28 липня 2022 року
м. Київ
справа № 260/1077/21
адміністративне провадження № К/9901/47600/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Уханенка С. А.,
суддів - Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув в порядку письмового провадження, як суд касаційної інстанції, адміністративну справу
за позовом Великоберезнянського селищного голови ОСОБА_1 до Великоберезнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області про визнання протиправним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Великоберезнянського селищного голови ОСОБА_1 на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року (головуючий суддя - Гаврилко С.Є.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року (головуючий суддя - Гудима Л.Я., судді - Довгополов О.М., Святецький В.В.),
І. Рух справи
1. У березні 2021 року Великоберезнянський селищний голова ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом Великоберезнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області (далі - Великоберізнянська селищна рада), в якому просив: визнати протиправним та нечинним рішення Великоберезнянської селищної ради VIII скликання від 26 січня 2021 року №53 «Про затвердження Положення про старосту Великоберезнянської селищної ради» в частині пункту 4.1. цього Положення. Позов обґрунтовано тим, що 16 грудня 2020 року на пленарному засіданні Великоберізнянської селищної ради вирішувалося питання про затвердження Положення про старосту Великоберезнянської селищної ради і більшістю депутатів, серед іншого, було запропоновано доповнити його окремим пунктом щодо процедури призначення особи на посаду старости. Зазначена пропозиція була підтримана більшістю депутатів і, за результатами голосування 16 грудня 2020 року, було прийняте відповідне рішення, з яким позивач не погодився та зупинив його дію на підставі частини четвертої статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР). На наступному пленарному засіданні сесії селищної ради спірне питання було повторно винесене на голосування, проте не набрало чинності, так як за нього проголосувало менше двох третин депутатів. Надалі питання щодо затвердження Положення неодноразово виносилося на розгляд сесії та депутатами приймалося відповідне рішення, дію якого позивач зупиняв на підставі частини четвертої статті 59 Закону №280/97-ВР. Однак, з 19 по 27 січня 2021 року ОСОБА_1 перебував у відпустці, під час якої депутати більшістю голосів прийняли оскаржене рішення про затвердження Положення про старосту Великоберезнянської селищної ради, без урахування його зауважень щодо пункту 4.1. цього Положення. Рішення Великоберезнянської селищної ради VIII скликання від 26 січня 2021 року №53 було підписане виконуючим обов'язки голови селищної ради - секретарем селищної ради Веселовським В.М. Посилаючись на те, що спірне рішення в окремій частині не відповідає вимогам Закону №280/97-ВР та статті 54-1 Закону України від 07 червня 2001 року №2493-III «Про службу в органах місцевого самоврядування» (далі - Закон №2493-III), однак уже оприлюднено відповідно до приписів частини п'ятої статті 59 Закону №280/97-ВР, просив суд задовольнити позов.
2. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 13 квітня 2021 року позов прийнято до розгляду та відкрито провадження в адміністративній справі.
3. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року, позов залишено без розгляду з тих підстав, що позивач, як селищний голова, є одночасно і представником цієї ради, чиє рішення він оскаржує, а тому в силу приписів частини другої статті 19 Конституції України не має права звернутися з таким позовом до органу, в чиїх інтересах він має діяти.
4. Предметом спору у цій справі є правомірність рішення селищної ради щодо затвердження Положення про старосту в його окремій частині.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. 21 грудня 2021 року ОСОБА_1 надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення ними норм процесуального права, просить переглянути і скасувати оскаржені судові рішення та задовольнити позов.
6. Скаргу обґрунтовано тим, що висновки судів про відсутність у нього, як селищного голови, повноважень звернутися до суду з позовом до відповідної ради, яку він очолює, не відповідають Конституції України та приписам Законів №280/97-ВР та №2493-III.
7 Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 12 травня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі.
8. Підставою відкриття касаційного провадження є необхідність перевірки правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій положень Конституції України та Законів №280/97-ВР та №2493-III у системному зв'язку із нормами статті 240 КАС України щодо наявності підстав залишення позову без розгляду, у зв'язку із відсутністю у позивача повноважень подати такий позов.
9. Ухвалу про відкриття касаційного провадження від 12 травня 2022 року Великоберезнянською селищною радою отримано 24 травня 2022 року, проте відзив на касаційну скаргу від відповідача не надійшов.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
10. Перевіряючи правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права та аналізуючи доводи касаційної скарги, а також, виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Суд зазначає таке.
11. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.
12. Як свідчать матеріали справи, позовну заяву до Великоберезнянської селищної ради підписано ОСОБА_1 , як її головою, а предметом оскарження є рішення цієї ради від 26 січня 2021 року №53 «Про затвердження Положення про старосту Великоберезнянської селищної ради» в частині пункту 4.1, яким передбачено, що староста затверджується селищною радою на строк її повноважень за пропозицією селищного голови у відповідності до частини п'ятої статті 47 Закону №2493-III і здійснює свої повноваження на постійній основі. У разі, якщо кандидатура, запропонована головою, не затверджується сесією, голова вносить на розгляд кандидатуру, подану не менше від половини депутатів загального складу ради.
13. Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що за приписами статті 42 Закону №280/97-ВР позивач - Великоберезнянський селищний голова - в силу закону є представником Великоберезнянської селищної ради, а тому не уповноважений звертатися до суду до ради, яку він представляє із позовом про скасування її рішення.
