27 липня 2022 року
м. Київ
справа №460/7845/20
адміністративне провадження № К/990/563/22
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Шарапи В.М., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу
за позовом Державної служби геології та надр України
до Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ»
про припинення права користування надрами
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Дорошенко Н.О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Мікули О. І., суддів Курильця А. Р., Кушнерика М. П.),
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2020 року Державна служба геології та надр України (далі - Держгеонадра, позивач, скаржник) звернулася в суд з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» (далі - ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ»), у якому просила припинити право відповідача користуватися надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
2. Рішенням Рівненського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
3. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що позивачем не дотримано визначену законом процедуру щодо звернення до адміністративного суду, оскільки належними доказами порушення у сфері використання надр повинен бути акт перевірки, в якому встановлено порушення суб'єктом господарювання саме в ході перевірки, а також припис або розпорядження, складені на підставі такого акта перевірки, які у цій справі відсутні, а тому підстави для задоволення позову відсутні.
При цьому судами зазначено, що за наслідками виїзду для здійснення державного нагляду (контролю) та на виконання вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року №877-V (далі - Закон №877-V) посадовою особою Держгеонадр було складено припис від 18 вересня 2015 року №435-14/06, зі змісту якого встановлено, що такий складено з підстав фактичної відсутності товариства за юридичною адресою. Також відповідачу встановлено строк до 26 жовтня 2016 року для надання до Центрального міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України документів (завірених належним чином копій) та матеріалів, що підтверджують вирішення питань згідно з додатком №1 до цього припису. Тобто вимога вказаного припису стосується надання документів та матеріалів, а не усунення суб'єктом господарювання порушень вимог законодавства шляхом допуску посадових осіб Державної служби геології та надр України до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
5. В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням статті 26 Кодексу України про надра, якою встановлені випадки припинення права користування надрами. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій протиправно не застосували до спірних правовідносин положення вказаної статті. Також зазначає, що судами було неправильно застосовано пункт 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615 (далі - Порядок №615), яким передбачено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбачених Кодексом України про надра, законами України «Про нафту і газ» та «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
6. Крім того, скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій неправильно застосували положення статей 7, 10, 11 Закону №877-V.
7. Також, скаржник у касаційній скарзі наголошує, що судами попередніх інстанцій при ухваленні оскаржуваних рішень не враховано висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 3 травня 2018 року у справі №812/1074/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №812/1735/17, від 22 травня 2019 року у справі №810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі №813/2441/16, від 25 травня 2021 року у справі №822/2402/17 та від 8 грудня 2021 року у справі №240/5395/18, про те, що недопущення надрокористувачами посадових осіб Держгеонадра до проведення планової перевірки є підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, та в подальшому анулюванню такого дозволу.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
8. Касаційна скарга надійшла до Суду 5 січня 2022 року.
9. Ухвалою Верховного Суду від 19 січня 2022 року відкрито касаційне провадження у справі №460/7845/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано надати відзив на касаційну скаргу.
10. Ухвалою Верховного Суду від 26 липня 2022 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 27 липня 2022 року.
11. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
12. 11 лютого 2022 року до Суду надійшов відзив ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» на касаційну скаргу Держгеонадр, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
13. Відповідач, зокрема зазначає, що позивач посилається на висновки Верховного Суду у постанові від 25 травня 2021 року у справі №822/2402/17, які не є релевантними предмету спору у справі №460/7845/20, оскільки у справі №822/2402/17 йдеться про незаконність зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а у справі, яка розглядається, - питання законності припинення права користування надрами.
14. Також відповідач посилається на позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 9 червня 2021 року у справі №160/1351/19, у якій Суд зазначив, що у разі недопуску до перевірки або ненадання документів, орган державного геологічного контролю може вимагати припинення таких дій. Однак, ці вимоги не можуть бути предметом припису, оскільки припис складається у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр на підставі акта перевірки.
15. З огляду на вищезазначене, відповідач вважає, що невиконання припису, винесеного на підставі акта №06-03/27/2015-32/п (83) від 11 вересня 2015 року «Про недопущення до перевірки» посадових осіб Держгеонадр, не може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, виданого ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ».
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» видано спеціальний дозвіл на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237 з метою видобування торфу і торф'яних добрив та палива строком на 20 років, та, як додаток до спеціального дозволу, укладено угоду про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин від 3 грудня 2010 року №5237.
17. 24 червня 2015 року Держгеонадра видано наказ №173 «Про затвердження Плану проведення перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року», згідно з додатком до якого передбачено проведення планової перевірки ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» з 7 вересня 2015 року по 11 вересня 2015 року.
