Справа № 640/14903/19 Суддя першої інстанції: Васильченко І.П.
21 липня 2022 року м. Київ
Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:
головуючого судді - Горяйнова А.М.,
суддів - Файдюка В.В. та Шелест С.Б.,
за участю секретаря - Ворони Д.О.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду у справі за адміністративним позовом Заступника прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до ОСОБА_1 про зобов'язання вчинити дії,
У серпні 2019 року Заступник прокурора міста Києва звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - Департамент ДАБК), у якому просив зобов'язати ОСОБА_1 за власний рахунок провести відповідно до вимог містобудівної документації перебудову збудованих на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474:0002, 8000000000:91:474:0003 по АДРЕСА_1 об'єктів нерухомого майна, збудованих із перевищенням встановленої поверховості, шляхом їх приведення до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів).
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року, що залишене без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року, вказаний адміністративний позов було задоволено.
Постановою Верховного Суду від 16 березня 2021 року зазначені судові рішення було скасовано і направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2022 року позовну заяву Заступника прокурора міста Києва було залишено без розгляду.
Не погоджуючись із прийнятим судовим рішенням, Перший заступник керівника Київської міської прокуратури подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржуване рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Свої вимоги обґрунтовує тим, що суд першої інстанції неправильно застосував норми матеріального та процесуального права. Скаржник вказує на те, що необхідність звернення до суду з позовом саме прокурором зумовлена здійсненням відповідачем будівництва на території садибної забудови, всупереч вимог містобудівної документації та з порушенням будівельних норм і правил, а також унеможливленням здійснення державного архітектурно-будівельного контролю Департаментом ДАБК та вжиття заходів для приведення будівництва у відповідність до будівельних норм і правил. Скаржник наголошує на тому, що виконання субсидіарної ролі щодо заміни відповідного органу, який неналежно здійснює захист інтересів держави, є конституційним обов'язком прокурора - вживати заходів щоб інтереси держави не залишалися незахищеними.
Відповідач подала відзив на апеляційну скаргу, в якому зазначила, що судом першої інстанції належним чином перевірено обставини, на які вказав Верховний Суд, направляючи справу на новий розгляд, і зроблено законний та обґрунтований висновок про те, що прокурор не довів наявності підстав, передбачених ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення до суду з цим позовом.
Під час судового засідання представник скаржника підтримала апеляційну скаргу та просила суд її задовольнити з підстав, викладених в ній.
Представник відповідача в судовому засіданні заперечував проти апеляційної скарги та просив суд відмовити в її задоволенні, посилаючись на те, що суд першої інстанції ухвалив законне і обґрунтоване рішення, а підстави для його зміни чи скасування відсутні.
Департамент ДАБК був належним чином повідомлений про дату, час та місце розгляду справи, проте явку свого представника у судове засідання не забезпечив та про причини неявки суду не повідомив. За таких обставин колегія суддів, керуючись ч. 2 ст. 313 КАС України, вирішила розглядати справу за відсутності представника Департаменту ДАБК.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників скаржника та відповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзиву на неї, колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду, виходячи з такого.
Згідно зі ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 320 КАС України підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Судом першої інстанції встановлено та сторонами справи не заперечується, що Прокуратурою міста Києва було виявлено факт порушення вимог містобудівного законодавства під час будівництва по АДРЕСА_1 об'єктів нерухомого майна на земельних ділянках з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002 та 8000000000:91:474-0003, що належать на праві власності ОСОБА_1 .
Заступник прокурора міста Києва звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту ДАБК, у якому просив зобов'язати ОСОБА_1 за власний рахунок провести перебудову об'єктів, збудованих на цих земельних ділянках та привести їх до поверховості, передбаченої для садибної забудови (не більше 4 поверхів).
Приймаючи рішення про залишення позовної заяви Заступника прокурора міста Києва без розгляду, суд першої інстанції виходив з того, що позивач не довів наявність передбачених законом виключних випадків, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави.
Колегія суддів не погоджується із зазначеним висновком суду першої інстанції, оскільки він не знайшов свого підтвердження під час апеляційного розгляду справи.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Особливості участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб визначені у ст. 53 КАС України.
