28 липня 2022 рокуЛьвівСправа № 260/2811/21 пров. № А/857/4574/22
Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії :
головуючого судді: Гуляка В.В.
суддів: Ільчишин Н. В., Коваля Р.Й.
розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 ,
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року (суддя - Гаврилко С.Є., час ухвалення - не зазначено, місце ухвалення - м. Ужгород, дата складання повного тексту - 15.11.2021),
в адміністративній справі №260/2811/21 за позовом ОСОБА_1 до Виноградівської міської ради Закарпатської області,
про визнання протиправним, нечинним та скасування рішення,
встановив:
У липні 2022 року позивач ОСОБА_1 звернувся в суд із адміністративним позовом до відповідача Виноградівської міської ради Закарпатської області, в якому просив визнати протиправним, нечинним та скасувати рішення сесії Виноградівської міської ради восьмого скликання №18 від 18.12.2020 "Про затвердження складу постійних депутатських комісій Виноградівської міської ради восьмого скликання".
Відповідач позовних вимог не визнав, в суді першої інстанції подав відзив на позовну заяву, вважаючи її необґрунтованою та безпідставною. Просив відмовити у задоволенні позовної заяви повністю.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 03.11.2022 року у задоволенні позову відмовлено.
З цим рішенням суду першої інстанції не погодився позивач та оскаржив його в апеляційному порядку. Вважає апелянт, що оскаржуване рішення суду ухвалене з порушенням норм матеріального та процесуального законодавства, є незаконним, неправомірним, без врахування всіх обставин справи та підлягає скасуванню з підстав, наведених в апеляційній скарзі.
В обґрунтування апеляційних вимог апелянт зазначає, що позивач по справі є депутатом Виноградівської міської ради VIII скликання, входить до складу депутатської групи «Нова громада», діє на підставі посвідчення (за результатами місцевих виборів 25.10.2020) та звертається до суду з приводу захисту його порушених прав, свобод та інтересів як депутата місцевої ради, спричинених незаконним актом та діями суб'єкта владних повноважень. Зокрема, оскарженим рішенням міської ради порушено його право на пропорційне представництво складі членів постійних комісій, яке повинно було бути враховане при їх формуванні, та міститься негативний вплив на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси депутата міської ради. Звертає увагу скаржник, що позивач не представляє інтереси депутатської групи «Нова громада» або інтереси окремих депутатів цієї групи, такий звертається до суду виключно щодо свого власного порушеного права на пропорційне представництво у складі постійних комісіях міської ради. Не погоджується апелянт з висновком суду, що порушення процедури ухвалення рішення може бути підставою до скасування рішення суб'єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення. При цьому вважає апелянт, що процедура прийняття відповідачем оскарженого рішення вплинула на правильність та законність такого рішення, оскільки думку депутатів депутатської групи «Нова громада» щодо обрання депутатів до складу постійних комісій міської ради, зважаючи на принцип пропорційного депутатського представництва, ніхто не враховував та не взяв до уваги, а також проект оскаржуваного рішення не було опубліковано за офіційному веб-сайті Виноградівської міської ради для можливості його обговорення та доведення до відому самих депутатів Виноградівської міської ради.
За результатами апеляційного розгляду апелянт просить скасувати оскаржене рішення суду від 03.11.2021 року та ухвалити нове рішення, яким позовну заяву задовільнити.
Відповідач подав відзив на апеляційну скаргу позивача, у якому висловив незгоду з її доводами, вважаючи апеляційну скаргу необґрунтованою, безпідставною і такою, що не спростовує доводів суду першої інстанції. Просить у задоволенні апеляційної скарги відмовити повністю.
Суд апеляційної інстанції заслухавши доповідь судді-доповідача, дослідивши матеріали справи та докази по справі, обговоривши доводи, межі та вимоги апеляційної скарги, перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, вважає, що дану апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, з урахуванням наступного.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 18 грудня 2020 року на другому пленарному засіданні 1-ї сесії Виноградівської міської ради 8-го скликання Виноградівським міським головою було ознайомлено присутніх з повідомленнями про створення двох депутатських груп, а саме: "За розвиток" та "Нова громада" (а.с. 12).
У відповідності до повідомлення про створення депутатської групи "Нова громада", до такої увійшли ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_1 , ОСОБА_15 (а.с. 8).
