу для підтвердження їхніх вимог або заперечень.
Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування.
42. Достовірними є докази, на підставі яких можна встановити дійсні обставини справи (стаття 75 КАС України).
43. Частинами першою та другою статті 77 КАС України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
44. Суд не приймає до уваги твердження судів попередніх інстанцій про протиправність оскаржуваних рішень відповідача у зв'язку із наявністю процедурних порушень їх прийняття, оскільки таких висновків суди дійшли на підставі Регламенту Тростянецької селищної ради 7 скликання. Втім, документ (копія), який міститься в матеріалах справи, не завірений належний чином та був доданий позивачем до матеріалів справи, а тому не є належним та достовірним доказом у розумінні положень процесуального закону. Крім того, із його змісту та оформлення неможливо встановити, що це є саме згаданий Регламент.
45. За приписами частин першої, другої, третьої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
46. Як суд першої інстанції, так і апеляційний суд, належним чином установивши фактичні обставини справи, допустили неправильне застосування норм матеріального права та дійшли помилкового висновку про наявність підстав для задоволення заявлених позовних вимог.
47. За наведеного правового регулювання та обставин справи касаційну скаргу слід задовольнити, скасувати оскаржувані судові рішення та в порядку статті 351 КАС України ухвалити у справі нове рішення про відмову в позові.
Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
1. Касаційна скаргу Тростянецької селищної ради задовольнити.
2. Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 09 березня 2021 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2021 року у справі № 120/8017/20-а скасувати.
3. Ухвалити нове рішення у справі № 120/8017/20-а.
4. Відмовити в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Тростянецької селищної ради про визнання протиправними та скасування рішень.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Повний текст постанови виготовлено 01 серпня 2022 року.
Головуючий М. І. Смокович
Судді Л. О. Єресько
Н. В. Шевцова