Харківський окружний адміністративний суд 61022, м. Харків, майдан Свободи, 6, inbox@adm.hr.court.gov.ua, ЄДРПОУ: 34390710
м. Харків
28 липня 2022 р. справа № 520/460/22
Суддя Харківського окружного адміністративного суду Біленський О.О., розглянувши за правилами спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи (у письмовому провадженні) у приміщенні Харківського окружного адміністративного суду адміністративну справу за позовом Керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області (вул. Адміністративна, 6, м.Зміїв, Чугуївський район, Харківська область) в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ 43220275) та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації (вул. Сумська, 76, м. Харків, 61002, код ЄДРПОУ 02498530) до Виконавчого комітету Зміївської міської ради (вул. Адміністративна, 9, м. Зміїв, Харківська область, 63404, код ЄДРПОУ 04058674) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, -
Керівник Чугуївської окружної прокуратури Харківської області 30.12.2021 року направив до Харківського окружного адміністративного суду позов в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації до Виконавчого комітету Зміївської міської ради, в якому просить суд:
- визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Зміївської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Зміїв;
- зобов'язати виконавчий комітет Зміївської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Зміїв.
Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 31.01.2022 року відкрито спрощене провадження у вказаний адміністративній справі. У вказаній ухвалі зазначено, що відповідно до положень п.10 ч.6 ст.12, ч.1 ст.257 КАС України, справа належить до справ незначної складності, у зв'язку з чим підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства за правилами спрощеного позовного провадження.
Згідно з положеннями ч.4 ст.229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Відповідно до положень ст.258 КАС України, суд розглядає справи за правилами спрощеного позовного провадження протягом розумного строку, але не більше шістдесяти днів із дня відкриття провадження у справі.
Згідно з положеннями ч.2,3,4,5 ст.262 КАС України, розгляд справи по суті за правилами спрощеного позовного провадження починається з відкриття першого судового засідання. Якщо судове засідання не проводиться, розгляд справи по суті розпочинається через тридцять днів, а у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу, - через п'ятнадцять днів з дня відкриття провадження у справі. Підготовче засідання при розгляді справи за правилами спрощеного позовного провадження не проводиться. Якщо для розгляду справи у порядку спрощеного позовного провадження відповідно до цього Кодексу судове засідання не проводиться, процесуальні дії, строк вчинення яких відповідно до цього Кодексу обмежений першим судовим засіданням у справі, можуть вчинятися протягом тридцяти днів, а у випадках, визначених статтею 263 цього Кодексу, - протягом п'ятнадцяти днів з дня відкриття провадження у справі. Перше судове засідання у справі проводиться не пізніше тридцяти днів із дня відкриття провадження у справі. За клопотанням сторони суд може відкласти розгляд справи з метою надання додаткового часу для подання відповіді на відзив та (або) заперечення, якщо вони не подані до першого судового засідання з поважних причин. Суд розглядає справу в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, за відсутності клопотання будь-якої зі сторін про інше. За клопотанням однієї із сторін або з власної ініціативи суду розгляд справи проводиться в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін.
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку історичних населених місць по Харківській області включено м. Зміїв Харківської області. Згідно з інформацією Міністерства культури та інформаційної політики України, викладеної у листі від 29.12.2021 №15245/6.11.1 зазначено, що МКІП зверталося до Зміївської міської ради щодо необхідності виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану, але станом на 20.12.2021 будь-яка науково-проектна документація на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини не подана. Відповідно до підпункту 6 пункту а ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі Закон - № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації. Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту 6 вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників. Проте, за останньою інформацією наданою Зміївською міською радою (лист від 31.03.2021 № 01-26/1171) зазначається, що у разі розроблення історико-архітектурного опорного плану на території міської ради дана науково-проектна документація обов'язково буде погоджена у відповідності до чинного законодавства. Водночас, за інформацією Зміївської державної адміністрації від 10.03.2020 № 01-25/645, бюджетом Зміївської міської ради в 2020 році передбачено 700000 грн. на розробку генерального плану міста Зміїв, складовою частиною якого є історико-архітектурний опорний план. Однак, всупереч вищевказаних вимог законодавства України виконавчим комітетом Зміївської міської ради не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Зміїв. В свою чергу, у зв'язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування, невжиття заходів спрямованих на розроблення та затвердження історико-архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам'яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади. Вищезазначене являється виключним випадком та дає підстави для захисту Чугуївською окружною прокуратурою інтересів держави в судовому порядку.