У відповідності до повідомлення про створення депутатської групи "За розвиток", до такої увійшли ОСОБА_16 , ОСОБА_17 , ОСОБА_18 , ОСОБА_19 , ОСОБА_20 , ОСОБА_21 , ОСОБА_22 , ОСОБА_23 , ОСОБА_24 , ОСОБА_25 , ОСОБА_26 , ОСОБА_27 , ОСОБА_28 , ОСОБА_29 , ОСОБА_30 , ОСОБА_31 , ОСОБА_32 , ОСОБА_33 (а.с. 9).
Рішенням Виноградівської міської ради Закарпатської області від 18 грудня 2020 року №18 "Про затвердження складу постійних депутатських комісій Виноградівської міської ради восьмого скликання" (далі по тексту - спірне рішення) було змінено назви деяких постійних депутатських комісій Виноградівської міської ради 8-го скликання, а також затверджено склад постійних депутатських комісій Виноградівської міської ради 8-го скликання (а.с. 10, 86).
У відповідності до спірного рішення було змінено назву постійної депутатської комісії з питань житлово-комунального господарства, будівництва, архітектури та транспорту на комісію з питань житлово-комунального господарства, будівництва, архітектури, транспорту та розвитку підприємництва; змінено назву постійної депутатської комісії з питань освіти, культури, молоді і спорту на комісію з питань освіти, культури, туризму, молоді і спорту.
Спірним рішення затверджено наступний склад постійних депутатських комісій Виноградівської міської ради восьмого скликання: постійна комісія з питань бюджету та соціально-економічного розвитку: голова комісії: Фурман Роман Миронович; заступник голови комісії: Кудрон Золтан Емілович; секретар комісії: Медлер Назарій Ярославович; члени комісії: Кус Вячеслав Сергійович, Жидик Адальберт Адальбертович, Крайняй Андрій Андрійович, Матій Йосип Йосипович. (3 члени від депутатської групи "Нова громада" та 4 члени від депутатської групи "За розвиток"); постійна комісія з питань комунальної власності та земельних відносин: голова комісії: Роман Михайло Михайлович, заступник голови комісії: Кузьма Андрій Андрійович, секретар комісії: Фурман Мирон Миронович, члени комісії: Мелеганич Василь Васильович, Нечаєв Валерій Валерійович (1 член від депутатської "Нова громада" та 4 члени від депутатської групи "За розвиток"); постійна комісія з питань житлово-комунального господарства, будівництва, архітектури, транспорту, розвитку підприємництва: голова комісії: Івашко Артур Іванович, заступник голови комісії: Магочі Михайло Михайлович, секретар комісії: Лемак Олександр Йосипович, члени комісії: Данко Іван Юрійович, Кіш Іван Михайлович (2 члени від депутатської групи "Нова громада" та 3 від депутатської групи "За розвиток"); постійна комісія з питань законності, регламенту, депутатської етики, оборонної роботи та надзвичайних ситуацій: голова комісії: Сугай Тетяна Григорівна, заступник голови комісії: Більда Олег Сергійович1 секретар комісії: Кіш Василь Васильович, члени комісії: Лемко Микола Миколайович, Молнар Максим Йосипович (4 члени від депутатської групи "Нова громада" та 1 член від депутатської групи "За розвиток"); постійна комісія з питань охорони здоров'я, соціального захисту населення та екології: голова комісії: Баник Йосип Йосипович, заступник голови комісії: Керечан Олександр Олександрович, секретар комісії: Драб Ольга Михайлівна, члени комісії: Дем'янчук Андрій Васильович, Сідей Еліса Миколаївна (3 члени від депутатської групи "Нова громада" та 2 члени від депутатської групи "За розвиток"), а також постійна комісія з питань освіти, культури, туризму, молоді і спорту: голова комісії: Кіш Оксана Олександрівна, заступник голови комісії: Весприймі Чілла Іванівна, секретар комісії: Липей Тарас Петрович, члени комісії: Дорогі Юрій Юрійович, Федьо Андрій Юрійович, Костелеба-Веремчук Наталія Юріївна (3 члени від депутатської групи "Нова громада" та 3 члени від депутатської групи "За розвиток").
