27 липня 2022 року
м. Київ
справа № 283/242/18
адміністративне провадження № К/9901/23896/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року (суддя Єфіменко О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року (головуючий суддя Сушко О.О., судді Залімський І. Г., Мацький Є.М.)
у справі № 283/242/18
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області
про визнання протиправними та скасування постанови і припису, визнання протиправними дій.
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2018 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом, в якому просив:
- визнати протиправною та скасувати постанову № 46-ю/1006-7-18/3773/17 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 11 грудня 2017 року, винесену головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурної інспекції Бардашем М.В.;
- визнати протиправними дії головного інспектора будівельного нагляду Управління Державної архітектурної інспекції Бардаша М.В. щодо проведення 30 листопада 2017 року позапланової перевірки щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності позивачем, на підставі направлення на перевірку від 16 листопада 2017 року №512/17-к;
- визнати протиправним та скасувати припис № 145/17-к про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 30 листопада 2017 року, виданий головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурної інспекції у Житомирській області Бардашем М.В.
2. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 24 грудня 2019 року, яке Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 29 липня 2020 року залишив без змін, позов фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 задовольнив частково: визнав протиправними та скасував постанову від 11 грудня 2017 року № 46-ю/1006-7-18/3773/17 про накладення штрафу на позивача за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис від 30 листопада 2018 року № 145/17-к про зупинення підготовчих та будівельних робіт, виданий позивачу. В решті позовних вимог відмовив.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями в частині задоволених позовних вимог, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду першої інстанції, з яким погодився й суд апеляційної інстанції, в частині задоволення позовних вимог фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 , та ухвалити в цій частині нове судове рішення про відмову в позові.
4. Від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно - будівельної інспекції у Житомирській області Бардашем М.В. було проведено позапланову перевірку об'єкту містобудування, замовником якого є позивач, щодо дотримання суб'єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм та стандартів і правил на об'єкті: «Виконання підготовчих та будівельних робіт» за адресою Житомирська область, м. Малин, вул. Грушевського, за магазином « 999».
6. Підставою для вказаної перевірки слугував лист Прокуратури Житомирської області від 24 жовтня 2017 року №06-37/8012 вих-17, надісланий на адресу управління, в якому повідомлено про спорудження капітальної будівлі, в м. Малині по вул. Грушевського, біля районного Будинку культури, за магазином « 999».
7. За результатами проведеної перевірки, головним інспектором складено акт №1006/7/К15/172, в якому зафіксовані виявлені порушення, а саме:
1) всупереч виданому паспорту прив'язки позивачем виконані будівельні роботи з влаштуванням капітальної будівлі для провадження підприємницької діяльності: загальні розміри 7*9.5 м; улаштування стовпчастого монолітного фундаменту з влаштуванням монолітного бетонного ростверку; кладка стін з газоблоку; утеплення зовнішніх стін мінераловатною плитою (товщина 7 мм) влаштовано дерев'яне перекриття; улаштування даху (дерев'яна кроквяна система, покриття з металопрофілю);
2) відсутність повідомлень про початок виконання підготовчих та будівельних робіт, в тому числі відсутність виданих дозволів на виконання таких робіт, зареєстрованих декларацій про готовність об'єкта до експлуатації та виданих сертифікатів, повернених декларацій та відмов у видачі таких дозволів і сертифікатів, що свідчить про самочинне виконання будівельних робіт.
8. У зв'язку зі встановленням порушення пункту 1 частини 1 статті 34, статті 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункту 13 Порядку виконання будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2014 року №466 (далі - Порядок №466), перевіряючим складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 30 листопада 2018 року.
9. Головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління державної архітектурно - будівельної інспекції у Житомирській області Бардашем М.В. винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт від 30 листопада 2017 року, яким зобов'язано позивача зупинити будівельні роботи з 30 листопада 2017 року та усунути виявлені при перевірці порушення згідно норм законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил у термін до 30 січня 2018 року.
10. У подальшому, за результатами розгляду матеріалів справи про адміністративне правопорушення у сфері містобудівної діяльності головним інспектором Бардашем М.В. винесено постанову про накладення на позивача штрафу за правопорушення передбачене пункту 2 частини 2 статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» від 11 грудня 2017 року, якою накладено на позивача штраф у розмірі 63 432 грн, яка надіслана цього ж дня рекомендованим листом з повідомленням позивачеві.