Представник відповідача надав до суду відзив на позов, в якому зазначив, що адміністративний позов є необґрунтованим та таким, що не підлягає задоволенню. Представник відповідача вказав, що Рішенням Зміївської міської ради Зміївського району Харківської області XXXIII сесії VIІ скликання від 10.08.2018 року №18-ХХХІІІ “Про розроблення генерального плану міста Зміїв Зміївського району Харківської області” надано дозвіл на розроблення генерального плану міста Зміїв Зміївського району Харківської області. Рішенням Зміївської міської ради Чугуївського району Харківської області V сесії VIII скликання від 11.02.2021 року №175-V-VІІІ “Про затвердження Звіту по Програмі розвитку земельних відносин та охорони земель Зміївської міської ради на 2018-2020 роки за 2020 рік”, передбачено розробку генерального плану міста Зміїв та передбачено виділення коштів у сумі 165000 тис. грн. Крім цього, вищезазначеним звітом затверджено та виконано топографо-геодезична зйомка М 1:2000 на суму 181016 тис. грн., а саме виготовлена топографо-геодезична документація, що відповідно до Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації є одним з підготовчих етапів. Рішенням XXIII сесії Зміївської міської ради Чугуївського району Харківської області скликання від 10.02.2022 року №2099-ХХІІІ-VІІІ “Про затвердження Програми розвитку земельних відносин та охорони земель Зміївської міської ради на 2022 рік” передбачено виділення 500,0 тис. грн. на оплату підготовчих робіт для виготовлення комплексного плану Зміївської міської ради, складовою частиною якого є історико-архітектурний опорний план. Вищезазначені доводи спростовують ствердження позивача щодо бездіяльність Зміївської міської ради, так як, міською радою вживаються невідкладні активні заходи щодо замовлення, розроблення історико-архітектурного опорного плану, як складової частини Генерального плану міста Зміїв. З урахуванням зазначеного, представник відповідача вважає, що позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Представник Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації надав до суду пояснення, в яких зазначив, що Згідно з інформацією Міністерства культури та інформаційної політики України (лист від 29.12.2021 № 15245/6.11.1) МКІП України зверталося до Зміївської міської ради щодо необхідності виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану, але станом на 20.12.2021 будь-яка науково-проектна документація на розгляд до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини не подана. З матеріалів справи вбачається, що всупереч вимог законодавства України виконавчим комітетом Зміївської міської ради не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Зміїв. Представник позивача зазначив, що затвердження генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації належить до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад. В свою чергу, Департаментом містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, в межах наданих повноважень, вживалися відповідні заходи реагування, що підтверджується наявною в матеріалах справи інформацією (лист від 16.12.2021 №01-02/3515-2/2699). З огляду на викладене, просив суд позовну заяву керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області розглянути з урахуванням наданих пояснень.
Дослідивши матеріали справи, оцінивши належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв'язок наявних у справі доказів у їх сукупності, суд зазначає наступне.
З наявних матеріалів справи судом встановлено, що Чугуївською окружною прокуратурою в ході опрацювання інформації департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації виявлено факт порушення законодавства в сфері охорони культурної спадщини на території Зміївської об'єднаної територіальної громади.
Судом встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878 до Списку історичних населених місць по Харківській області включено м. Зміїв Харківської області.
Згідно з інформацією Міністерства культури та інформаційної політики України, викладеної у листі від 29.12.2021 №15245/6.11.1 зазначено, що МКІП зверталося до Зміївської міської ради щодо необхідності виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану, але станом на 20.12.2021 будь-яка науково-проектна документація на розгляд центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини не подана.
Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність.
В силу вимог ст. 5 Закону України «Про основи містобудування» однією із основних вимог до містобудівної діяльності є охорона культурної спадщини, збереження традиційного характеру середовища населених пунктів. Законом України «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-111) визначено: охорона культурної спадщини - це система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об'єктів культурної спадщини;
історичний ареал населеного місця - це частина населеного місця, що зберегла об'єкти культурної спадщини і пов'язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку;
історичне населене місце - це населене місце, яке зберегло повністю або частково історичний ареал і занесене до Списку історичних населених місць України.
Відповідно до ч. 1 ст.3 Закону № 1805-ІІІ державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи охорони культурної спадщини.
До спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини (далі - органи охорони культурної спадщини) належать: центральні органи виконавчої влади, що забезпечують формування та реалізують державну політику у сфері охорони культурної спадщини; орган виконавчої влади Автономної Республіки Крим; обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.