Спірне рішення №18 від 18 грудня 2020 року прийнято більшістю депутатів від загального складу ради у відповідністю із статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", що підтверджується копією поіменного голосування 2 пленарного засідання І сесії Виноградівської міської ради 8-го скликання від 18 грудня 2020 року (а.с. 11).
Позивач вважаючи, що спірним рішенням №18 від 18 грудня 2020 року порушено його права, звернувся до адміністративного суду із цим позовом.
Надаючи правову оцінку обставинам справи у взаємозв'язку з нормами законодавства, що регулюють спірні правовідносини, колегія суддів апеляційного суду погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, виходячи з наступного.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд першої інстанції вірно застосував наступні нормативно-правові акти у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин, а саме, Конституцію України, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» №280/97-ВР (далі - Закон №280/97-ВР), Закон України «Про статус депутатів місцевих рад» №93-IV (далі - Закон №93-IV), Закон України «Про доступ до публічної інформації» №2939-VI (далі -Закон №2939-VI).
Основні положення про постійні комісії сільських, селищних, міських рад визначені статтею 47 Закону №280/97-ВР.
Так, відповідно до ч.1 ст.47 Закону №280/97-ВР, постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Згідно з ч.2 ст.47 Закону №280/97-ВР, постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією.
Постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань (ч.5 ст.47 Закону №280/97-ВР).
Повноваження постійних комісій рад визначені частинами 4-6 ст.47 Закону №280/97-ВР.
Частиною 13 ст.47 Закону №280/97-ВР регламентовано, що депутати працюють у постійних комісіях на громадських засадах.
Відповідно до ч.2 ст.20 Закону №93-IV, депутат місцевої ради, крім секретаря ради, голови районної у місті, районної, обласної ради та їх заступників, повинен входити до складу однієї з постійних комісій, що утворюються радою.
Згідно з п.2 ч.1 ст.18 Закону №93-IV, участь у роботі постійної комісії, до якої він входить, є обов'язком депутата.
Згідно з ч.1 ст.26 Закону №280/97-ВР, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій.
Відповідно до абз.3 розділу І Положення про постійні комісії Виноградівської міської ради, затвердженого рішенням 1 сесії 8 скликання Виноградівської міської ради від 10.12.2020 №04, постійні комісії обираються радою на строк її повноважень у складі голови та членів комісії. Всі інші питання структури комісії вирішуються відповідною комісією самостійно (а.с. 81-85).
Судом встановлено, що 10.12.2020 відбулось перше пленарне засідання сесії Виноградівської міської ради, на якому прийнято рішення №04, яким визначено наступні постійні комісії Виноградівської міської ради 8 скликання: постійна комісія з питань бюджету та соціально-економічного розвитку; постійна комісія з питань комунальної власності та земельних відносин; постійна комісія з питань житлово-комунального господарства, будівництва, архітектури та транспорту; постійна комісія з питань законності, регламенту, депутатської етики, оборонної роботи та надзвичайних ситуацій; постійна комісія з питань охорони здоров'я, соціального захисту населення та екології; постійна комісія з питань освіти, культури, молоді і спорту та затверджено Положення про постійні комісії Виноградівської міської ради (а.с. 81).
Рішенням Виноградівської міської ради від 18.12.2020 №18 внесено зміни у назви деяких постійних депутатських комісій Виноградівської міської ради восьмого скликання, а саме: змінено назву постійної депутатської комісії з питань житлово-комунального господарства, будівництва, архітектури та транспорту на комісію з питань житлово-комунального господарства, будівництва, архітектури, транспорту та розвитку підприємництва; змінено назву постійної депутатської комісії з питань освіти, культури, молоді і спорту на комісію з питань освіти, культури, туризму, молоді і спорту та затверджено склад постійних депутатських комісій Виноградівської міської ради восьмого скликання, який наведений в описовій частині цієї постанови суду.
Спірне рішення прийнято більшістю депутатів від загального складу ради.
Відповідно до ч.11 ст.59 Закону №280/97-ВР, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов'язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації». Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Згідно вимог ч.3 ст.15 Закону №2939-VI, проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 26 березня 2002 року №6-рп/2002, визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати не будь-які питання суспільного життя, а питання саме місцевого значення, тобто такі, які пов'язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад і, перелік яких визначено у Конституції і законах України (пункти 4, 5 мотивувальної частини Рішення від 26 березня 2002 року №6-рп/2002 у справі про охорону трудових прав депутатів місцевих рад).
