27 липня 2022 року
м. Київ
справа №727/399/17
адміністративне провадження № К/9901/67987/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу № 727/399/17
за позовом Колективного проектно-кошторисного бюро побуту до Виконавчого комітету Чернівецької міської ради, треті особи: Департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , про визнання протиправним та скасування рішення, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_8 на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року (головуючий суддя Моніч Б.С., судді: Охрімчук І.Г., Капустинський М.М.),
В січні 2017 року Колективне проектно-кошторисне бюро побуту (далі також - позивач) звернулось до суду з позовом до виконавчого комітету Чернівецької міської ради (далі також - відповідач), треті особи: Департамент містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради, ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , в якому просило визнати протиправним та скасувати рішення 25 засідання виконавчого комітету Чернівецької міської ради №832/25 від 28 грудня 2016 року "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 ".
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що спірне рішення прийнято виконавчим комітетом Чернівецької міської ради з численними порушеннями норм чинного законодавства та без дотримання принципів, яким повинно відповідати рішення суб'єкта владних повноважень.
Рішенням Шевченківського районного суду м. Чернівці від 25 липня 2018 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове, яким позов задоволено; визнано протиправним та скасовано рішення 25 засідання виконавчого комітету Чернівецької міської ради №832/25 від 28 грудня 2016 року «Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 ».
Судами встановлено, що 11 серпня 2015 року Управлінням містобудування та архітектури департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин Чернівецької міської ради було надано Колективному проектно-кошторисному бюро містобудівні умови та обмеження №1075/15 від 11 серпня 2015 року забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 .
30 жовтня 2016 року до виконавчого комітету Чернівецької міської ради надійшла електронна петиція "Про заборону будівництва багатоповерхового будинку в центрі міста на місці спортивного майданчика по АДРЕСА_1 ".
28 грудня 2016 року виконавчим комітетом Чернівецької міської ради прийнято рішення №832/25 "Про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки на АДРЕСА_1 ".
Зазначене рішення прийнято відповідно до статей 31, 52, 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закону України "Про охорону культурної спадщини", Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07.07.2011р. №109 чинним на момент прийняття рішення.
Не погодившись з таким рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що спірне рішення про скасування містобудівних умов та обмежень є законним, прийнято на підставі наданих відповідачу повноважень та є обґрунтованим, а підстав для його скасування судом не встановлено.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, апеляційний суд прийшов до висновку, що виконавчий комітет Чернівецької міської ради, не маючи повноважень здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, протиправно скасував рішення про надання містобудівних умов та обмежень.
Не погодившись з постановою суду апеляційної інстанції, третя особа ОСОБА_8 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення Шевченківського районного суду м. Чернівці.
Обґрунтовуючи касаційну скаргу, ОСОБА_8 наголошує на тому, що, скасовуючи містобудівні умови та обмеження, виконавчий комітет Чернівецької міської ради діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України та законами України, зокрема, ст.52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», в якій прямо вказано, що виконавчий комітет має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Позивач у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог такої заперечив, вважаючи їх безпідставними, а рішення суду апеляційної інстанції, яке просить залишити без змін, - обґрунтованим та законним.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, суд приходить до висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності визначені Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Відповідно до статті 26 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забудова територій здійснюється шляхом розміщення об'єктів будівництва.
Суб'єкти містобудування зобов'язані додержуватися містобудівних умов та обмежень під час проектування і будівництва об'єктів.
Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради вживає заходів щодо організації комплексної забудови територій відповідно до вимог цього Закону.
Право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Проектування та будівництво об'єктів здійснюється власниками або користувачами земельних ділянок у такому порядку:
1) отримання замовником або проектувальником вихідних даних;
2) розроблення проектної документації та проведення у випадках, передбачених статтею 31 цього Закону, її експертизи;
3) затвердження проектної документації;
4) виконання підготовчих та будівельних робіт;
5) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів;
6) реєстрація права власності на об'єкт містобудування.
Основними ж складовими вихідних даних, у розумінні частини першої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» є:
1) містобудівні умови та обмеження;
2) технічні умови;
3) завдання на проектування.
