Справа № 120/3036/22
Головуючий суддя 1-ої інстанції - Дончик Віталій Володимирович
Суддя-доповідач - Мацький Є.М.
29 липня 2022 року м. Вінниця
Сьомий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
головуючого судді: Мацького Є.М.
суддів: Сушка О.О. Залімського І. Г. ,
розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Немирівської міської ради на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Немирівського міського голови Качура Віктора Миколайовича, Немирівської міської ради про визнання бездіяльності неправомірною та зобов'язання вчинити дії,
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. В березні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Немирівського міського голови Качура Віктора Миколайовича, Немирівської міської ради про визнання протиправним та скасування розпорядження, зобов'язання вчинити дії.
2. Позивач зазначив, що розпорядження Немирівського міського голови №14-р від 31.01.2022 року про зупинення рішення Немирівської міської ради № 849 від 27.01.2022 року, яким йому надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, є протиправним та підлягає скасуванню, оскільки суперечить нормам чинного законодавства, що регулюють подібні правовідносини та створює штучні перепони у реалізації права позивача на отримання у власність земельної ділянки.
3. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року адміністративний позов задоволено.
3.1. Визнанл протиправною бездіяльність Немирівської міської ради щодо не прийняття рішення за результатами розгляду клопотання ОСОБА_1 від 11.10.2021 року про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, у межах норм безоплатної приватизації, для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га.
3.2. Зобов'язано Немирівську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність у межах норм безоплатної приватизації для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га.
3.3. Відстрочено виконання рішення суду, в частині зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,0 га., до припинення (скасування) воєнного стану.
3.4. Стягнуто з Немирівської міської ради на користь ОСОБА_1 витрати зі сплати судового збору у сумі 992,40 грн. (дев'ятсот дев'яносто дві гривні сорок копійок).
4. Апелянт Немирівська міська рада, не погодившись з рішенням суду першої інстанції, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
5. В обґрунтування апеляційної скарги зазначив, що клопотання від 11.10.2021 року на сесії Немирівської міської ради розглянуто та прийнято відповідне рішення. В подальшому, рішення міської ради зупинено розпорядженням міського голови у відповідності до ст. ст. 42, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування", тому позов не підлягав задоволенню.
ІІ. ВИКЛАД ОБСТАВИН, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ ПЕРШОЇ ІНСТАНЦІЇ
6. Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 11.10.2021 року позивач звернувся до Немирівської міської ради із клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га.
7. Рішенням 26 сесії 8 скликання Немирівської міської ради №849 від 27.01.2022 року позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
8. В подальшому, розпорядженням Немирівського міського голови №14-р від 31.01.2022 року зупинено дію рішення 26 сесії 8 скликання Немирівської міської ради №849 від 27.01.2022 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 та винесено повторно на розгляд сесії вищевказане рішення із обґрунтуванням зауважень.
9. 11.02.2022 року на 27 позачерговій сесії 8 скликання Немирівської міської ради повторно розглянуто клопотання позивача про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га., однак рішення не прийнято.
10. Не погоджуючись з такою бездіяльністю, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. ДОВОДИ СТОРІН
11. Позивач вважає протиправною бездіяльність Немирівської міської ради щодо неприйняття рішення за результатами розгляду його клопотання про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.
12. Правова позиція апелянта викладена в пунктах 4-5 цієї постанови.
ІV. ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
13. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
14. Відповідно до статті 18 Земельного кодексу України, до земель України належать усі землі в межах її території, в тому числі острови та землі, зайняті водними об'єктами, які за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. Категорії земель України мають особливий правовий режим.
15. Конкретні категорії земель визначені у частині першій статті 19 ЗК України, до яких зокрема належать землі сільськогосподарського призначення.
16. Згідно з частиною першою статті 22 ЗК України землями сільськогосподарського призначення визнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.
17. Відповідно до положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
18. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
19. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
20. Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
21. Громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах: для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (пункт б частини 1 статті 121 ЗК України).
22. Частиною 1 статті 122 ЗК України передбачено, що сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
23. На час звернення позивача із клопотанням про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чинним було наступне нормативно-правове регулювання особливостей безоплатної передачі земельних ділянок у власність.