11. Однак, із діями вчиненими головним інспектором управління при проведенні перевірки позивач не погоджується, вважає їх протиправними, а припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та постанову про накладення на позивача штрафу вважає такими, що підлягають скасуванню.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Частково задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивачем, згідно з паспортом прив'язки встановлюється тимчасова споруда для провадження підприємницької діяльності, яка не може вважатися капітальною будівлею, а тому висновки перевіряючого є помилковими та не ґрунтуються на чинному законодавстві. Своєю чергою, досліджувані зблоковані об'єкти, які розміщені по вул. Грушевського, м. Малин (за магазином «999») в кількості 2 шт. можливо віднести до стаціонарних тимчасових споруд, встановлених без улаштування фундаменту.
13. Суд першої інстанції вважав, що стосовно позивача, як суб'єкта містобудування було правомірно здійснено державний архітектурно-будівельний контроль відповідачем. Суд вважав, що акт складений за результатами перевірки, протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 30 листопада 2017 року та припис про зупинення підготовчих та будівельних дій від 30 листопада 2017 року позивачем отримано в передбаченому законом порядку та не заперечується сторонами, що позивач був присутній під час проведення перевірки.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14. Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що суди першої та апеляційної інстанцій під час ухвалення оскаржених судових рішень належно не дослідили зібрані у справі докази, зокрема експертний висновок, який містить суперечливі висновки, що, на думку скаржника призвело до порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, а саме: положень статті 108 КАС України, за якими висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили, а також приписів частини другої статті 90 КАС України, що закріплює аналогічне правило.
15. При цьому відповідач наголошує на тому, що спірна споруда є капітальною і для її побудови необхідно було отримувати дозвільні документи на будівництво.
16. У відзиві на касаційну скаргу позивач погоджується з висновками судів попередніх інстанцій та стверджує, що у матеріалах справи немає ситуаційного плану обстеження, доказів того, що тимчасові споруди зведено на стовпчастому фундаменті.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
18. Згідно з приписами частини 1 статті 181 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) до нерухомих речей (нерухоме майно, нерухомість) належать земельні ділянки, а також об'єкти, розташовані на земельній ділянці, переміщення яких є неможливим без їх знецінення та зміни їх призначення.
19. Об'єктами будівництва, у розумінні абзацу 5 частини 1 статті 4 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об'єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
20. На відміну від нерухомого майна, переміщення якого неможливе без їх знецінення та зміни призначення, тимчасові споруди мають відмінності, зокрема, виготовляються з полегшених збірних конструкцій та встановлюється без улаштування заглибленого фундаменту тощо.
21. За визначенням частини 2 статті 28 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
Тимчасова споруда для здійснення підприємницької діяльності може мати закрите приміщення для тимчасового перебування людей (павільйон площею не більше 30 квадратних метрів по зовнішньому контуру) або не мати такого приміщення.
22. Розміщення малих архітектурних форм здійснюється відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Нормативно правовим документом, який регулює розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності є Порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, затверджений Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21 жовтня 2011 року №244 (далі - Порядок №244).
23. Згідно з пунктом 1.3 Порядку №244, тимчасова споруда торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності (далі - ТС) - одноповерхова споруда, що виготовляється з полегшених конструкцій з урахуванням основних вимог до споруд, визначених технічним регламентом будівельних виробів, будівель і споруд, і встановлюється тимчасово, без улаштування фундаменту.
24. Відповідно до пункту 2.1 Порядку №244, підставою для розміщення ТС є паспорт прив'язки ТС (додаток 1).
25. Відповідність намірів щодо місця розташування ТС комплексній схемі розміщення ТС (у разі її наявності), будівельним нормам визначає відповідний орган з питань містобудування та архітектури, який утворено у складі виконавчого органу відповідної сільської, селищної, міської ради, районної державної адміністрації, протягом десяти робочих днів з дня подання зазначеної заяви (пункт 2.4 Порядку № 244).
26. За нормами ДБН В.2.1-10-2009 "фундамент - частина будівлі чи споруди, переважно підземна, яка сприймає навантаження від споруди і передає їх на основу, складену ґрунтами (природну) чи штучну".
27. Фундаменти класифікуються, згідно з ДБН, як "фундаменти малозаглиблені":
"Фундаменти малозаглиблені, мілкого закладання - передають навантаження на ґрунт переважно через підошву фундаменту".
Фундамент - це підземний чи підводний конструктивний елемент будівлі, що сприймає всі навантаження від вище розташованих вертикальних елементів несучого остова, бічного тиску грунту нерівномірних їх деформацій та передає їх на ґрунтові основи. Відстань від поверхні планування до нижньої площини фундаменту (підошви) - це глибина закладання фундаменту. Фундаменти поділяють на фундаменти мілкого та глибокого закладання.