14. Верховний Суд не погоджується з такими висновками, які суд визначив, як підставу для залишення цього позову без розгляду, виходячи з таких норм.
15. Так, за приписами частини другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
16. Статтею 55 Конституції України установлено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом і відповідно до частини другої цієї норми кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
17. У рішенні Конституційного суду України від 14 грудня 2011 року N 19-рп/2011 (справа N1-29/2011) наведено тлумачення частини другої статті 55 Конституції України. Зокрема, Конституційний Суд України указав, що утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді (пункт 1 резолютивної частини рішення Конституційного суду України від 25 листопада 1997 року N6-зп, пункт 1 резолютивної частини рішення Конституційного суду України від 25 грудня 1997 року N 9-зп). Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
18. Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів (пункт 4.2. Конституційного суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011) .
19. Отже відповідно до приписів статті 55 Конституції України та ураховуючи висновки Конституційного Суду України, кожному громадянину гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, незалежно від статусу його посади. Суд також зазначає, що обмеження такого права має бути передбачене законом (правовими нормами), що є реалізацією конституційного принципу «правової держави».
20. Відповідно до Конституції України, Закон №280/97-ВР (редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) визначав систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Водночас загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їхній правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування урегульовані Законом України від 11 липня 2002 року №93-IV «Про статус депутатів місцевих рад» (далі - Закон №93-IV).
16. Так, основні питання, зокрема, щодо селищного голови, процедури обрання його на посаду, його повноважень та обмежень щодо іншої діяльності, урегульовані положеннями статті 12 Закону №280/97-ВР, частиною першою якої установлено, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об'єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста. На сільських, селищних, міських голів поширюються повноваження та гарантії депутатів рад, передбачені законом про статус депутатів рад, якщо інше не встановлено законом (частина п'ята статті 12 Закону №280/97-ВР).
17. Статтею 42 Закону №280/97-ВР визначені повноваження сільського, селищного, міського голови, який, за приписами пункту 14 частини четвертої цієї норми, представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства. Також відповідний голова звертається до суду щодо визнання незаконними актів інших органів місцевого самоврядування, місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права та інтереси територіальної громади, а також повноваження ради та її органів (пункт 15 частини четвертої статтею 42 Закону №280/97-ВР).
18. Частиною першою статтею 59 Закону №280/97-ВР установлено, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності (частина четверта статті 59 Закону №280/97-ВР). Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку (пункт 10 частини першої статті 59 Закону №280/97-ВР).
19. За приписами частини першої та другої статті 7 КАС України суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Суд застосовує інші правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначені Конституцією та законами України.
20. Отже, аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що селищний голова, як посадова особа, уповноважений вчиняти певні дії спрямовані на зупинення дії акта, якій він вважає незаконним, уживаючи певні заходи впливу та має право реалізувати такі права, надані йому Законом №280/97-ВР в порядку досудового врегулювання спору. Разом з тим, положення Конституції України є нормою прямої дії, а положення Закону №280/97-ВР не містять заборони для посадових осіб територіальних громад звертатися до суду з позовами щодо оскарження таких актів.
21. Так, Велика Палата Верховного Суду висловила та послідовно застосовує позицію, за змістом якої повноваження органів влади, є законодавчо визначеними, а суд діє згідно з презумпцією jura novit curia («суд знає закони»). Серед іншого Велика Палата Верховного Суду зазначає, що саме на суд покладено обов'язок надати правову кваліфікацію відносинам сторін виходячи із фактів, установлених під час розгляду справи, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору (п.п. 84, 86 Постанови Великої Палати Верховного Суду від 04 грудня 2019 року у справі №917/1739/17 (провадження №12-161гс19)).
22. Таким чином, у системному аналізі вказаного принципу та норм, які регулюють застосування норм права судом при постановленні рішення, вирішення питання застосування конкретної норми стосується не лише її субстантивного (змістовного) аспекту з позицій кваліфікації спірних правовідносин, але й врахування існуючого конституційного правопорядку, до якого, в тому числі, належить побудова системи законодавства з урахуванням юридичної сили нормативно-правових актів.
23. Отже, підсумовуючи вищенаведене, можна дійти висновку, що селищний голова, не зважаючи на те, що наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах щодо інших осіб, не позбавлений права звернутися до суду особисто з позовом до селищної ради, а суд має вирішити такій спір, виходячи із концепції наявності/відсутності порушеного права позивача, а не обмежувати йому доступ до правосуддя через його повноваження представляти інтереси цієї ради, як її голова.
24. За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність у позивача права звернутися до суду з цим позовом, з огляду на посаду, яку він обіймає, та безпідставно залишили без розгляду заяву, керуючись приписами пункту 2 частини першої статті 240 КАС України.
25. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
26. На підставі викладеного касаційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції - скасуванню, із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті вимог.
27. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність підстав, наведених у статтях 139,140 КАС України, судові витрати не розподіляються.
28. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
1. Касаційну скаргу Великоберезнянського селищного голови ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 19 липня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 26 жовтня 2021 року скасувати, а справу №260/1077/21 направити до Закарпатського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
3. Судові витрати не розподіляються.
4. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач: С.А. Уханенко
Судді: О.В. Кашпур
О.Р. Радишевська