Відповідно до ч.ч. 3-5 ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Підстави та порядок представництва інтересів держави в суді прокурором визначені також у ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
Положеннями ч.ч. 1, 3, 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб'єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
Неналежна перевірка судами першої та апеляційної інстанцій наявності підстав для представництва інтересів держави в суді саме прокурором вже була підставою для скасування судових рішень, прийнятих у цій справі та направлення її на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постановою Верховного Суду від 16 березня 2021 року було скасовано рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 травня 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2020 року про задоволення адміністративного позову і направлено справу на новий розгляд до суду першої інстанції з посиланням на те, що судами попередніх інстанцій не надано оцінку тому, чи неподання відповідним уповноваженим органом позовної заяви у цьому випадку є тим виключним випадком, за якого прокурор може представляти інтереси держави, а також не перевірено наявність підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесені відповідні повноваження. Судами не перевірено наявність доказів про нездійснення або неналежне здійснення Департаментом ДАБК захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а також не досліджено, чи є наявною у цьому випадку обов'язкова умова для представництва прокурором держави у суді - попереднє повідомлення про це суб'єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесено захист спірних правовідносин, в тому числі, і для реалізації останнім свого права на оскарження цього представництва.
Направляючи справу на новий розгляд, суд касаційної інстанції також визначив коло раніше сформованих правових позицій Верховного Суду в подібних спорах, які належить врахувати під час перевірки наявності підстав для представництва інтересів держави в суді саме прокурором. Зокрема, належить врахувати правові позиції, викладені в:
- постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, згідно з якими виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
«Інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
- постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 10 квітня 2019 року у справі № 813/661/17, згідно з якими представництво прокурором інтересів держави у суді можливе лише за одночасної наявності однієї з підстав, визначених ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише в одному з двох випадків: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб'єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. «Не здійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб'єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з'ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб'єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб'єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати належного суб'єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
- постановах Верховного Суду від 17 липня 2018 року у справі № 804/6296/15, від 17 липня 2019 року у справі № 824/14/19-а, від 21 серпня 2019 року у справах № 802/1873/17-а та № 263/2038/16-а, згідно з якими за змістом ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.
Повноваження щодо захисту інтересів держави у сфері містобудівної діяльності на території міста Київ покладено на Департамент ДАБК, який має право на виконання своїх повноважень, у тому числі звертатися до суду. Тому прокурор, звертаючись до суду в інтересах держави повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб'єктом, і які є підстави для звернення прокурора до суду, а суд зобов'язаний перевірити такі.
- постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 та постановах Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 263/2038/16-а та від 03 лютого 2021 року у справі № 806/1326/17, згідно з якими бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об'єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов'язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з'ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Положення ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачають, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб'єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
Перевіривши фактичні обставини цієї справи з урахуваннях зазначених правових позицій Верховного Суду, суд першої інстанції прийшов до висновку, що позивачем не доведено належними і допустимими доказами того, що Департамент ДАБК не може самостійно здійснити захист інтересів держави у сфері містобудування та архітектурної діяльності, а також не надав докази звернення до відповідних органів з вимогами подати позов та вжиття будь-яких заходів щодо невчинення уповноваженими особами дій щодо дотримання вимог містобудівного законодавства.
Такий висновок обґрунтований тим, що органами державного архітектурно-будівельного контролю були зареєстровані подані відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт із будівництва садових будинків та в подальшому, зареєстровані декларації про готовність об'єктів до експлуатації. Наказами Департаменту ДАБК від 25 травня 2017 року № 182 та № 183 скасовано реєстрацію зазначених декларацій. Однак ОСОБА_1 оскаржила вказані накази в судовому порядку в рамках адміністративних справ № 826/8060/17 та № 826/8108/17.
Суд першої інстанції врахував, що рішеннями Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2018 року у справі № 826/8108/17 та від 14 травня 2018 року у справі № 826/8060/17 було відмовлено у визнанні протиправними дій посадової особи Департаменту ДАБК щодо скасування декларацій про початок виконання будівельних робіт та декларацій про готовність об'єкта до експлуатації, а також у скасуванні наказів Департаменту ДАБК від 25 травня 2017 року № 182 та № 183.
Ухвалами Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 826/8060/17 та від 04 липня 2018 року у справі № 826/8108/17 відкрито касаційне провадження за касаційними скаргами ОСОБА_1 на відповідні рішення судів першої та апеляційної інстанцій.
На час постановлення оскаржуваної ухвали про залишення позовної заяви Заступника прокурора міста Києва без розгляду Верховним Судом не прийнято судові рішення у справах № 826/8060/17 та № 826/8108/17 за наслідками розгляду касаційних скарг.
Зазначені обставини суд першої інстанції визнав достатніми для висновку про те, що позивач не довів наявності підстав, передбачених ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», для звернення до суду з цим позовом для захисту інтересів держави.
Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції передчасним та не у достатній мірі обґрунтованими, адже він зроблений без урахування інших фактичних обставин справи, які є істотними для правильного вирішення процесуального питання, пов'язаного з встановленням підстав для звернення до суду з вимогами про зобов'язання ОСОБА_1 провести перебудову об'єктів будівництва саме прокурором.
Дослідивши матеріали справи, колегія суддів встановила, що ОСОБА_1 є власником земельних ділянок з кадастровими номерами 8000000000:91:474-0002 та 8000000000:91:474-0003 по АДРЕСА_1 .
Згідно з листом Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 09 червня 2017 року № 055-9886 замовнику будівництва ОСОБА_1 надано містобудівні умови та обмеження забудови вказаних земельних ділянок для будівництва садових будинків. Земельні ділянки, відповідно до Генерального плану міста Києва та його приміської зони на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, за функціональним призначенням відносяться до території житлової садибної забудови. Поверховість садибної забудови у відповідно до п. 3.19 ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень» не повинна перевищувати 4-х поверхів.
Органами державного архітектурно-будівельного контролю зареєстровані подані відповідачем декларації про початок виконання будівельних робіт із будівництва садових будинків та в подальшому, зареєстровано декларації про готовність об'єктів до експлуатації, а саме:
- щодо будівництва садового будинку за будівельною адресою: АДРЕСА_2 ( АДРЕСА_3 ) - декларація про початок виконання будівельних робіт від 22 липня 2016 року № КВ 083162041266 та декларація про готовність до експлуатації об'єкта, який належить до І-ІІІ категорії складності від 15 листопада 2016 року № КВ 143163200841;
- щодо будівництва садового будинку за будівельною адресою: АДРЕСА_4 ( АДРЕСА_3 ) - декларація про початок виконання будівельних робіт від 04 березня 2014 року № КВ 083140630274 та декларація про готовність до експлуатації об'єкта від 07 листопада 2014 року № КВ 143143110471.
Головним управлінням Держгеокадастру у Київській області 06 квітня 2017 року було проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом, під час якої встановлено, що на земельних ділянках розташовані багатоповерхові (5-ти та 8-ми поверхові) житлово-офісні будинки.
Наказами Департаменту ДАБК від 25 травня 2017 року № 182 та № 183 реєстрацію зазначених декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єктів до експлуатації було скасовано.
Як вже зазначалося, ОСОБА_1 оскаржила зазначені накази в судовому порядку і рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій у задоволенні її позовних було відмовлено. На час постановлення оскаржуваної ухвали касаційний розгляд відповідних адміністративних справ не було завершено. Однак на час ухвалення судового рішення судом апеляційної інстанції справу № 826/8060/17 розглянуто.
Так, постановою Верховного Суду від 22 червня 2022 року у справі № 826/8060/17 касаційну скаргу ОСОБА_1 було задоволено частково, рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року - скасовано та частково задоволено адміністративний позов: визнано протиправним та скасовано наказ Департаменту ДАБК від 25 травня 2017 року № 183 «Про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт та декларації про готовність об'єкта до експлуатації».
Водночас для правильного вирішення процесуального питання щодо наявності підстав для звернення до суду прокурора колегія суддів вважає необхідним першочергово перевірити дотримання Заступником прокурора міста Києва вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст. 53 КАС України.
Матеріалами справи підтверджується, що Прокуратура міста Києва листом від 14 березня 2019 року № 05/1-82вих19 повідомила Департамент ДАБК про виявлення факту порушення містобудівного законодавства під час використання та забудови земельних ділянок по АДРЕСА_1 (земельні ділянки з кадастровими номерами 8000000000:91:474:0002, 8000000000:91:474:0003). Також Прокуратура міста Києва повідомила, що нею вирішується питання щодо наявності підстав для вжиття заходів реагування представницького характеру на захист державних інтересів. У зв'язку з цим Прокуратура міста Києва просила Департамент ДАБК надати інформацію з підтверджуючими документами щодо реєстрації та/або видачі документів, які дають право на виконання будівельних робіт та документів, що свідчать про готовність об'єктів до експлуатації; інформацію щодо додержання вимог містобудівного законодавства на цей час, результати раніше проведених перевірок або причин їх непроведення; повідомити чи вживалися заходи реагування в межах компетенції, у тому числі спрямовані на захист інтересів держави в суді, а у разі їх невжиття - повідомити причини.