Статтею 6 Закону №280/97-ВР визначено, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст.2 Закону №280/97-ВР).
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
За змістом ч.1 ст.10 Закону №280/97-ВР, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Відповідно до положень статті 46 Закону №280/97-ВР, міська рада проводить свою роботу сесійно.
Що стосується процедурних порушень при прийнятті органами місцевого самоврядування правових актів, то такі в залежності від їх характеру можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливати на його дійсність.
При цьому суд зазначає, що порушення процедури прийняття рішення суб'єктом владних повноважень саме по собі може бути підставою для визнання його протиправним та скасування у разі, коли таке порушення безпосередньо могло вплинути на зміст прийнятого рішення.
Певні дефекти адміністративного акта можуть не пов'язуватись з його змістом, а стосуватися процедури його ухвалення. У такому разі можливі дві ситуації: внаслідок процедурного порушення такий акт суперечитиме закону (тоді акт є нікчемним), або допущене порушення не вплинуло на зміст акта (тоді наслідків для його дійсності не повинно наставати взагалі).
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття.
Так, дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків (ultra vires action - invalid act). Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Суд наголошує, що, у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб'єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб'єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
Виходячи із міркувань розумності та доцільності, деякі вимоги до процедури прийняття акта необхідно розуміти не як вимоги до самого акта, а як вимоги до суб'єктів владних повноважень, уповноважених на їх прийняття. Дефектні процедури прийняття адміністративного акта, як правило, тягнуть настання дефектних наслідків. Разом із тим, не кожен дефект акта робить його неправомірним.
Фундаментальне порушення - це таке порушення суб'єктом владних повноважень норм права, допущення суттєвої, істотної помилки при прийнятті певного рішення, яке мало наслідком прийняття незаконного рішення.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18.
Не применшуючи значення необхідності дотримання встановленої законодавством процедури ухвалення того чи іншого рішення, суд вважає, що порушення такої процедури може бути підставою до скасування рішення суб'єкта владних повноважень лише за тієї умови, що воно вплинуло або могло вплинути на правильність рішення.
Стосовно не оприлюднення Виноградівською міською радою проекту спірного рішення слід зазначити наступне.
Відповідно до вимог п.2 ч.1 ст.15 Закону №2939-VI, розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати серед іншого нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності.
Колегія суддів приймає до уваги доводи відповідача, що проект оскаржуваного рішення міською радою не було оприлюднено з урахуванням того, що дане рішення відноситься до внутрішньоорганізаційних актів, оскільки стосується виключно формування персонального складу постійних депутатських комісій та їх назви і жодним чином не регулює повноваження чи порядок діяльності таких комісій, а отже, відповідно до п.2 ч.1 ст.15 Закону №2939-VI, не потребує оприлюднення.
Також варто відмітити, що статтею 24 Закону №2939-VI, визначена відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації.
Так, відповідальність за порушення законодавства про доступ до публічної інформації несуть особи, винні у вчиненні таких порушень, зокрема, неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону.
Відтак, Законом №2939-VI визначено, що неоприлюднення інформації відповідно до статті 15 цього Закону є підставою для притягнення винної особи до відповідальності. Однак, це не є підставою для скасування спірного рішення згідно із цим Законом.
Таким чином, порушення порядку оприлюднення проекту спірного рішення не може бути підставою для скасування такого рішення.
Також апелянт зазначає, що при підписанні оскарженого рішення Виноградівської міської ради міський голова повинен був надати оцінку відповідності такого рішення Конституції України та Законам України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про статус депутатів місцевих рад» і у разі не згоди з цим рішенням зупинити його дію.
З цього приводу варто зауважити, що згідно ч.4 ст.59 Закону №280/97-ВР, рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
Отже, зупинення рішення міської ради є правом, а не обов'язком міського голови.
Щодо вирішення питання права звернення до адміністративного суду за захистом порушеного права колегія суддів враховує наступне.