За визначенням, наведеним у пункті 8 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об'єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
За змістом частин другої, третьої четвертої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об'єкта будівництва. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:
1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;
2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об'єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;
3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Наведеним законодавчим приписам кореспондує частина четверта статті 33 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою встановлено, що розміщення об'єктів будівництва на території населених пунктів та за їх межами під час комплексної забудови території здійснюється виконавчим органом сільської, селищної, міської ради, районною державною адміністрацією відповідно до їх повноважень шляхом надання містобудівних умов та обмежень або видачі будівельного паспорта відповідно до містобудівної документації у порядку, передбаченому цим Законом.
Органи, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності, архітектурно-будівельного контролю та нагляду, визначені статтею 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», частинами першою, другою якої встановлено, що управління у сфері містобудівної діяльності здійснюється, зокрема, органами місцевого самоврядування.
До уповноважених органів містобудування та архітектури належать органи, визначені у статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність». Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду (частина третя цієї ж статті).
За змістом статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», до якої відсилає стаття 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», до уповноважених органів містобудування та архітектури належать, в тому числі, виконавчі органи сільських, селищних, міських рад з питань архітектури.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Обсяг повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад у галузі будівництва встановлює стаття 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», підпунктом 9 пункту «а» частини першої якої закріплено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження - надання відповідно до закону містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
Згідно із частиною восьмою статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об'єкта незалежно від зміни замовника. Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.
Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:
1) за заявою замовника;
2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;
3) за рішенням суду.
У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.
Відповідно до статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду:
1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об'єктами нагляду;
2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади;
3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об'єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду;
4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил;
5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об'єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право:
1) видавати обов'язкові до виконання об'єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
2) притягати посадових осіб об'єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону;
3) ініціювати притягнення посадових осіб об'єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності;
4) вносити подання про звільнення посадової особи об'єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення;
5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об'єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося;
6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об'єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).
Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Скасування ж рішень об'єктів нагляду з підстав їх незаконності, є крайнім заходом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, належить до повноважень головних інспекторів будівельного нагляду ДАБІ України, до того ж, наявність таких порушень встановлюється за результатами проведення перевірок у визначеному законом порядку, які, як з'ясовано судом апеляційної інстанції, під час розгляду цієї справи не проводились.
Колегія суддів враховує і те, що, у даному випадку, як випливає з встановлених судами попередніх інстанцій фактичних обставин цієї справи, рішення про надання містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки скасовано виконавчим комітетом Чернівецької міської ради на підставі, зокрема, пункту 3 частини другої статті 52 Закону України «Про місцеве самоврядування», який встановлює компетенцію, зокрема виконавчих комітетів міських рад змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
Водночас, частиною десятою цієї ж статті Закону України «Про місцеве самоврядування» визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов'язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб'єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
Водночас у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону України «Про місцеве самоврядування», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Окрім цього, в Рішенні № 7-рп/2009 від 16 квітня 2009 року Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
У справі, яка розглядається, суди встановили, що на підставі містобудівних умов у позивача на час прийняття оскаржуваного рішення вже виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.
В рішенні у справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) від 20 жовтня 2011 року Європейський суд з прав людини підкреслив особливу важливість принципу «належного урядування», який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
Таким чином, в контексті даних правовідносин, колегія суддів зазначає, що містобудівні умови та обмеження можуть бути скасовані у зв'язку з їх невідповідністю містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, проте таке скасування може бути наслідком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду.
Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 02 вересня 2019 року у справі № 810/4817/18, від 02 жовтня 2019 року у справі № 807/736/18 та від 30 грудня 2020 року у справі № 296/13258/15-а, від 09.02.2022 у справі №686/10921/17.
Отже, відповідачем не доведено наявності у нього повноважень і передбачених законом правових підстав для прийняття спірного рішення, а відтак не дотримано принципу належного урядування, з огляду на що, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Таким чином, оскільки при ухваленні судового рішення суд апеляційної інстанції правильно застосував норми матеріального права, порушень норм процесуального права не допустив, тому суд прийшов до висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а судового рішення суду апеляційної інстанції без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 350, 356 КАС України, Суд, -
Касаційну скаргу ОСОБА_8 залишити без задоволення.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2018 року у справі №727/399/17 - залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
СуддіЛ.Л. Мороз А.І. Рибачук Л.В. Тацій