Департамент ДАБК листом від 22 березня 2019 року № 073-2735 повідомив Прокуратуру міста Києва про обставини щодо реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та готовність об'єктів до експлуатації на земельних ділянках за адресою: АДРЕСА_5 , а також скасування реєстрації зазначених декларацій, оскарження ОСОБА_1 відповідних наказів в судовому порядку та стану розгляду адміністративних справ.
Додатково Департамент ДАБК повідомив про обставини, які передували видачі наказів від 25 травня 2017 року № 182 та № 183.
Так, після реєстрації декларацій про готовність об'єктів до експлуатації було здійснено виїзд за місцем проведення будівельних робіт, однак відповідальні особи за відповідними адресами були відсутні, що стало перешкодою для проведення перевірки. ОСОБА_1 було направлено листи з вимогою прибути до Департаменту ДАБК, які не були виконані. Також Департамент ДАБК звертався до Подільського УП ГУ НП у м. Києві за сприянням у проведення заходів державного архітектурно-будівельного контролю, проте проведення перевірки не було забезпечено. Додатково Департамент ДАБК звертався із запитами до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо надання інформації про отримання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо проведення перевірки дотримання вимог земельного законодавства. Саме на основі відомостей, отриманих від Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) та Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) Департаментом ДАБК було прийнято накази від 25 травня 2017 року № 182 та № 183 про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та готовність об'єктів до експлуатації.
Прокуратура міста Києва листом від 03 квітня 2019 року № 05/1-61-17 повідомила Департамент ДАБК про те, що в листі від 22 березня 2019 року № 073-2735 не зазначено відомостей щодо вжиття заходів реагування, у тому числі спрямованих на захист інтересів держави в суді або про причини їх невжиття.
Департамент ДАБК листом від 09 квітня 2019 року № 073-3301 повідомив Прокуратурі міста Києва такі ж відомості, що були викладені в листі від 22 березня 2019 року № 073-2735.
Листом від 29 травня 2019 року № 05/1-141вих19 Прокуратура міста Києва повторно просила Департамент ДАБК повідомити причини невжиття цивільно-правових заходів, спрямованих на відновлення порушених інтересів держави.
Департамент ДАБК листом від 19 червня 2019 року № 073-5476 повідомив Прокуратурі міста Києва про те, що ним вжито усіх заходів в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України стосовно перевірки на об'єкті будівництва та наголосив на тому, що законодавством не передбачено механізм примусового впливу органів державного архітектурно-будівельного контролю на суб'єктів містобудування, які ухиляються від проведення перевірки.
Додатково Департамент ДАБК зазначив, що знесення самочинного будівництва є крайньою мірою і можливе лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності.
Прокуратура міста Києва в листі від 21 червня 2019 року № 05/1-156вих19 черговий раз просила Департамент ДАБК повідомити причини невжиття цивільно-правових заходів, спрямованих на відновлення порушених інтересів держави, а Департамент ДАБК листом від 27 червня 2019 року № 073-5735 повідомив Прокуратуру міста Києва про те, що відповідь на всі порушені питання було надано листом від 19 червня 2019 року № 073-5476.
Листом від 02 серпня 2019 року № 05/2/1-61-17 Департамент ДАБК було повідомлено про те, що Прокуратура міста Києва прийняла рішення звернутися до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Департаменту ДАБК до ОСОБА_1 про зобов'язання здійснити перебудову об'єктів нерухомого майна з метою приведення їх поверховості у відповідність до садибної забудови (не більше 4-х поверхів).
Оцінивши докази, які є в справі за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, як це передбачено ч. 1 ст. 90 КАС України, колегія суддів прийшла до висновку, що Заступником прокурора міста Києва дотримано процедуру звернення до суду з цим позовом, а також доведено наявність підстав для захисту інтересів держави в суді саме прокурором.
Так, Заступником прокурора міста Києва було встановлено орган, до повноважень якого входить захист інтересів держави у сфері дотримання вимог містобудівного законодавства, перевірено заходи, які вживалися цим органом з метою усунення виявленого порушення, надано відповідному суб'єкту владних повноважень достатньо часу для вжиття додаткових заходів державного архітектурно-будівельного контролю, з'ясовано причини, з яких не було застосовано такий захід реагування як звернення до суду з адміністративним позовом щодо перебудови об'єкта самочинного будівництва, а також попереджено уповноважений орган, що відповідний позов буде подано безпосередньо прокурором.