Відповідно до ч.1 ст.2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Згідно з ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Тобто, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав, свобод чи інтересів особи, що звернулася до суду з позовом, у публічно-правових відносинах. Таке порушення має бути реальним, обґрунтованим, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи - позивача з боку відповідача, яка стверджує про їх порушення. Відсутність же порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Апеляційний суд враховує, що відповідно вимог статті 49 Закону №280/97-ВР, депутат представляє інтереси всієї територіальної громади, має всю повноту прав, що забезпечують його активну участь у діяльності ради та утворюваних нею органів, несе обов'язки перед виборцями, радою та її органами, виконує їх доручення. Депутат, крім секретаря ради, повинен входити до складу однієї з постійних комісій ради. Депутат зобов'язаний брати участь у роботі сесій ради, засідань постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано. Депутат має право ухвального голосу з усіх питань, які розглядаються на сесіях ради, а також на засіданнях постійної та інших комісій ради, до складу яких його обрано. Пропозиції і зауваження, висловлені депутатами на сесії ради, або передані в письмовій формі головуючому на сесії, розглядаються радою чи за її дорученням постійними комісіями ради або надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним їй органам та посадовим особам, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про вжиті заходи повідомити депутатові та раді.
Згідно з ч.1 ст.3 Закону №93-IV, депутат місцевої ради є повноважним і рівноправним членом відповідної ради - представницького органу місцевого самоврядування.
Відповідно до статті 23 Закону №93-IV, пропозиції і зауваження, висловлені депутатами місцевої ради на сесіях ради або передані в письмовій формі головуючому на її пленарних засіданнях, розглядаються радою або за її дорученням постійними комісіями ради чи надсилаються на розгляд підзвітним і підконтрольним органам та посадовим особам місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, керівникам відповідних підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, які зобов'язані розглянути ці пропозиції і зауваження у строки, встановлені радою, і про результати розгляду повідомити безпосередньо депутатів місцевої ради, які внесли пропозиції чи висловили зауваження, а також відповідну раду. Рада та її виконавчі органи забезпечують виконання пропозицій і зауважень депутатів місцевої ради, схвалених радою, інформують депутатів про реалізацію пропозицій і зауважень, внесених ними на сесіях рад.
З вищенаведених приписів законодавства вбачається, що питання звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих рад органів виконавчої влади може бути вирішено на пленарних засіданнях відповідної ради.
Слід зауважити, що саме відповідні ради, а не окремі депутати, згідно зі статтею 10 Закону №280/97-ВР є тими представницькими органами місцевого самоврядування, які представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а, отже, й наділені в силу Закону правом на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади.
Право захищати інтереси територіальної громади (або її окремих представників) в суді може бути реалізоване шляхом представництва. При цьому, депутат місцевої ради не уповноважений представляти у судах інтереси такої ради, або інтереси утворених нею комісій, або інтереси виборців поза відносинами представництва.
Доводи апелянта (позивача), що оскарженим рішенням порушено його право на пропорційне представництво у складі членів постійних комісій, яке повинно було бути враховане при їх формуванні, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірного рішення на його конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать про незгоду позивача з указаним рішенням, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу.
Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що оскаржене рішення як правовий акт не є нормативно-правовим актом, а вирішує питання внутріорганізаційної роботи відповідної ради та не покликаний на регулювання прав та інтересів скаржника. Безпосередньо позивач не зазнав жодного втручання в свої права, внаслідок прийняття спірного рішення, оскільки воно не спричинило суттєвого негативного впливу саме на нього і він не зазнав жодної реальної шкоди.
В обґрунтування позовних вимог в позовній заяві позивач посилається на порушення його права як депутата та члена депутатської групи "Нова громада" на рівний розподіл у постійних комісіях, оскільки з його депутатської групи у земельній комісії перебуває тільки один учасник ( ОСОБА_1 ), а інші 4 - з депутатської групи "За розвиток".
Відповідно до п.15 ч.2 ст.19 Закону №93-IV, депутат місцевої ради має право об'єднуватися з іншими депутатами місцевої ради в депутатські групи, фракції, які діють відповідно до регламенту ради.
Згідно зі ст.28 Закону №93-IV, депутатські групи, фракції мають право: 1) на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради; 2) попередньо обговорювати кандидатури посадових осіб, яких обирає, призначає чи затверджує рада; 3) на гарантований виступ свого представника на пленарному засіданні ради з кожного питання порядку денного сесії ради; 4) об'єднувати зусилля з іншими групами, фракціями для створення більшості в раді чи опозиції; 5) здійснювати інші права, передбачені законами України.