Згідно з ст. 6 Закону № 1805-ІІІ до повноважень районних державних адміністрацій, виконавчого органу сільської, селищної, міської ради відповідно до їх компетенції у сфері охорони культурної спадщини, серед іншого належить: забезпечення виконання цього Закону, інших нормативно-правових актів про охорону культурної спадщини на відповідній території; подання пропозицій органу охорони культурної спадщини вищого рівня про занесення об'єктів культурної спадщини до Державного реєстру нерухомих пам'яток України, внесення змін до нього та про занесення відповідної території до Списку історичних населених місць України; забезпечення захисту об'єктів культурної спадщини від загрози знищення, руйнування або пошкодження; організація розроблення відповідних програм охорони культурної спадщини; надання висновків щодо відповідних програм та проектів містобудівних, архітектурних і ландшафтних перетворень, меліоративних, шляхових, земляних робіт на пам'ятках місцевого значення, історико-культурних заповідних територіях та в зонах їх охорони, на охоронюваних археологічних територіях, в історичних ареалах населених місць, а також програм та проектів, реалізація яких може позначитися на стані об'єктів культурної спадщини; підготовка пропозицій та проектів розпоряджень щодо проведення робіт з консервації, реставрації, реабілітації, музеєфікації, ремонту та пристосування об'єктів культурної спадщини, відповідного використання пам'яток та подання їх на розгляд відповідному органу виконавчої влади; виконання функції замовника, укладення з цією метою контрактів на виявлення, дослідження, консервацію, реставрацію, реабілітацію, музеєфікацію, ремонт, пристосування об'єктів культурної спадщини га інші заходи щодо охорони культурної спадщини.
Згідно з ч.ч. 3, 4 ст. 32 Закону № 1805-ІІІ з метою захисту традиційного характеру середовища населених місць вони заносяться до Списку історичних населених місць України. Список історичних населених місць України за поданням центрального органу виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини затверджується Кабінетом Міністрів України.
Межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у Порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.
На охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам'яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
Згідно з положеннями ч.ч. 3, 4, 5 ст. 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об'єкти культурної спадщини. Склад, зміст та порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
Відповідно до підпункту 6 пункту а ч. 1 ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР (далі Закон - № 280/97-ВР) до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад серед власних (самоврядних) повноважень передбачені, у тому числі, підготовка і подання на затвердження ради відповідних місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови населених пунктів, іншої містобудівної документації.
Окрім цього, серед делегованих повноважень згідно з підпунктом 5 пункту 6 вказаної статті Закону № 280/97-ВР визначені повноваження виконавчого органу сільської, селищної, міської ради щодо організації охорони, реставрації та використання пам'яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.
В силу вимог підпункту 7 пункту а ч. 1 ст. 32 Закону № 280/97-ВР серед власних (самоврядних) повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради також передбачені повноваження щодо створення умов для розвитку культури, сприяння відродженню осередків традиційної народної творчості, національно-культурних традицій населення, художніх промислів і ремесел.
Підпунктом 10 пункту б вказаної статті Закону № 280/97-ВР до делегованих повноважень виконавчого органу сільської, селищної, міської ради у сфері освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, віднесено забезпечення охорони пам'яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.
Відповідно до пунктів 1, 4, 5, 6, 7 «Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 318 (далі - Порядок № 318) історичні ареали визначаються тільки в населених місцях, що занесені до Списку історичних населених місць України, затвердженого Кабінетом Міністрів України. Відповідальними за визначення меж і режимів використання історичних ареалів є Мінкультури та уповноважені ним органи охорони культурної спадщини. Межі історичних ареалів визначаються спеціальною науково-проектною документацією під час розроблення історико-архітектурних опорних планів цих населених місць. Історико-архітектурні опорні плани розробляються на основі комплексних досліджень усієї території історичного населеного місця та його найближчого оточення.
Збереження традиційного характеру середовища історичних ареалів, охорона і раціональне використання розташованих в їх межах нерухомих об'єктів культурної спадщини, збереження її містоформуючої ролі є пріоритетним напрямом містобудівної діяльності в межах історичних ареалів.
З метою реалізації вказаних законодавчих вимог наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 02.06.2011 № 64 затверджено Порядок розроблення історико-архітектурного опорного плану населеного пункту (далі - Порядок № 64).
Відповідно до п. 2.1. Порядку №64 історико-архітектурний опорний план розробляється на замовлення виконавчих органів місцевого самоврядування суб'єктами господарювання, спеціалізованими у сфері вивчення, охорони і використання культурної спадщини, які мають у своєму складі архітектора, що має кваліфікаційний сертифікат (далі - розробник).
