Ухвала
Іменем України
29 липня 2022 року
місто Київ
справа № 383/1221/21
провадження № 61-6418ск22
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: Усика Г. І. (суддя-доповідач), Олійник А. С., Яремка В. В.,
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідачі: Поліщук Віктор Васильович , Кетрисанівська сільська рада Кропивницького району Кіровоградської області,
розглянув касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 21 грудня 2021 року у складі судді Замши О. В. та постанову Кропивницького апеляційного суду від 18 квітня 2022 року у складі колегії суддів: Дуковського О. Л., Мурашка С. І., Письменного О. А,
Короткий зміст позовних вимог, судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У грудні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив:
- визнати незаконною та протиправною бездіяльність голови Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Поліщука В. В. щодо невнесення до порядку денного на розгляд 11 сесії Кетрисанівської сільської ради, яка відбулася 29 жовтня 2021 року, заяви позивача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2,0000 га у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства;
- стягнути з Кетрисанівської сільської ради на відшкодування моральної шкоди - 1 000 000,00 грн, завдану внаслідок неналежного виконання головою Кетрисанівської сільської ради службових обов'язків та повноважень, визначених у пунктах 1, 8 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»;
- зобов'язати голову Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Поліщука В. В. внести до порядку денного чергової сесії Кетрисанівської сільської ради питання щодо розгляду клопотання від 02 жовтня 2021 року та повідомити про результат його розгляду.
Ухвалою Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 21 грудня 2021 року, залишеною без змін постановою Кропивницького апеляційного суду від 18 квітня 2022 року, відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 .
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд дійшов висновку, що зазначений спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, оскільки пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.
Судами враховано, що предметом позовних вимог є визнання незаконною та протиправною бездіяльність голови Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району щодо невнесення до порядку денного чергової сесії органу місцевого самоврядування заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства, відшкодування моральної шкоди внаслідок неналежного виконання службових обов'язків головою сільської ради та зобов'язання вчинити дії.
Відповідно спір як щодо вирішення питання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і оскарження дій суб'єкта владних повноважень, щодо надання чи відмови у наданні такого дозволу є публічно-правовим.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У касаційній скарзі, поданій до Верховного Суду 08 липня 2022 року, ОСОБА_1 просить скасувати ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 21 грудня 2021 року та постанову Кропивницького апеляційного суду від 18 квітня 2022 року, справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Касаційна скарга обґрунтована тим, що суди попередніх інстанцій не врахували, що відповідач порушив право позивача на набуття у власність земельної ділянки, передбаченого статтею 41 Конституції України статтею 118 Земельного кодексу України, статтями 373, 374 Цивільного кодексу України. Передумовою набуття такого права є отримання від Кетрисанівської сільської ради рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою з встановлення меж земельної ділянки чи відмови в його наданні, а тому такий спір повинен вирішуватися за правилами цивільного судочинства.
На переконання заявника, у нього виник не публічно-правовий спір з Кетрисанівською сільською радою, яка є власником земельної, які він просить передати йому у власність, а приватноправовий спір, пов'язаний із відмовою відповідача або не розглядом ним заяви про надання чи відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з встановлення меж земельної ділянки та прийняття відповідного рішення.
Крім того, вказував на те, що апеляційний суд безпідставно поклав на нього обов'язок щодо сплати в дохід держави судового збору, оскільки відповідно до пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» він звільнений від сплати судового збору за подання позовної заяви про відшкодування шкоди, заподіяної особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, а так само незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури або суду.
Позиція Верховного Суду та нормативно-правове обґрунтування
Згідно з положенням частини четвертої статті 394 ЦПК України у разі оскарження ухвали (крім ухвали, якою закінчено розгляд справи) суд може визнати касаційну скаргу необґрунтованою та відмовити у відкритті касаційного провадження, якщо правильне застосування норми права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо її застосування чи тлумачення.
Із касаційної скарги вбачається, що вона є необґрунтованою, а наведені в ній доводи не дають підстав для висновку щодо незаконності та неправильності оскаржуваного судового рішення.
Щодо доводів про відмову у відкритті провадження у справі
Відповідно до статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
Відповідно до частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Суб'єкт владних повноважень - орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
При визначенні предметної та/або суб'єктної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, зазвичай майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту у спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Публічно-правовим вважається, зокрема спір, у якому сторони правовідносин одна щодо іншої не є рівноправними, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншій стороні певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Ці функції суб'єкт владних повноважень повинен виконувати саме у тих правовідносинах, в яких виник спір. Так, до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник, зокрема між двома суб'єктами стосовно їх прав та обов'язків у конкретних правових відносинах, в яких хоча б один суб'єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб'єкта, а останній відповідно зобов'язаний виконувати вимоги та приписи такого суб'єкта владних повноважень.