18. 25 червня 2015 року Держгеонадра на підставі, зокрема, наказу від 24 червня 2015 року №173 видано наказ №174 «Про проведення планових перевірок надрокористувачів у ІІІ кварталі 2015 року», згідно з яким Департаменту державного геологічного контролю доручено провести планові перевірки надрокористувачів, щодо яких буде здійснюватися державний геологічний контроль у III кварталі 2015 року згідно з предметом перевірки, визначеним пунктом 4 Порядку здійснення державного геологічного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 грудня 2011 року №1294.
19. Про проведення вказаної перевірки відповідача було повідомлено листом від 12 серпня 2015 року №10452/13/14-15, який згідно з повідомленням про вручення поштового відправлення отримано ним 18 серпня 2015 року.
20. 11 вересня 2015 року на підставі вищевказаних наказів та направлення від 7 вересня 2015 року №384-14/06 та з метою проведення перевірки службовими особами Держгеонадра здійснено виїзд за юридичною адресою ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ»: вул. Івана Франка, 1, в смт. Рокитне Рівненської області. За вказаною адресою ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» фактично не знаходиться, у зв'язку з чим 11 вересня 2015 року складено акт за №06-03/27/2015-32/п (83) про недопущення до перевірки.
21. Водночас з метою усунення порушень щодо недопуску службових осіб до перевірки відповідачем винесено припис від 18 вересня 2015 року №435-14/06, яким ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» приписано усунути порушення вимог законодавства у сфері надрокористування у термін до 16 жовтня 2015 року шляхом надання документів, перелік яких визначено у приписі.
22. 1 квітня 2016 року наказом Держгеонадр за №113 зупинено дію спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237 та надано ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» строк тривалістю 30 календарних днів для усунення порушень.
23. Вказаний наказ направлено на адресу відповідача супровідним листом від 7 квітня 2016 року за №5981/13/14-16. За змістом поштового відправлення №0311321340445, таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
24. 24 листопада 2017 року наказом Держгеонадр за №519 зупинено дію спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237 та повторно надано ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» строк тривалістю 30 календарних днів для усунення порушень.
25. Вказаний наказ направлено на адресу відповідача супровідним листом від 28 листопада 2017 року за №29411/03/14-17. За змістом поштового відправлення №0311322527816, таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
26. 28 листопада 2019 року наказом Держгеонадр за №444 на підставі листа Держаної податкової служби України від 1 жовтня 2019 року №827/5/99-00-04-04-01-16 зупинено дію спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237 та знову надано ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» строк тривалістю 30 календарних днів для усунення порушень.
27. Вищевказаний наказ направлено на адресу відповідача супровідним листом від 10 грудня 2019 року за №24478/01/14-19. Проте, за змістом поштового відправлення №0411200872991, таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
28. 27 квітня 2020 року наказом Держгеонадр за №145 на підставі листа Держаної податкової служби України від 17 березня 2020 року №2766/5/99-00-04-03-01-05 відтерміновано дату зупинення дії спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237 та надано ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» строк до 1 червня 2020 року для усунення порушень.
29. Вказаний наказ направлено на адресу відповідача супровідним листом від 13 травня 2020 року за №7172/01/07-20, разом з тим, за змістом поштового відправлення №0411201577055 таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
30. Листом Держгеонадра від 1 липня 2020 року №9861/01/07-20 доведено до відома відповідача, що у зв'язку із неусуненням причин зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, наданого ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» з метою видобування торфу ділянки родовища «Лисичий Мох», розглянуто питання щодо подальшої дії зазначеного спеціального дозволу та надано 15-денний строк для висловлення власної позиції щодо згоди або незгоди на припинення права користування надрами. Проте за змістом поштового відправлення №0411201684196 таке повернулося на адресу позивача без вручення адресату.
31. Вважаючи, що надрокористувач порушив угоду про умови користування надрами, позивач звернувся в суд з адміністративним позовом.
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
32. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
33. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
34. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
35. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
36. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 29 квітня 2021 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2021 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на таке.
37. Відповідно статті 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
38. Згідно зі статтею 68 Конституції України кожен зобов'язаний неухильно додержуватися Конституції України та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей.
39. Зазначені норми означають, що з метою гарантування правового порядку в Україні кожен суб'єкт приватного права зобов'язаний добросовісно виконувати свої обов'язки, передбачені законодавством, а у випадку невиконання відповідних приписів - зазнавати встановлених законодавством негативних наслідків.
У той же час, суб'єкт владних повноважень зобов'язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов'язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
40. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
41. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
42. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
43. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
44. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
45. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
46. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов'язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
47. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов'язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
48. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
49. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
50. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
51. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
52. Згідно із підпунктом 10 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
53. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615.
54. Відповідно до пункту 10 Порядку №615 (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов'язаної з використанням ділянки надр.
55. Згідно із пунктом 22 цього ж Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов'язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників або населення;
4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;
5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції".
56. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, наказом Державної служби геології та надр України зупинено дію спеціального дозволу від 3 грудня 2010 року №5237, наданого ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» на підставі підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку №615.