Повертаючись до вирішення питання щодо наявності інтересів держави, які підлягають захисту в цій справі, колегія суддів виходить з того, що дотримання вимог містобудівного законодавства під час спорудження нових об'єктів, зокрема житлово-офісних будинків, безумовно становить інтерес держави.
Виявивши обставини, які вказують на проведення забудови земельних ділянок з кадастровими номерами 8000000000:91:474:0002, 8000000000:91:474:0003 у спосіб, що не відповідає ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», Генеральному плану міста Києва та його приміської зони на період до 2020 року, затвердженому рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804 та містобудівним умовам і обмеженням забудови таких земельних ділянок, Прокуратура міста Києва обґрунтовано вжила заходів з метою перевірки дотримання інтересів держави у ситуації, що склалася.
Також Прокуратурою міста Києва було встановлено, що Департамент ДАБК, до компетенції якого належить захист інтересів держави у сфері містобудівної діяльності, вживав заходи державного архітектурно-будівельного контролю, однак вони не призвели до усунення виявленого порушення.
Як вже зазначалося, Департаментом ДАБК було прийнято накази від 25 травня 2017 року № 182 та № 183 про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та готовність об'єктів до експлуатації. Водночас прийняття таких рішень не має наслідком приведення об'єктів будівництва у відповідність до ДБН 360-92 «Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень», Генерального плану міста Києва та його приміської зони на період до 2020 року, а також містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок.
Встановив наявність у Департаменту ДАБК повноважень на звернення до суду з адміністративним позовом щодо проведення перебудови або знесення об'єктів самочинного будівництва відповідно до ст. 376 Цивільного кодексу України та ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Прокуратура міста Києва вжила заходів для з'ясування причин, з яких вказаних спосіб захисту інтересів держави не було реалізовано.
За повідомленням Департаменту ДАБК та висновком суду першої інстанції зверненню до суду з відповідним позовом перешкоджала наявність судових спорів у справах № 826/8060/17 та № 826/8108/17, в межах яких ОСОБА_1 оскаржувала накази від 25 травня 2017 року № 182 та № 183 про скасування реєстрації декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єктів до експлуатації.
Надаючи правову оцінку зазначеним доводам, колегія суддів враховує, що на час звернення Прокуратури міста Києва до Департаменту ДАБК з відповідними листами з метою перевірки належності захисту інтересів держави, у кожній із зазначених справ було прийняте рішення, що набрало законної сили.
Так, рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14 травня 2018 року у справі № 826/8060/17, що залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 вересня 2018 року, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу Департаменту ДАБК від 25 травня 2017 року № 183 було відмовлено.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 20 лютого 2018 року у справі № 826/8108/17, що залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 травня 2018 року, було відмовлено у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 про визнання протиправними дій, визнання протиправним та скасування наказу Департаменту ДАБК від 25 травня 2017 року № 182.
Відповідно до ч. 1 ст. 325 КАС України постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку про те, що відкриття касаційного провадження за касаційними скаргами ОСОБА_1 у справах № 826/8060/17 та № 826/8108/17 не належить до обставин, що виключають можливість застосування інших заходів реагування на виявлене порушення вимог містобудівного законодавства.
Крім того повідомлені учасниками справи обставини вказують на те, що наявність чи відсутність у ОСОБА_1 чинних декларацій про початок виконання будівельних робіт та про готовність об'єктів до експлуатації не впливає на можливість віднесення об'єктів до самочинного будівництва, адже фактично споруджені будинки не відповідають характеристикам, які зазначені у відповідних деклараціях.
Таким чином розгляд судових спорів у справах № 826/8060/17 та № 826/8108/17 судом касаційної інстанції не є поважною причиною, яка перешкоджала Департаменту ДАБК звернутися до суду з вимогами, передбаченими ст. 376 Цивільного кодексу України та ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Іншою причиною бездіяльності Департаменту ДАБК, стала неможливість проведення перевірки об'єктів будівництва та внесення ОСОБА_1 приписів про усунення порушень як передумови для звернення до суду з вимогами про знесення (перебудову) таких об'єктів.
Відповідно до ст. 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов'язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов'язана відшкодувати витрати, пов'язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
У свою чергу ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачає, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об'єкта та компенсацію витрат, пов'язаних з таким знесенням.
Зазначені норми права вказують на те, що однією з передумов для звернення до суду з позовом про знесення самочинно збудованого об'єкта дійсно є внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм і правил з визначенням строку для його добровільного виконання.