Фундаменти мілкого закладання мають такі особливості:
- навантаження на основи передаються в основному через підошву фундаменту;
- співвідношення зовнішніх розмірів (висоти і ширини) складають не більше 4, що дозволяє розглядати такі фундаменти при їх повороті, як жорсткі конструкції;
- фундаменти влаштовують у відкритих котлованах або в порожнинах, утворених в масивах ґрунту.
28. Фундаменти глибокого закладання мають такі особливості:
- навантаження на основи передаються в через підошву фундаменту і бокову поверхню;
- співвідношення зовнішніх розмірів (висоти і ширини) більше 4;
- фундаменти влаштовують шляхом заглиблення в ґрунтовий масив або в порожнини, розташовані в масиві.
29. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що зі змісту висновку експерта №40/80-2019 вбачається, що досліджуваний об'єкт пов'язаний з бетонною основою, та взаємодіє з нею оскільки передає вертикальні навантаження від власної ваги та ваги вище розташованих конструкцій, однак вказана бетонна основа не працює, як єдина жорстка система з вище розташованими огороджуючими конструкціями за всіма степенями свободи.
Крім того, глибина залягання становить 0,4 м (40 см) від рівня землі, та не відповідає підпунктам 7.5.1 та 7.5.2 ДБН В.2.1-10-2009, замість передбаченого нормативом для кліматичної півзони «ІІВ1» глибини сезонного промерзання ґрунту -1,1 м (110 см); сприймає та передає на основу лише вертикальні навантаження, передач; навантажень у вигляді згинальних моментів, поперечних і поздовжніх горизонтальних сил від залізобетонної основи (армопоясу) на бетонний стовп не відбувається, що не відповідає суті терміну «фундамент» та наявна залізобетонна основа (армопояс) не відповідає поняттю «ростверк», про який зазначено в акті №1006/7/к15/172, так як не має зв'язку з бетонними стовпами для забезпечення розподілу всіх навантажень та здійснення сумісної робот.
30. Для встановлення тимчасових споруд було передбачено влаштування стрічкової монолітної армованої підготовки, низ якої передбачався на відмітці -0,300 відносно рівня чистої підлоги.
31. З огляду на встановлені характеристики бетонної основи, на якій розміщено досліджуваний об'єкт, до ознак, які характеризують поняття «фундамент», не відноситься та не може бути класифікований як «стовпчастий фундамент». Також експертом наголошено, що об'єкти дослідження, в стані на час проведення дослідження та конструктивно передбачені проектною документацією, можливо віднести до стаціонарних тимчасових споруд, встановлених без улаштування фундаменту.
32. Аналогічний висновок при розгляді подібних правовідносин було зроблено у постанові Верховного Суду від 28 вересня 2020 року у справі № 283/240/18.
33. Враховуючи вищезазначене, Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій про те, що позивач не будує капітальну споруду, а встановлює тимчасову споруду для провадження підприємницької діяльності без улаштування фундаменту.
34. Отже, доводи відповідача про здійснення позивачем самочинних будівельних робіт з влаштування капітальної будівлі для провадження підприємницької діяльності не ґрунтуються на обставинах справи.
35. Суд звертає увагу, що всі доводи касаційної скарги зводяться до переоцінки фактичних обставин справи, а саме результату призначеної судом архітектурно-будівельної експертизи.
36. За приписами статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.
Жодні докази не мають для суду наперед встановленої сили.
Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок доказів у їх сукупності.
Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), що міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
37. Згідно зі статтею 108 КАС України висновок експерта для суду не має заздалегідь встановленої сили і оцінюється судом разом із іншими доказами за правилами, встановленими статтею 90 цього Кодексу. Відхилення судом висновку експерта повинно бути мотивованим у судовому рішенні.
38. Колегія суддів вважає необґрунтованими посилання скаржника на порушення норм процесуального права при оцінці судами попередніх інстанцій доказів у справі, оскільки висновку експерту було надано оцінку у сукупності з іншими матеріалами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для висновку про наявність підстав для скасування судових рішень, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
39. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
40. З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судових рішень - без змін.
41. Оскільки Верховний Суд залишає без змін судові рішення, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд
Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області залишити без задоволення, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 24 грудня 2019 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 29 липня 2020 року у справі №283/242/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач А.А. Єзеров
Суддя В.М. Кравчук
Суддя О.П. Стародуб