57. Пунктом 23 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
58. Частиною сьомою статті 4-1 Закону №2806-IV визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб'єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
59. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров'я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
60. Таким чином, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
61. З огляду на те, що ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» не надало згоду на припинення права користування надрами, то у Держгеонадр наявні підстави для звернення стосовно припинення цього права в судовому порядку.
62. Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13, а також Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а, від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19 було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку; у разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
63. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237 та, як наслідок, звернення позивача до суду з позовом, стало неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі від 18 вересня 2015 року №435-14/06.
64. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивачем не дотримано визначену законом процедуру щодо звернення до адміністративного суду, оскільки належними доказами порушення у сфері використання надр повинен бути акт перевірки, в якому встановлено порушення суб'єктом господарювання саме в ході перевірки, а також припис або розпорядження, складені на підставі такого акта перевірки.
65. Однак, з такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів Верховного Суду не погоджується, виходячи із наступного.
66. Згідно зі статтею 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб'єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім'я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб'єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред'являють керівнику суб'єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб'єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. Крім того, цією ж нормою встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п'яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов'язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб'єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб'єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
67. Частиною першою статті 12 Закону №877-V встановлено, що невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходу державного нагляду (контролю), тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.
68. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що припис Держгеонадр від 18 вересня 2015 року №435-14/06 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов'язковим до виконання.
69. Крім того, ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» не оскаржувалися накази Держгеонадр «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень», якими відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, у зв'язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та надано строк для усунення порушень.
70. Тобто, предметом спору у цій справі є не припис від 18 вересня 2015 року №435-14/06 та накази Держгеонадр «Про зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами та встановлення термінів для усунення порушень», а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, наданого ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ».
71. Тому, суди попередніх інстанцій, встановивши порушення відповідачем передбачених законодавством вимог користування надрами, помилково вдалися оцінювати припис від 18 вересня 2015 року №435-14/06 в частині формулювання вимог до відповідача щодо усунення зазначених порушень шляхом допуску службових осіб до перевірки ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ».
72. З огляду на те, що припис від 18 вересня 2015 року №435-14/06 не оскаржувався і є обов'язковим до виконання, то безпідставними є доводи відзиву на касаційну скаргу про те, що невиконання вказаного припису не може бути підставою для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, виданого ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ».
73. Із зазначених вище мотивів колегія суддів не приймає до уваги посилання відповідача на позицію Верховного Суду, висловлену у постанові від 9 червня 2021 року у справі №160/1351/19, у якій предметом спору був припис про усунення виявлених порушень законодавства у сфері надрокористування.
74. Відповідно до статті 10 Закону №877-V суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо:
державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів;
посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону;
суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом;
посадова особа органу державного нагляду (контролю) не внесла запис про здійснення заходу державного нагляду (контролю) до журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) (за наявності такого журналу в суб'єкта господарювання);
тривалість планового заходу державного нагляду (контролю) або сумарна тривалість таких заходів протягом року перевищує граничну тривалість, встановлену частиною п'ятою статті 5 цього Закону, або тривалість позапланового заходу державного нагляду (контролю) перевищує граничну тривалість, встановлену частиною четвертою статті 6 цього Закону;
орган державного нагляду (контролю) здійснює повторний позаплановий захід державного нагляду (контролю) за тим самим фактом (фактами), що був (були) підставою для проведеного позапланового заходу державного нагляду (контролю);
органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику;
у передбачених законом випадках посадові особи не надали копію погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу на здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
75. Водночас судами попередніх інстанцій не було встановлено наявність підстав, передбачених статтею 10 Закону №877-V для недопуску посадових осіб Держгеонадр до здійснення державного нагляду (контролю).
76. Згідно зі статтею 11 Закону №877-V суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов'язаний:
допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом;
не створювати перешкоди органам державного нагляду (контролю) чи їх посадовим особам при здійсненні ними заходів державного нагляду (контролю), за умови що зазначені заходи здійснюються такими особами відповідно до вимог закону;
виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства;
надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону;
одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу.
77. Оскільки відповідачем не допущено позивача до перевірки та не виконано вимог припису Держгеонадр і, як наслідок, порушено вимоги статті 11 Закону №877-V та Угоди про умови користування надрами, яка є невід'ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, в частині обов'язку надрокористувача допускати представників Держгеонадр для здійснення державного геологічного контролю та надання документів і матеріалів щодо користування надрами відповідно до умов спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, то суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для висновку, що відповідачем допущено порушення вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.
78. Колегія суддів звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій не встановлено та відповідачем не зазначено, що ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» вчиняла будь-які активні дії щодо допуску службових осіб Держгеонадр до проведення перевірки та надавалися документи, необхідні для її проведення.