У відповідності до зазначеної норми саме депутатська група має певні права, у спірному випадку на пропорційне представництво в постійних та тимчасових комісіях ради.
Проте, як видно зі змісту позовної заяви, позивач, звертаючись до суду з адміністративним позовом та обґрунтовуючи свої вимоги, не розмежовує порушені права депутатської групи "Нова громада" та його прав як депутата Виноградівської міської ради.
Також необхідно відмітити, що депутат депутатської групи не уповноважений представляти у судах інтереси такої депутатської або інтереси окремих депутатів цієї групи поза відносинами представництва.
Крім того встановлено, що позивач як депутат Виноградівської міської ради не мав заперечень щодо його особистої участі у складі постійної комісії з питань комунальної власності та земельних відносин.
Відповідно до статті 59 Закону №280/97-ВР, рішення міської ради приймаються більшістю голосів.
Підсумовуючи, суд зазначає, що не згода апелянта (позивача) із прийнятим відповідачем оскаржуваним рішенням, яке винесене на розгляд сесії, не свідчить про порушення прав останнього, оскільки міська рада діє як колегіальний орган та рішення на сесії ради приймаються більшістю голосів.
На підставі встановленого колегія суддів погоджується із висновку суду першої інстанції, що оскільки спірним рішенням не порушено передбачене статтею 19 Закону №93-IV право позивача бути обраним до постійної комісії відповідача, зазначені в позовній заяві процедурні порушення під час прийняття спірного рішення не можуть слугувати самостійною підставою для скасування такого рішення.
В апеляційній скарзі позивач зазначає, що на виконання вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» №1160-ІV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань.
З вищезазначеного випливає, що позивач вважає оскаржуване рішення регуляторним актом, однак таке твердження колегією суддів відхиляється з урахуванням наступного.
Як визначено статтею 1 Закону №1160-ІV, регуляторний акт це: - прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; - прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Надаючи правовий аналіз зазначеній нормі суд резюмує, що оскаржуване рішення за своєю правовою природою є не регуляторним актом, оскільки ним не змінюються норми права, так як воно розраховане на визначене коло осіб, прийняте з метою забезпечення роботи постійних комісій ради, які є її органами, створеними для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Серед доводів, наведених в апеляційній скарзі, позивач звертає увагу суду на порушення його права на пропорційне представництво у складі членів постійних комісій.
Однак таке твердження скаржника є не обґрунтованим, оскільки у складі всіх створених міською радою постійних депутатських комісіях, саме оскаржуваним рішенням забезпечено представництво депутатів - представників депутатської групи «Нова Громада».
Крім того, апелянтом вказується у позбавленні його права в підтримці своїх однодумців серед депутатської групи «Нова Громада» у зв'язку із входженням тільки одного депутата до складу постійної комісії з питань комунальної власності та земельних ресурсів. Так як апелянт у своїх доводах не наводить жодних підтверджених доказів порушення принципу пропорційності під час формування складу постійних комісій, колегія суддів вважає такий довід не містить належних обґрунтувань, а тому до уваги не приймається.
За вказаних обставин та приведеного правового регулювання колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що позовні вимоги є необґрунтованим та безпідставними, а тому задоволенню не підлягають.
Доводи апеляційної скарги не спростовують висновки суду першої інстанції і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, які являються обов'язковою підставою для скасування судового рішення.
Згідно зі статтею 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
З врахуванням наведених вище норм законодавства та фактичних обставин справи, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що судом першої інстанції при розгляді адміністративної справи всебічно і об'єктивно встановлено обставини справи, оскаржене рішення суду винесене з дотриманням норм матеріального і процесуального права, а тому немає підстав для його скасування.
Керуючись ст.ст. 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 КАС України, суд
постановив:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1 - залишити без задоволення.
Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року в адміністративній справі №260/2811/21 за позовом ОСОБА_1 до Виноградівської міської ради Закарпатської області про визнання протиправним, нечинним та скасування рішення - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття і може бути оскаржена в касаційному порядку шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її прийняття (проголошення), а у разі розгляду справи без повідомлення (виклику) учасників справи - протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Головуючий суддя В. В. Гуляк
судді Н. В. Ільчишин
Р. Й. Коваль