Разом з тим вирішення питання щодо наявності підстав для знесення або перебудови об'єкта без попереднього внесення припису про усунення порушень належить до повноважень суду, який розглядає відповідну справу.
Додатково колегія суддів враховує, що неможливість проведення Департаментом ДАБК заходів державного архітектурно-будівельного контролю, за наслідками якого може бути внесено відповідний припис, Заступник прокурора міста Києва зазначив як одну з причин, які зумовлюють необхідність звернення до суду з цим позовом з метою захисту інтересів держави саме прокурором.
З огляду на викладене колегія суддів приходить до висновку про те, що Заступником прокурора міста Києва доведено факт захисту Департаментом ДАБК інтересів держави у спірних правовідносинах неналежним чином, а також повідомлено причини, якими зумовлена бездіяльність відповідного суб'єкта владних повноважень.
Наведені обставини у своїй сукупності вказують на те, що неподання Департаментом ДАБК позовної заяви у цьому випадку є саме тим виключним випадком, за якого прокурор може представляти інтереси держави в суді.
Перевіряючи дотримання Заступником прокурора міста Києва вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», колегія суддів враховує, що згідно з вказаною нормою права наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.
Як вже зазначалося, Прокуратура міста Києва вперше повідомила Департамент ДАБК про те, що нею вирішується питання щодо наявності підстав для вжиття заходів реагування представницького характеру на захист державних інтересів ще листом від 14 березня 2019 року № 05/1-82вих19.
Листом від 02 серпня 2019 року № 05/2/1-61-17 Департамент ДАБК було повідомлено про те, що Прокуратура міста Києва прийняла рішення звернутися до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом в інтересах держави в особі Департаменту ДАБК до ОСОБА_1 про зобов'язання здійснити перебудову об'єктів нерухомого майна з метою приведення їх поверховості у відповідність до садибної забудови (не більше 4-х поверхів).
Адміністративний позов було зареєстровано в Прокуратурі міста Києва також 02 серпня 2019 року та фактично подано до Окружного адміністративного суду міста Києва 07 серпня 2019 року.
Період з 14 березня до 07 серпня 2019 року колегія суддів вважає достатнім для надання Департаменту ДАБК можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави та вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Під час апеляційного розгляду справи колегія суддів також виходить із того, що гарантоване суб'єкту владних повноважень право оскаржити наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором може бути реалізоване виключно шляхом надання заперечень проти адміністративного позову прокурора до суду, який вирішує відповідний спір.
За таких обставин повідомлення Департаменту ДАБК про прийняття прокурором остаточного рішення щодо звернення до суду з адміністративним позовом одночасно з направлення позовної заяви до суду не суперечить вимогам ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та не порушує право суб'єкта владних повноважень на оскарження наявність підстав для представництва його інтересів прокурором.
Крім того іншими учасниками справи не спростовано наявність обставин, на які посилається Заступник прокурора міста Києва у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі Департаменту ДАБК, для обґрунтування підстав для представництва.
Отже, Заступник прокурора міста Києва належними доказами підтвердив наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Департаменту ДАБК, а також дотримався спеціального порядку звернення до суду, встановленого ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
За таких обставин колегія суддів приходить до висновку, що адміністративний позов Заступника прокурора міста Києва належить розглянуто по суті заявлених вимог. Натомість підстави для залишення позовної заяви без розгляду в Окружного адміністративного суду міста Києва були відсутні.
Доводи апеляційної скарги Першого заступника керівника Київської міської прокуратури спростовують висновки, викладені в ухвалі суду від 18 лютого 2022 року та є підставою для її скасування.
Згідно з ч. 3 ст. 312 КАС України у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі, про повернення позовної заяви, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неправильно встановив обставини справи та неправильно застосував норми процесуального права. У зв'язку з цим колегія суддів вважає необхідним апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити, ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду - скасувати та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись ст.ст. 242, 308, 310, 312, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -
Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури - задовольнити.
Ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 18 лютого 2022 року про залишення позовної заяви без розгляду - скасувати.
Справу за адміністративним позовом Заступника прокурора міста Києва в інтересах держави в особі Департаменту з питань державного архітектурно-будівельного контролю міста Києва виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) до ОСОБА_1 про зобов'язання вчинити дії - направити до Окружного адміністративного суду міста Києва для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена в касаційному порядку.
Головуючий суддя А.М. Горяйнов
Судді В.В. Файдюк
С.Б. Шелест
Постанова складена у повному обсязі 26 липня 2022 року.