79. Зважаючи на викладене, колегія суддів доходить висновку, що відповідачем порушено вимоги, передбачені спеціальним дозволом на користування ділянкою надр, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 41 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
80. Висновки Суду у цій справі узгоджуються із правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 3 травня 2018 року у справі №812/1074/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №812/1735/17, від 22 травня 2019 року у справі №810/3865/17, від 12 серпня 2020 року у справі №813/2441/16 та від 8 грудня 2021 року у справі №240/5395/18, про те, що недопущення надрокористувачами посадових осіб Держгеонадра до проведення планової перевірки є підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, та в подальшому анулюванню такого дозволу, про що обґрунтовано було зазначено позивачем у касаційній скарзі.
81. Водночас колегія суддів погоджується із доводами відзиву на касаційну скаргу про те, що висновки Верховного Суду у постанові від 25 травня 2021 року у справі №822/2402/17, на які посилається позивач у касаційній скарзі, не є релевантними предмету спору у справі №460/7845/20, оскільки у справі №822/2402/17 йдеться про незаконність зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами, а у справі, яка розглядається, - питання законності припинення права користування надрами.
82. Також суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання є особливо суворими.
83. Зазначений підхід неодноразово застосовувався Верховним Судом у подібних правовідносинах, зокрема у постановах від 20 травня 2019 року у справі №826/11885/16, від 16 квітня 2020 року у справі №826/6766/18, від 16 квітня 2020 року у справі №826/7696/18, від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19, від 20 жовтня 2020 року у справі № 540/1296/19, від 8 жовтня 2021 року у справі №240/19318/20, від 11 листопада 2021 року у справі № 400/3035/19, від 16 листопада 2021 року у справі №360/1406/20 та від 1 лютого 2022 року справі №280/8281/20.
84. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
85. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
86. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
87. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
88. Так, Європейським судом з прав людини (далі також - Суд) у справі "Промислово-фінансовий Консорціум "Інвестиційно-металургійний Союз" проти України" (рішення від 26 червня 2018 року, заява №10640/05) було зазначено, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції включає в себе три норми: перша норма, викладена у першому реченні першого абзацу, носить загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друга норма, що міститься в другому реченні першого абзацу, стосується позбавлення власності і підпорядковує його певним умовам; третя норма, закріплена в другому абзаці, передбачає, що держави мають право, серед іншого, контролювати користування власністю відповідно до загальних інтересів. Друга і третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном, повинні тлумачитися у контексті загального принципу, закріпленого першою нормою (пункт 184).
89. Суд також зазначив, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання органу влади у мирне володіння майном має бути законним: друге речення першого пункту надає право на позбавлення власності лише «на умовах, передбачених законом», а другий пункт визнає, що держава має право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію «законів». Більше того, верховенство права, один з основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції (пункт 185).
90. Крім того, Суд наголосив, що будь-яке втручання у здійснення права чи свободи, визнаних Конвенцією, має переслідувати законну ціль. Принцип «справедливого балансу», притаманний статті 1 Першого протоколу до Конвенції, сам по собі передбачає існування загального суспільного інтересу. До того ж, слід нагадати, що різні норми, закріплені у статті 1 Першого протоколу до Конвенції, не є окремими, тобто не пов'язаними між собою, та що друга і третя норми стосуються лише конкретних випадків. Одним із наслідків цього є те, що існування «суспільного інтересу», яке вимагається відповідно до другого речення, або «загального інтересу», посилання на яке міститься у другому пункті, випливає з принципу, встановленого у першому реченні, а отже втручання у здійснення права на мирне володіння майном у розумінні першого речення статті 1 Першого протоколу до Конвенції також повинно переслідувати мету у суспільному інтересі (пункт 187).
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
91. Відповідно до частини першої статті 351 КАС України, підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Відповідно до частини третьої цієї статті неправильним застосуванням норм матеріального права вважається неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
92. Під час касаційного розгляду справи Верховним Судом знайшли своє підтвердження доводи касаційної скарги позивача щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та неврахування висновків стосовно застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду.
93. Враховуючи викладене, касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржувані судові рішення - скасуванню з ухваленням у справі нового судового рішення про задоволення у повному обсязі позову Державної служби геології та надр України до ТОВ ІІ «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» про припинення права користування надрами.
Висновки щодо розподілу судових витрат
94. Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб'єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд
Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України задовольнити.
Рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 26 травня 2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2021 року скасувати.
Прийняти нове рішення.
Позов Державної служби геології та надр України до Товариства з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ» про припинення права користування надрами задовольнити повністю.
Припинити право користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 3 грудня 2010 року №5237, наданого Товариству з обмеженою відповідальністю з іноземними інвестиціями «КЛМ ЕНЕРГО-ІНВЕСТ».
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач Я.О. Берназюк
Судді: Н.В. Коваленко
В.М. Шарапа