Наведене узгоджується з правовими висновками, викладеними у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 та від 21 серпня 2019 року у справі № 362/5657/17.
Предметом спору в цій справі є визнання незаконною та протиправною бездіяльності голови Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району щодо невнесення до порядку денного чергової сесії цього органу місцевого самоврядування заяви ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність шляхом безоплатної передачі для ведення особистого селянського господарства, відшкодування моральної шкоди, спричиненої такими незаконними діями суб'єкта владних повноважень, та зобов'язання вчинити дії, пов'язані з реалізацією ним, як суб'єктом владних повноважень покладених на нього публічно-управлінських функцій.
Згідно з частинами першою, третьою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права власності громадянами та юридичними особами на земельні ділянки, на яких розташовані об'єкти, які підлягають приватизації, відбувається в порядку, визначеному частиною першою статті 128 цього Кодексу.
Статтею 123 Земельного кодексу України передбачено, що передача земельних ділянок відбувається шляхом прийняття рішення на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок. Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
При цьому отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов'язані з неправомірністю прийняття рішення органом місцевого самоврядування.
Рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою є одним з етапів процесу отримання права власності чи користування на земельну ділянку. Однак отримання такого дозволу не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим актом. Відтак правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення, не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб.
Ураховуючи наведене, набуття особами права власності на земельну ділянку відбувається поетапно - починаючи з отримання дозволу на розробку проекту землеустрою, який оформлюється відповідним рішенням органу місцевого самоврядування або органу державної влади, погодження та затвердження такого проекту землеустрою та завершується рішенням про передачу земельної ділянки у власність.
Отже, правовідносини, пов'язані з прийняттям та реалізацією такого рішення не підпадають під визначення приватноправових, оскільки не породжують особистих майнових прав та зобов'язань осіб.
Якщо особа звертається до повноважного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідні рішення, зокрема й про скасування рішення щодо надання відповідного дозволу, то у цих правовідносинах зазначений орган реалізує управлінські функції
Таким чином, при прийнятті рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орган місцевого самоврядування виконує дозвільну функцію, що притаманна органу державної влади у публічно-правових відносинах, а тому спір як щодо рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і щодо оскарження дій суб'єкта владних повноважень про надання чи відмову в наданні такого дозволу є публічно-правовим.
Зазначене узгоджується з правовими висновками, викладеними в постановах Великої Палати Верховного Суду від 23 січня 2019 року у справі
№ 308/10112/16-а та від 18 грудня 2019 року у справі № 160/4211/19.
Встановивши, що позовні вимоги ОСОБА_1 стосуються вирішення спору, у якому відповідачем є орган місцевого самоврядування, який виконує публічно-владні управлінські функції, зокрема щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов правильного висновку про відмову у відкритті провадження у справі у зв'язку з тим, що спір не підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства.
Посилання заявника на неврахування судами попередніх інстанцій висновків, Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 03 квітня 2018 року у справі № 761/33504/14-а, від 15 квітня 2018 року у справі № 809/739/17, від 24 квітня 2018 року у справі № 825/478/17, від 25 квітня 2018 року у справі № 552/9255/15-а, від 20 червня 2018 року у справі № 802/307/17-а, від 20 червня 2018 року у справі № 750/3322/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 813/1076/17, від 21 листопада 2018 року у справі № 530/212/17 відповідно до яких відносини, пов'язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно правовими, колегія суддів відхиляє, оскільки у вказаних справах інший предмет спору та встановлені судами відносини, а отже, інше їх нормативно-правове регулювання.
У пункті 36 постанови від 18 грудня 2019 року Велика Палата Верховного Суду (справа № 160/4211/19) вкотре наголосила, що якщо особа звертається до повноважного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідні рішення, зокрема й про скасування рішення щодо надання відповідного дозволу, то в цих правовідносинах зазначений орган реалізує управлінські функції. А тому спори про оскарження таких рішень належать до юрисдикції адміністративного суду.
Щодо вимоги ОСОБА_1 про відшкодування моральної шкоди, то згідно з частиною п'ятою статті 21 КАС України вимоги про відшкодування шкоди, заподіяної протиправними рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень або іншим порушенням прав, свобод та інтересів суб'єктів публічно-правових відносин, або вимоги про витребування майна, вилученого на підставі рішення суб'єкта владних повноважень, розглядаються адміністративним судом, якщо вони заявлені в одному провадженні з вимогою вирішити публічно-правовий спір.