Історико-архітектурний опорний план підписується та скріплюється печаткою головного архітектора проекту, який має кваліфікаційний сертифікат.
Оригінал затвердженого історико-архітектурного опорного плану зберігається у відповідному уповноваженому органі містобудування та архітектури та центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини. Дані історико-архітектурного опорного плану вносяться до містобудівного кадастру (пункти 2.2. та 2.3. Порядку № 64).
Окрім цього, постановою Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 внесено зміни до пунктів 8, 9 Порядку № 318 та визначено, що проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) у межах історичних ареалів населених місць розробляється з урахуванням вимог затвердженого в установленому законом порядку історико-архітектурного опорного плану.
У разі незатвердження історико-архітектурного опорного плану населеного місця, що внесене до Списку історичних населених місць України, проектна документація на нове будівництво, реконструкцію та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно-просторових характеристик) у межах історичного ареалу розробляється з урахуванням вимог історико-містобудівного обґрунтування, порядок розроблення якого визначається наказом Мінкультури та Мінрегіону. При цьому, установлено, що вимоги, зазначені в поточному абзаці застосовуються до 01.01.2019.
Таким чином, з урахуванням внесених законодавчих змін, з 01.01.2019 за умови відсутності історико-архітектурного опорного плану будь-яке нове будівництво, реконструкція та капітальний ремонт (крім реконструкції та капітального ремонту квартир чи окремих приміщень, які здійснюються без зміни об'ємно - просторових характеристик) в історичних населених місцях, у тому числі в тих, в яких визначені історичні ареали, є неможливим.
Згідно з інформацією департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, викладеної у листі від 16.12.2021 за № 01-02/3515-2/2699 департамент неодноразово звертав увагу органів місцевого самоврядування, у тому числі Зміївської міської ради Харківської області щодо замовлення відповідно до вимог законодавства, розроблення містобудівної документації на місцевому рівні, а для населених пунктів, внесених до Списку історичних населених місць України - історико-архітектурного опорного плану., що підтверджується листами департаменту від 05.07.2018 № 01-02/517-1/2151, від 02.05.2019 № 01-02/517-1/1001, від 03.03.2020 № 01-02/517-1/548 та від 24.03.2021 №01-02/517-1/565.
Також, на виконання пункту 12 Протоколу зустрічі Прем'єр-міністра України з представниками інститутів громадянського суспільства, експертами, яка проводилася 05.06.2018 щодо забезпечення розроблення історико-архітектурних опорних планів населених місць з подальшим погодженням з Мінкультури, департаментом повідомлено про термінове розроблення історико-архітектурного опорного плану м. Зміїв та взяття на особистий контроль міського голови даного питання.
Проте, за останньою інформацією наданою Зміївською міською радою (лист від 31.03.2021 № 01-26/1171) зазначається, що у разі розроблення історико-архітектурного опорного плану на території міської ради дана науково-проектна документація обов'язково буде погоджена у відповідності до чинного законодавства.
Водночас, за інформацією Зміївської державної адміністрації від 10.03.2020 № 01-25/645, бюджетом Зміївської міської ради в 2020 році передбачено 700 000 грн. на розробку генерального плану міста Зміїв, складовою частиною якого є історико-архітектурний опорний план.
Однак, всупереч вищевказаних вимог законодавства України виконавчим комітетом Зміївської міської ради не вжито жодних заходів, спрямованих на розроблення історико-архітектурного опорного плану міста Зміїв, що слугувало підставою для звернення до суду з даним адміністративним позовом, оскільки у зв'язку із бездіяльністю органу місцевого самоврядування, невжиття заходів спрямованих на розроблення та затвердження історико- архітектурного опорного плану, існує загроза самовільної, хаотичної або неконтрольованої забудови історичних центрів на території громади, руйнування пам'яток історії та культури, знищення історичної спадщини громади.
Суд бере до уваги, що на час розгляду справи виконана топографо-геодезична зйомка М 1:2000 на суму 181016 тис. грн., а саме виготовлена топографо-геодезична документація, що відповідно до Порядку розроблення, оновлення, внесення змін та затвердження містобудівної документації є одним з підготовчих етапів, та той факт, що Рішенням XXIII сесії Зміївської міської ради Чугуївського району Харківської області скликання від 10.02.2022 року №2099-ХХІІІ-VІІІ “Про затвердження Програми розвитку земельних відносин та охорони земель Зміївської міської ради на 2022 рік” передбачено виділення 500,0 тис. грн. на оплату підготовчих робіт для виготовлення комплексного плану Зміївської міської ради, складовою частиною якого є історико-архітектурний опорний план.