24. Частиною шостою статті 118 ЗК України передбачено, що громадяни, які зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
25. Згідно з частиною сьомою статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
V. ПОЗИЦІЯ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ
26. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що позивачем дотримано усіх умов для надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
27. Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з огляду на таке.
28. З матеріалів справи встановлено, що рішенням 26 сесії 8 скликання Немирівської міської ради №849 від 27.01.2022 року позивачу надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
29. В подальшому, розпорядженням Немирівського міського голови №14-р від 31.01.2022 року зупинено дію рішення 26 сесії 8 скликання Немирівської міської ради №849 від 27.01.2022 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 та винесено повторно на розгляд сесії вищевказане рішення із обґрунтуванням зауважень.
30. 11.02.2022 року на 27 позачерговій сесії 8 скликання Немирівської міської ради повторно розглянуто рішення 26 сесії 8 скликання Немирівської міської ради №849 від 27.01.2022 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_1 із зауваженнями.
31. Разом з тим, рішення за результатом повторного розгляду рішення Немирівської міської ради №849 від 27.01.2022 року не прийнято, оскільки, як зазначає відповідач, була відсутня необхідна кількість депутатських голосів.
32. Згідно частини 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільський, селищний, міський голова, окрім іншого, організує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, підписує рішення ради та її виконавчого комітету, скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради, видає розпорядження у межах своїх повноважень.
33. Частиною 4 статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що рішення сільської, селищної, міської ради у п'ятиденний строк з моменту його прийняття може бути зупинено сільським, селищним, міським головою і внесено на повторний розгляд відповідної ради із обґрунтуванням зауважень. Рада зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення. Якщо рада відхилила зауваження сільського, селищного, міського голови і підтвердила попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, воно набирає чинності.
34. Таким чином, сільський, селищний, міський голова, в межах наданих законом повноважень, бере участь в прийнятті рішень радою, підписує такі рішення або ж зупиняє їх з подальшим внесенням на повторний розгляд відповідної ради, яка зобов'язана у двотижневий строк повторно розглянути рішення.
35. Колегія суддів зауважує, що зупинення міським головою рішення міської ради та внесення такого рішення на повторний розгляд відповідної ради, не звільняє орган місцевого самоврядування від покладеного на нього обов'язку повторно розглянути рішення та у разі необґрунтованості зауважень міського голови відхилити такі зауваження і підтвердити попереднє рішення двома третинами депутатів від загального складу ради.
36. Поряд з цим, не підтвердження попереднього рішення двома третинами депутатів від загального складу ради, на думку суду, не звільняє орган місцевого самоврядування від обов'язку прийняття рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відповідно до положень ст. 118 ЗК України.
37. Як вже встановлено судом вище, рішення за результатом повторного розгляду рішення Немирівської міської ради №849 від 27.01.2022 року не прийнято, у зв'язку із відсутністю необхідної кількості депутатських голосів.
38. Тобто, рішення Немирівської міської ради №849 від 27.01.2022 року про надання позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою не набрало чинності, відповідно, клопотання позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність залишилось не розглянутим.
39. Поряд з цим, суд зауважує, що положення ЗК України не передбачають випадків, коли орган місцевого самоврядування за результатами розгляду клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може залишити таке клопотання не розглянутим.
40. Верховний Суд у постанові №826/26998/15 від 21 квітня 2021 року вказав, що частиною 7 статті 118 ЗК України наведено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою (технічної документації): а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
41. Таким чином, у даних правовідносинах суб'єкт владних повноважень не може утриматись від прийняття рішення, що входить до його виключної компетенції.
42. В свою чергу, відсутність належним чином оформленого рішення про надання дозволу на розробку документації чи відмову у його наданні, свідчить про протиправну бездіяльність суб'єкта владних повноважень.
43. Тому колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що апелянт діяв не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, Законом України "Про землеустрій", Законом України "Про місцеве самоврядування", без дотримання вимог частини другої статті 2 КАС України, що свідчить про допущення відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, протиправної бездіяльності стосовно розгляду заяви позивача.
44. Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи №R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
45. Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
46. У разі наявності у суб'єкта владних повноважень законодавчо закріпленого права адміністративного розсуду при вчиненні дій/прийнятті рішення, та встановлення у судовому порядку факту протиправної поведінки відповідача, зобов'язання судом суб'єкта прийняти рішення конкретного змісту є втручанням у дискреційні повноваження.
47. Водночас, повноваження державних органів не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб'єкта владних повноважень. Тобто, у разі настання визначених законодавством умов відповідач зобов'язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов'язати до цього в судовому порядку.
48. Тобто, дискреційне повноваження може полягати у виборі діяти, чи не діяти, а якщо діяти, то у виборі варіанту рішення чи дії серед варіантів, що прямо або опосередковано закріплені у законі. Важливою ознакою такого вибору є те, що він здійснюється без необхідності узгодження варіанту вибору будь-ким.
49. У даній справі повноваження щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою чи надання мотивованої відмови у його наданні, регламентовано частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України.
50. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл. Ці повноваження та порядок їх реалізації передбачають лише один вид правомірної поведінки відповідного органу - надати дозвіл або не надати (відмовити). За законом у цього органу немає вибору між декількома можливими правомірними рішеннями, а тому зазначені повноваження не є дискреційними.
51. Такі ж висновки сформульовані у постановах Верховного Суду від 23.01.2020 року у справі № 440/793/19, від 02.04.2020 року у справі № 826/568/19, від 28.05.2020 року у справі № 819/654/17, від 02.07.2020 року за № 825/2228/18 та інших.
52. Верховний Суд у своїй практиці неодноразово покликався на те, що ефективний засіб правового захисту у розумінні статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату. Винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації - не відповідає зазначеній нормі Конвенції (Постанова Великої Палати Верховного Суду від 28.03.2018 у справі № 705/552/15-а, постанови Верховного Суду від 18.04.2018 у справі №826/14016/16, від 11.02.2019 у справі № 2а-204/12, від 04 серпня 2020 року у справі №340/2074/19).
53. Обраний позивачем спосіб захисту має бути спрямований на відновлення порушених прав, захист законних інтересів і, у випадку задоволення судом його вимог, рішення повинно мати наслідком реальне відновлення тих прав, за захистом яких позивач звернувся до суду.
54. Суд звертає увагу, що рішенням 26 сесії 8 скликання Немирівської міської ради від 27.01.2022 року № 849 позивачу уже надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Разом з тим, розпорядження міського голови №14-р від 31.01.2022 року про зупинення рішення 26 сесії 8 скликання Немирівської міської ради від 27.01.2022 року № 849 видано у зв'язку з порушенням радою процедурних питань прийняття рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою.
55. Враховуючи вищевикладене та беручи до уваги відсутність передбачених чинним законодавством обставин, що можуть слугувати підставою для відмови у наданні дозволу, суд першої інстанції дійшов вірного висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині та зобов'язання відповідача надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га.
56. При цьому, суд звертає увагу, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про передачу її у користування (п. 47 постанови Великої Палати Верховного Суду №32/563 від 04.12.2018 року).
57. Таким чином, на думку колегії суддів апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про задоволення позову.
VІ. ВИСНОВКИ АПЕЛЯЦІЙНОГО СУДУ ЗА РЕЗУЛЬТАТАМИ РОЗГЛЯДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ СКАРГИ.
58. Згідно зі ст.90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
59. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
60. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
61. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
62. Зазначеним вимогам закону судове рішення відповідає.
63. Переглянувши судове рішення в межах апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального та процесуального права, Апеляційний Суд дійшов висновку, що при ухваленні оскаржуваного судового рішення, суд першої інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, які б були б підставою для скасування судового рішення, а тому апеляційну скаргу Немирівської міської радислід залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
Керуючись ст.ст. 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 329 КАС України, суд
апеляційну скаргу Немирівської міської ради залишити без задоволення, а рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 15 червня 2022 року - без змін.
Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий Мацький Є.М.
Судді Сушко О.О. Залімський І. Г.