Ухвала про відмову у відкриття провадження у справі не обмежує право заявника «на доступ до правосуддя», гарантоване статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та Конституцією України, оскільки не позбавляє заявника звернутися за захистом порушеного права до суду, до компетенції (юрисдикції) якого належить вирішення цього спору.
Щодо доводів про безпідставне стягнення апеляційним судом судового збору
Відповідно до пункту 13 частини другої статті 3 Закону України «Про судовий збір» судовий збір не справляється за подання позовної заяви про відшкодування шкоди, заподіяної особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, а так само незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури або суду.
Тлумачення зазначеної норми права дає підстави для висновку, що у справі про відшкодування шкоди, завданої особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, так само незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів дізнання, досудового слідства, прокуратури або суду, позивач звільняється від сплати судового збору не тільки у суді першої інстанції (при пред'явленні позову), але й на наступних стадіях цивільного процесу (при подачі апеляційної та касаційної скарги). Ці стадії судового захисту є єдиним цивільним процесом, завдання якого є справедливий розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушеного права.
Такий правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 30 червня 2021 року у справі № 204/8696/20-ц (провадження № 61-7183св21).
Проте, наведені положення законодавства України про сплату судового збору стосуються виключно позовів про відшкодування моральної шкоди, заподіяної особі незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, а так само незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, органів досудового розслідування, прокуратури або суду. Щодо інших позовних вимог про визнання неправомірними дій чи бездіяльності відповідачів, то в цій частині законом вимагається сплата судового збору.
Заявник звернувся до суду з апеляційною скаргою на ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 21 грудня 2021 року про відмову у відкритті провадження у справі.
Відповідно до частини першої статті 4 Закону України «Про судовий збір» судовий збір справляється у відповідному розмірі від прожиткового мінімум для працездатних осіб, встановленої законом на 01 січня календарного року, в якому відповідна заява або скарга подається до суду, - у відсотковому співвідношенні до ціни позову та у фіксованому розмірі.
Відповідно до підпункту 9 пункту 1 частини другої статті 4 наведеного Закону ставка судового збору за подання фізичною особою до суду апеляційної і касаційної скарги на ухвалу суду становить 0,2 розміру прожиткового мінімуму для працездатних осіб.
Предметом позову у цій справі є не тільки вимога про відшкодування моральної шкоди, а й вимоги про визнання незаконною і протиправною бездіяльність голови Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Поліщука В. В. та зобов'язання вчинити певні дії, за які справляється судовий збір відповідно до норм частини першої статті 4 зазначеного Закону.
Верховний Суд зауважує, що предметом апеляційного перегляду у цій справі є не судове рішення, яким вирішено спір по суті, а ухвала суду першої інстанції щодо руху справи, а тому доводи заявника про те, що відповідно до пункту 13 частини другої статті 3 Закону за подання ним апеляційної скарги у цій справі не передбачено сплати судового збору є необґрунтованими.
Отже, заявник не звільнений від сплати судового збору за іншими вимогами, які є відмінними від вимог про відшкодування моральної шкоди, за які передбачено сплату судового збору, а тому апеляційний суд дійшов правильного висновку, що ОСОБА_1 за подання апеляційної скарги зобов'язаний сплатити судовий збір, визначений законом.
Узагальнюючи наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що доводи касаційної скарги щодо порушення апеляційним судом норм процесуального та матеріального права не знайшли свого підтвердження, правильне застосування норм права є очевидним і не викликає розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення, що свідчить про необґрунтованість скарги та відсутність підстав для відкриття касаційного провадження.
Згідно з частиною четвертою статті 394 ЦПК України, у разі якщо суд дійде висновку, що подана касаційна скарга є необґрунтованою, суд постановляє ухвалу про відмову у відкритті касаційного провадження.
Керуючись пунктом 2 частини першої статті 389, частиною четвертою статті 394 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
Відмовити у відкритті касаційного провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Бобринецького районного суду Кіровоградської області від 21 грудня 2021 року та постанову Кропивницького апеляційного суду від 18 квітня 2022 року, у справі за позовом ОСОБА_1 до Поліщука Віктора Васильовича , Кетрисанівської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання незаконною та протиправною бездіяльність голови сільської ради, відшкодування моральної шкоди, зобов'язання вчинити дії.
Копію ухвали та додані до скарги матеріали направити особі, яка подала касаційну скаргу.
Ухвала набирає законної сили з моменту її прийняття судом та оскарженню не підлягає.
Судді: Г. І. Усик
А. С. Олійник
В. В. Яремко