Однак, вказані дії були вчинені після звернення прокурора з даним адміністративним позовом та зазначені факти не свідчать, що відповідачем вчинено всі дії, спрямовані на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично міста Зміїв.
З вищенаведеного вбачається, що саме на виконавчий комітет Зміївської міської ради покладається обов'язок із вчинення дій щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Змив, а також здійснення контролю за його виготовленням, однак судом встановлена триваюча бездіяльність відповідача з вказаного питання, доказів зворотнього представником відповідача до суду не надано.
Відносно підстав для представництва прокурора у справі, суд зазначає наступне.
Частиною третьою статті 53 КАС України передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді, є Закон України «Про прокуратуру».
Згідно з частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави у випадках та порядку, встановлених законом.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Відповідно до частини 4 даної статті наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Зі змісту даної норми Закону вбачається, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
Таке «нездійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
Проте, «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Аналогічна позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, у постановах Верховного Суду від 30.09.2019 у справі №802/4083/15-а, від 13.12.2019 у справі №810/3160/18, від 27.12.2019 у справі №826/15235/18.
Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави.
У пункті 3 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з'ясовуючи поняття «інтереси держави», зазначив, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб'єктів права власності та господарювання тощо.
У пункті 4 вказаного Рішення передбачено, що інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відтак, суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, від 19.09.2019 у справі №815/724/15, від 17.10.2019 у справі № 569/4123/16-а.
Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Європейський Суд з прав людини (далі також - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».
ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005, у Висновку № 3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов'язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов'язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19.09.2012, обов'язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов'язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
З огляду на викладене, прокурор в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі зобов'язаний вказати докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Разом з тим, суд зауважує, що незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для відмови у задоволенні позову.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.
Як вбачається зі змісту позовної заяви, прокурор у даному випадку звернувся до суду для захисту прав держави в особі позивачів - Міністерства культури та інформаційної політики України та департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації з огляду на наступне.
Відповідно до пп.82 п.5 Положення про департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Харківської обласної державної адміністрації від 06.12.2016 №572, департамент відповідно до визначених галузевих повноважень виконує такі завдання: надає організаційно-методичну допомогу підприємствам, установам та організаціям у сфері охорони пам'яток архітектури, містобудування, садово-паркового мистецтва, ландшафтних, науки і техніки.
Водночас, згідно з пунктом 1 Положення «Про Міністерство культури та інформаційної політики України», яке постановою Кабінету Міністрів України від 16 жовтня 2019 р. № 885 (далі - Положення № 885), Міністерство культури та інформаційної політики України (МКІП) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до п. 7 Постанови Кабінету Міністрів України від 02.09.2019 № 829 «Деякі питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади», Міністерство культури, молоді та спорту є правонаступником майна, прав і обов'язків Міністерства культури і Міністерства молоді та спорту, що ліквідуються.
Згідно п. 1 Постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.2020 № 238 «Деякі питання оптимізації діяльності центральних органів виконавчої влади», перейменовано Міністерство культури, молоді та спорту на Міністерство культури та інформаційної політики.
МКІП є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сферах культури, державної мовної політики, популяризації України у світі, державного іномовлення, інформаційного суверенітету України (у частині повноважень з управління цілісним майновим комплексом Українського національного інформаційного агентства «Укрінформ») та інформаційної безпеки, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах кінематографії, відновлення та збереження національної пам'яті, міжнаціональних відносин, релігії та захисту прав національних меншин в Україні, мистецтв, охорони культурної спадщини, музейної справи, вивезення, ввезення і повернення культурних цінностей.
Згідно з підпунктом 94 пункту 4 Положення № 885 МКІП встановлює режим використання пам'яток національного значення, їх територій, зон охорони, охоронюваних археологічних територій, історичних ареалів населених місць. В силу пункту 103 Положення № 885 МКІП затверджує: державні норми і правила з питань охорони культурної спадщини; методики і правила дослідження об'єктів культурної спадщини; порядок обліку об'єктів культурної спадщини; типове положення про консультативні ради для погодженого вирішення питань щодо охорони культурної спадщини на територіях областей, мм. Києва та Севастополя, інших населених пунктів; форми дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території, на якій розташовані пам'ятки, та в зонах їх охорони, на охоронюваній археологічній території, в історичних ареалах населених місць, а також дослідження решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою; зразок облікової картки та паспорта об'єкта культурної спадщини; форму акта технічного стану пам'ятки; форму звітності (адміністративні дані) про пам'ятки і об'єкти культурної спадщини та інструкцію про її заповнення; порядок розроблення плану організації території історико-культурного заповідника та історико-культурної заповідної території; порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам'яток та внесення змін до них.
Таким чином, спеціально уповноваженими органами державної влади у спірних правовідносинах є департамент містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України.
Водночас, зазначені органи державної влади до суду з позовною заявою про визнання протиправною бездіяльності виконавчого комітету Зміївської міської ради Чугуївського району Харківської області, яка полягає у не вчинені дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Зміїв, та зобов'язання виконавчого комітету Зміївської міської ради Чугуївського району Харківської області вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Зміїв, - не зверталися. Вказане свідчить про бездіяльність департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації та Міністерство культури та інформаційної політики України, яка може призвести до негативних наслідків.
Зі змісту листа департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації від 16.12.2021 №01/02/3515-2/2699, вбачається, що заходи щодо захисту інтересів держави в судовому порядку департаментом не здійснювалося.
Окрім того, відповідно до листа Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - МКІП) від 20.12.2021 №15245/6.11.1, МК1П зверталося до голови Зміївської міської ради Чугуївського району Харківської області листом від 30.09.2020 №11939/6.11.1, в якому наголошувало на необхідності виконання вимог чинного пам'яткоохоронного законодавства та обов'язковості розроблення історико-архітектурного опорного плану. Відповіді на зазначений лист по даний час не надходило. Листи подібного характеру неодноразово направлялися до органів місцевого самоврядування та місцевих органів охорони культурної спадщини. Зважаючи на викладене, МКІП не заперечувало щодо представництва прокурором інтересів держави в даному питанні.
Оскільки органи, уповноважені державою на захист інтересів держави, не здійснили наданих їм повноважень, до суду з таким позовом не звернулися, - вказаний позов правомірно внесено прокурором у межах своєї компетенції, передбаченої ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» в інтересах держави в особі Міністерства культури та інформаційної політики України та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації.
З урахуванням викладеного, суд приходить до висновку про допущену відповідачем протиправну бездіяльність, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Зміїв та як наслідок наявність підстав для зобов'язання виконавчого комітету Зміївської міської ради вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Зміїв.
Решта доводів та заперечень відповідача висновків суду по суті заявлених позовних вимог не спростовують. Слід зазначити, що згідно практики Європейського суду з прав людини та зокрема, рішення у справі Серявін та інші проти України від 10 лютого 2010 року, заява №4909/04, відповідно до п. 58 якого Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 ст. 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torijav.Spain) від 09.12.1994 року, серія A, № 303-A, п.29).
За приписами ч.1 та ч.2 ст.77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 КАС України. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до ч.1 та ч.2 ст.2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Зважаючи на встановлені у справі обставини та з огляду на приписи норм чинного законодавства, які регулюють спірні правовідносини, суд дійшов висновку про задоволення заявлених позовних вимог.
Судові витрати підлягають розподілу відповідно до приписів ст.139 КАС України.
Керуючись ст.ст. 19, 139, 205, 229, 241-247, 250, 255, 293, 295, 297 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
Адміністративний позов Керівника Чугуївської окружної прокуратури Харківської області (вул. Адміністративна, 6, м.Зміїв, Чугуївський район, Харківська область) в інтересах Міністерства культури та інформаційної політики України (вул. Івана Франка, 19, м. Київ, 01601, код ЄДРПОУ 43220275) та Департаменту містобудування та архітектури Харківської обласної державної адміністрації (вул. Сумська, 76, м. Харків, 61002, код ЄДРПОУ 02498530) до Виконавчого комітету Зміївської міської ради (вул. Адміністративна, 9, м. Зміїв, Харківська область, 63404, код ЄДРПОУ 04058674) про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії - задовольнити.
Визнати протиправною бездіяльність виконавчого комітету Зміївської міської ради, яка полягає у невчиненні дій, спрямованих на замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Зміїв.
Зобов'язати Виконавчий комітет Зміївської міської ради (вул. Адміністративна, 9, м. Зміїв, Харківська область, 63404, код ЄДРПОУ 04058674) вжити заходів щодо замовлення розроблення історико-архітектурного опорного плану історично населеного міста Зміїв.
Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення.
Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення (ухвали) суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.
У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Повне судове рішення складено 28.07.2022 року.
Суддя Біленський О.О.